“十四五”时期推进新旧动能转换的思路与策略

摘   要：“十四五”时期是国际经济秩序重塑的关键期、新一轮科技革命和产业变革由孕育发展向形成高潮的关键过渡期、我国跨过高收入门槛的关键期和改革攻坚的关键时期，也是我国新旧动能接续转换的关键时期。加快新旧动能转换对于促进经济持续稳定健康增长、抢占新一轮科技革命机遇和实现高质量发展等意义重大，是我国转换发展方式、调整经济结构、建设现代化经济体系和实现体制机制转型的重要途径。必须深化对新旧动能转换内涵和特征的认识，厘清思路，明确新旧动能转换重点;深化体制机制改革，激发新旧动能转换活力;培育主体，做优做强一批新旧动能转换领军企业和优质中小企业;加快集群建设，形成一批新旧动能转换高地;创新优化要素支撑，夯实新旧动能转换基础;提升对外开放水平，拓展新旧动能转换空间。

关键词：新旧动能转换;高质量发展;现代化经济体系

中图分类号：F421   文献标识码：A   文章编号：1003-7543（2020）02-0005-15

“十四五”时期是我国新旧产业和发展动能转换接续的关键期，经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，通过发展传统产业、增加要素投入和牺牲资源环境实现经济规模扩张的空间大幅缩小，有利于新动能成长的条件正在培育，新技术、新产品、新业态、新模式快速涌现，新动能正处于从分散到聚合、从缓慢到快速成长的孕育期，但短期内仍难以弥补传统动力弱化形成的缺口，迫切需要转换经济发展的动力结构，更多依靠创新动力推动经济持续稳定增长。准确把握培育发展壮大新动能的方向、重点和主要着力点，加快新旧动能转换，具有重要的现实意义。

一、新旧动能转换的内涵特征与动力源泉

近年来，新旧动能转换成为理论界和政策制定者关心的热门话题，产生了一系列研究成果，但这些成果对其概念内涵的认识并不统一。

（一）新旧动能转换的内涵特征

学术界对新动能内涵的理解主要包括单因素说、双因素说和多因素说三种观点。单因素说认为新动能的形成主要依赖体制创新、技术创新、服务创新等，核心是创新;双因素说认为新动能主要来自供需双因素，也有观点认为来自“创新形成”和“消费形成”两大领域，或者产业结构和生产方式双因素;多因素说则范围广泛，认为新动能不仅来自创新，还来自改革、消费、开放、企业家精神、各类新主体、新制度等。

2017年1月，国务院辦公厅印发的《关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换的意见》对新动能的内涵作出了权威界定，认为新动能是指：以技术创新为引领，以新技术新产业新业态新模式为核心，以知识、技术、信息、数据等新生产要素为支撑的经济发展新动力，呈现技术更迭快、业态多元化、产业融合化、组织网络化、发展个性化、要素成果分享化等新特征。党的十九大报告提出：“加快建设制造强国，加快发展先进制造业，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能。”这一表述描述了新动能的具体形态和部分来源。

从字面上理解，新动能泛指支撑经济社会发展新的动力和能量。从本质上看，新动能是一种先进生产力，是基于科学发现、技术创新突破和应用所形成的支撑经济增长的新动力。技术进步特别是颠覆性技术创新及其渗透应用，往往催生大量新产品、新服务、新商业模式和新兴产业，深刻影响和改变原来的经济活动模式、产业组织形态和社会生活方式。换言之，新动能是指主要依靠科技进步、高素质人力资本驱动经济高质量发展的动能。反映到产业的投入产出活动中和产业结构变化上，新动能体现为投入要素质量提升和构成变化，衍生出的大量新产品、新业态和新商业模式;或者新生产要素逐步扩散和渗透到传统产业中，渐进或迅速地改变原来的生产经营模式、产业组织形态，使其更新、重生，形成不同于传统的生产、流通、交换和消费模式，表象上看仍然是原来的产业外壳，但实质上已经演化为新的产业形态[1]。

新旧动能转换过程就是先进生产力替代落后生产力的过程，是通过加快培育壮大新动能、改造提升传统动能，推动新产业、新技术、新业态、新模式快速涌现，促进新旧动能接续转换，实现经济发展动力从要素驱动向创新驱动转换的过程。技术驱动、跨界融合、集约高效将成为新动能的主要特征。创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念是新动能的基本遵循。

（二）新旧动能转换的动力源泉

从供给和需求相结合的角度，我们认为，新动能主要来源于科技创新驱动、要素提升催动、深化改革推动、扩大开放带动和消费需求拉动等五个方面，是技术发明、技术扩散和消除资源错配的结合。

一是科技创新驱动。科技创新是新动能发展的根本动力，主要包括技术发明和成果扩散应用两部分内容。以科技创新为主动力加快培育新动能，能有效促进全要素生产率提升，实现增长方式的加快转变。当前，新一轮科技革命和产业变革孕育兴起，信息技术、新材料技术、新能源技术和生物技术等新科技革命核心领域不断取得突破，人工智能、5G、3D打印、石墨烯、基因测序等部分技术已经走出实验室，基于这些新技术的新产品、新服务、新产业正在重塑经济增长的新动能。不仅如此，新技术的应用还会颠覆传统领域商业模式，催生一批基于互联网、大数据的新模式新业态，提高传统产业生产率，有助于优化资源配置效率，带动已有产业提质增效升级。

二是要素提升催动。新要素支撑是新动能区别于传统动能的显著特征。特别是在数字经济时代，大数据成为经济发展新的要素，如何把分布在各行各业的数据汇聚起来，整理加工成能够演变为数据产品的商品，从而为我们的生产、生活服务，成为整个数字经济的核心。我国人才优势不断积累，劳动力红利逐步向“工程师”红利转化，为新旧动能转换提供了重要支撑。未来，加快知识、技术、人才、信息、数据等新生产要素培育，优化新要素配置，推动人才、资金、数据等创新要素合理流动，激发新生产要素活力和乘数效应，将催生加快新旧动能转换的强大动力[2]。

三是深化改革推动。良好的体制机制是新动能培育壮大的土壤。围绕制约新动能成长的重点领域和关键环节全面深化改革，将消除资源错配，有效释放市场主体活力，激发全社会的创新创业创造活力，加快孕育新产业新模式新业态。要着力创新制度供给，推动制度“阳光雨露”孕育更多新经济的“参天大树”。

四是扩大开放带动。全球资源重新配置重组有助于推动世界经济一体化进程加快[3]，拓展我国对外合作空间，提升开放型经济水平，提高我国利用全球优质资本、技术、资源的能力，助力产业链整合优化配置，推动新经济新动能向纵深拓展。

五是消费需求拉动。需求拉动经济增长是经典经济学理论的重要支柱。从需求角度来看，包括收入水平提高、消费结构升级和消费倾向变化等都会加快新动能的培育和成长。特别是随着人均收入水平的提高，消费结构会发生显著变化，居民对高质量、高品质的产品和服务的需求会显著增加，而普通物质需求将会减少，将会催生文化娱乐、医疗健康、教育培训等服务类消费的快速增长以及个性化、高品质、多样化产品需求的增长[4]。未来，个性化、多样化消费渐成主流，保证产品质量安全、通过创新供给激活需求的重要性显著上升。

二、现阶段我国新旧动能转换的主要进展和制约因素

现阶段，我国新旧动能转换态势向好，在增加有效供给、满足市场需求、支撑经济增长、带动就业、促进结构调整等方面发挥了积极作用。但也存在不少制约因素，在体制机制、理念认识、要素支撑等方面还有不足之处。

（一）我国新旧动能转换的主要进展

近年来，我国大力实施创新驱动发展战略，着力培育壮大新兴产业，加快新旧动能转换，一批新产业、新业态、新技术、新模式蓬勃兴起，成为带动国民经济和社会发展的重要力量。

1.增长动力加快转变，创新驱动引领作用凸显

创新驱动发展战略成效显著，创新能力的不断提升为推动高质量发展提供了强大动力。2012—2018年，我国全社会研发经费支出由10 240亿元增加到19 678亿元，增长92.2%，全社会研发投入占GDP的比重由1.97%提高到2.18%（见表1，下页），按照可比美元计算，我国已成为仅次于美国的世界第二大研发支出国。嫦娥探月顺利实施，北斗导航全球组网基本确立，“鲲龙”AG600水陆两栖飞机实现水上首飞，世界首颗量子科学实验卫星“墨子号”发射升空，大亚湾反应堆中微子实验发现中微子振荡新模式，标志着我国部分领域迈入世界科技前沿。与此同时，高铁、5G、北斗导航等一批重大产业技术应用扭转了我国核心技术和知识产权受制于人的被动局面，成为我国创新驱动发展的成功典范。我国在全球的创新指数排名从2012年的第34位跃升至2019年的第14位，不僅长期在中等收入经济体中排名第一，而且在领先的创新国家中稳稳占据一席之地。

随着创新驱动发展战略的深入实施，我国电子信息、装备制造等重点产业技术实力和市场份额不断提高，产业竞争力提升明显。手机终端产业迅速崛起，在全球十四大领先智能手机供应商中，中国品牌占据了10个，以华为、小米、OPPO、ViVO为代表的国产品牌占据超过80%的国内市场份额，国产智能手机向中高端渗透并取得实质进步。高铁成为中国经济新名片，通车里程达到3.5万公里，高居世界第一，高速、重载、高原高寒铁路技术达到世界领先水平。机器人产业发展上升为国家战略，机器人市场快速成长，每百万名工人使用工业机器人数量大幅提升，从2012年的不足30台/万人提高至2018年的97台/万人，超过全球平均水平。

大众创业万众创新持续向纵深拓展，市场主体数量逐年攀升。2019年，市场主体总量超过1.2亿户，日均新设企业快速增长，是“双创”实施前的2倍多。双创领域更加聚焦，技术要素深度融合，推动产业升级作用更加凸显，双创生态更加完善，正在从以商业模式创新和消费领域创业为主的1.0阶段向以技术创新为核心、生产领域创新创业为重点的2.0阶段不断升级演进，创新创业与技术创新、效率变革、产业升级和现代化经济体系建设结合更为紧密（见表2）[5]。

2.产业结构加快调整，新产业新技术新业态不断涌现

三次产业结构明显优化，从2012年的10.1∶45.3∶44.6调整至2018年的7.2∶40.7∶52.2，服务业占比超过50%，吸纳就业和稳增长的作用日益凸显。服务业从批发零售、交通运输与仓储等传统服务业向金融、信息传输计算机服务、法律和技术服务等高端服务业的结构转型步伐加快（见图1，下页），包括研发设计、科教、信息、咨询等在内的其他服务业占GDP比重从2000年的14.1%提升到2018年的22.2%，上升了8.1个百分点。制造业内部结构不断优化，战略性新兴产业和高技术产业增速均比全部工业增速高30%～40%左右，战略性新兴产业逐渐成为拉动经济增长的新亮点[6]，战略性新兴产业增加值占GDP比重从2012年的5%左右提升到2018年的10%左右。传统产业转型升级步伐加快，制造业与信息技术不断融合，推动旧动能“焕发新春”，互联网仓储、全场景刷脸支付、线上线下一体社区生鲜等新业态持续涌现，物联网、区块链、智能穿戴等技术在交通、医疗、旅游、智慧城市等方面的应用场景不断成熟[7]。

大量“新产业”的发展还带来了“新就业”不断涌现，数字化管理师、人工智能工程技术人员、物联网工程技术人员、大数据工程技术人员、云计算工程技术人员、建筑信息模型技术员、电子竞技运营师、电子竞技员、无人机驾驶员、农业经理人、物联网安装调试员、工业机器人系统操作员、工业机器人系统运维员等新的职业应运而生。这些新就业大多属于互联网、计算机、人工智能等新技术领域，代表着新兴生产力，既为高技能人才施展才华提供了空间，又为经济发展新动能积聚了力量，成为带动新旧产业交替、新旧动能转换的重要力量。

3.发展模式加快转变，集约高效绿色发展成为新风尚

近年来，全国上下贯彻绿色发展理念，推动绿色转型，产业发展不断从传统粗放模式向集约高效绿色低碳模式转变。一是强化政策保障。中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，提出以建设美丽中国为目标，正确处理人与自然关系，着力解决生态环境领域突出问题，保障国家生态安全，改善环境质量，提高资源利用效率，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。二是理念与技术融合共同推动绿色发展。地处长江经济带的安徽、湖北、湖南、重庆、四川、贵州等省市坚持“生态优先、绿色发展”理念，积极开展生态修复，大力开发节能环保和绿色低碳技术，推动传统制造业绿色改造，引导产业向更加清洁、节能和安全的方向发展。近期，黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略，突出了生态优先、绿色发展，坚持绿水青山就是金山银山的理念，强调共同抓好大保护，协同推进大治理，保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展。三是创新绿色导向发展模式。一些地方发挥生态资源优势，创新城市规划理念和设计，在城区布局大量绿地和亲水空间，推动新型城镇化和产城融合发展，通过把城市变绿变靓吸引高端产业转移，推动智能制造、新能源汽车、生命健康等新兴产业快速发展。

4.支持政策加快转型，新兴产业政策环境日臻完善

为破解制约新动能成长和传统动能改造提升的体制机制障碍、强化制度创新和培育壮大经济发展新动能、加快新旧动能接续转换，国务院办公厅印发《关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换的意见》等文件，其重要特点和主要目标是：主动适应新动能加速成长和传统动能改造提升的需要，加快转变政府职能，提高服务新兴经济领域市场主体的快速响应能力和水平，构建形成适应新产业新业态发展规律、满足新动能集聚需要的政策法规和制度环境，为加快实施创新驱动发展战略、推进大众创业万众创新清障搭台，优化服务流程，拓展发展空间。为此，我国及时调整现有产业政策，采取审慎包容的态度促进新业态新模式新事物蓬勃成长，并大幅提升政府服务的响应速度和水平，推动形成有利于新供给与新需求衔接的市场机制，加快培育新动能，促进新旧动能转换。目前，全面创新改革试验系统推进，围绕知识产权保护、科技成果转化、科技金融创新等重点领域开展先行先试，制约创新驱动发展的体制机制障碍得到有效破除。政务信息系统整合共享取得积极进展，跨部门、跨地区数据共享交换量超过400亿条次。推进“互联网+政务服务”、“一网一门一次”改革，开展群众办事百项堵点疏解行动，在跨省医保结算、不动产登记、企业纳税等重点民生领域取得明显实效。

一些地区积极探索有利于新旧动能转换的政策和制度环境，加快培育壮大新动能，积极改造提升新动能，促进产业升级和动力变革，取得明显成效，为建设现代化经济体系奠定了坚实基础。深圳市人均GDP已经达到中等发达国家水平，战略性新兴产业占GDP比重达到37%，高技术企业数量超过1.44万家，并率先将经济发展主动力从出口带动模式转换为创新驱动发展模式，呈现质量高、效益好和前景广阔的发展势头，是我国新旧动能转换较为成功的地区之一。浙江省坚定不移推进腾笼换鸟、机器换人、空间换地、电商换市和培育名企名品名家工程，推动智能制造、数字经济、电子商务等新兴产业发展走在全国前列。成都市以新经济为主要抓手，通过实施新经济梯度培养计划和“双百工程”，建设环电子科大“一带一路”等10个环高校知识经济圈和一批新型产业技术研究院，努力构建完善的产业生态圈，促进新经济蓬勃发展和新旧动能有序转换。目前，成都市新经济活力居全国第三位。实践证明，新旧动能转换较早、成效较好的地区，应对经济下行压力的韧性和回旋余地相对更大，发展的动力、活力和空间、前景也相对更好。

（二）我国新旧动能转换存在的主要问题

当前新旧动能转换仍存在一些问题，主要包括：新动能的成长仍不足以弥补旧动能减弱的缺口，增长潜力仍未完全释放;一些地方对传统产业改造升级重视不够，少数新兴产业也存在一定的产能过剩风险;部分领域产业政策体系性不强，协同力度不够;部分地区和领域人力资源供给和产业结构失配现象突出，领军人才和专业技能人才供给不足;行业领军企业和产业链关键环节隐形冠军企业数量偏少等。

1.对新动能内涵认识有偏差

推动新旧动能转换是一个久久为功的过程，但各地对新旧动能转换的长期性、艰巨性、复杂性认识不足，出现急于求成、简单化处理的现象。一些地方将新舊动能转换简单理解成“用新兴产业替代传统产业”，“喜新”倾向明显，导致很多具有发展前景、质量效益水平较高的传统产业受到政策歧视，部分地区甚至严禁钢铁、煤炭、纺织传统行业企业新上技改项目，制约了传统产业转型升级。一些地方泛化“新旧动能转换”概念，把新旧动能转换当作个筐，什么东西都往里面装，将以往的工程和项目戴上“新旧动能转换”的帽子重新包装，导致新旧动能转换的政策效果大打折扣。一些地方急于求成，通过简单促招商、抓项目的方式推动新旧动能转换，使工作方向和着力点出现偏差。需要强调的是，新动能不是新产业，也不能简单将传统产业都归于“旧动能”。新动能与产业门类无关，只要是加大技术、研发、创新等要素投入来推动经济增长新的动力和能量都属于“新动能”的范畴。

2.新旧动能接续转换有缺口

一方面，维持经济持续稳定增长的传统动能正在弱化，工业化中期以来高速扩张并拉动我国经济快速发展的重化工业，如汽车、钢铁、机械、化工、建材等增速出现明显下滑，通过发展传统产业、增加要素投入和牺牲生态环境实现经济规模扩张的空间大幅缩小;另一方面，有利于新动能成长的条件正在培育，新技术、新产品、新业态、新模式快速涌现，新动能正处于从分散到聚合、从缓慢到快速成长的孕育期，有望带动经济转型升级的人工智能、5G、物联网、高端装备、生物、新能源、新能源汽车、新材料等新兴产业体量规模偏小，还不能完全接续替代旧动能，经济仍面临较大下行压力。

3.体制机制障碍较为突出

不少新动能领域还沿用传统行业管理模式，在新动能的治理中还存在缺位、越位和不到位并存等诸多矛盾和问题，有利于企业公平竞争的市场环境尚不完善。相关法律法规存在“真空地带”。比如，数据主权和资产、个人隐私保护等法律法规不健全，影响人工智能等新兴产业健康发展[8]。干细胞领域法律法规的不配套在一定程度上阻碍了干细胞基础研究和产业化。免疫治疗在临床应用过程中，缺乏严格的质量控制标准和完善的评估体系，阻碍了免疫细胞治疗技术的临床研究和产业化。一些地方政府对企业发展的干预过多过细，甚至干预企业发展方向和经营决策，导致一些优质企业不能专心主业做大做强。

4.创新要素对新旧动能转换的支撑不足

无论是新动能培育还是旧动能改造，都离不开人才、资金、科技等高端要素。从实践来看，高端要素支撑不足已经成为制约新旧动能转换的重大瓶颈。一是关键核心技术供给不足，技术创新对新旧动能转换的引领带动作用有待提升。新旧动能转换的核心是自主创新，迫切呼唤一大批科技成果涌現，成为推动新旧动能转换的主动力。但目前基础研究投入不足、高校和科研院所成果质量不高、关键核心技术受制于人的局面仍未根本改变，“卡脖子”风险很大，制约了新旧动能顺畅转换。此外，科技成果转化率偏低，科技成果转化不畅，影响了新旧动能转换进程。技术创新政策和市场支持政策结合不够，重技术研发支持，忽视市场政策配套，导致国内企业即使取得技术突破，也很难打开市场[9]。二是金融体系存在结构性问题，金融支撑新旧动能转换的作用没有得到充分发挥。尽职免责的容错机制尚没有真正建立，银行等金融机构惜贷、拒贷现象普遍，导致新动能领域企业融资难、融资贵矛盾突出。金融体系不健全，间接融资占比过高，投资基金、证券、保险、融资担保等现代金融培育不足。部分政府引导基金过于注重资产保值增值和风险控制，实际投资项目少，专业化、市场化程度不够，初创公司面临的融资难问题依然没有得到有效解决[10]。三是人力资源存在结构性供需矛盾，有利于人力资源充分发挥作用的体制性束缚较多。教育体制还不完善，难以培养出引领新旧动能转换的领军人才，高端人才和专业技能人才也较为缺乏。此外，数据等新生产要素集聚共享不足，数据开放和共享还面临诸多制约。数据等新型要素资源“动不起来”，成为制约新产业新技术发展和新旧动能转换的障碍[11]。

三、“十四五”时期推进新旧动能转换面临的形势

“十四五”时期是我国新旧动能转换的关键时期，既面临着“百年未有之大变局”的冲击，又面临着国内经济社会深刻转型的挑战。同时，我国在超大规模市场、要素供给、深化改革、扩大开放等方面也有一些有利条件和因素，将会对新旧动能转换产生重要影响。

（一）“十四五”时期是国际经济秩序重塑的关键期

当今世界正面临“百年未有之大变局”，贸易保护主义、单边主义涌动躁动，其中最大的变局是中美经济关系从合作为主、竞争为辅转向了竞争为主、合作为辅，将会带来全球分工格局深度调整和全球秩序的重塑。

一方面，世界经济出现“逆全球化”趋势。美国采取各种措施加速推动全球产业链重构，并试图重建新的区域贸易协定以强化其在全球供应链中的主导地位，特别是针对我国产业发展制造贸易摩擦，迫使在华高端制造业回流欧美、中低端制造业加速外迁，对我国产业链完整性和供应链安全性产生了一定的影响[12]。“十四五”时期，以美国为代表的发达国家可能会以国家安全为借口持续全方位遏制我国创新，包括对技术人才交流的限制、关键零部件的高技术产品的出口管制等。而我国一些产业升级的创新来源是国际技术和设备进口，创新封锁使得我国短期内难以通过国内生产和研发替代，有可能延缓我国产业升级的步伐[13]。

另一方面， 我国以加快推动WTO必要改革和高标准建设自由贸易试验区为抓手积极参与全球经贸规则制定和经济治理，加快推动与周边地区及“一带一路”沿线国家开放合作，争取同大部分新兴经济体、发展中大国、主要区域经济体和美欧发达国家建立自由贸易区，构建金砖国家大市场、新兴经济体大市场和发展中国家大市场等，有助于更好利用国内国际两个市场、两种资源，更好地吸引外商直接投资，支持产业高质量开放合作。

（二）“十四五”时期是新一轮科技革命和产业变革由孕育发展向形成高潮的关键过渡期

“十四五”时期是新一轮科技革命和产业变革由孕育发展向形成高潮的关键过渡期。特别是，大数据、云计算、物联网、移动互联网、人工智能等快速突破和广泛应用，数据正在成为重要的生产要素，促进智能制造、创新设计等新的制造模式以及服务外包、电子商务、移动支付等新的商业模式快速发展，成为引领创新和驱动转型的先导力量[14]。3D打印、机器人与智能制造、虚拟（增强）现实、智能终端、智能网联汽车等领域技术也不断取得重大突破，智慧家居、智慧城市成为人们生活和城市发展新风尚，智能经济成为推动实体经济转型升级的重要力量，正在加速我国经济转型升级。生物技术进入产业化阶段，基因组学、再生医学和合成生物学技术正以比“摩尔定律”更快的速度发展，向农业生产、工业制造、医疗健康等领域不断渗透，正引发产业发展深刻变革。新能源和节能环保技术经济性不断提高，太阳能电池转化效率大幅提高，2018年已达到26.3%，比10年前提高超过10个百分点，成本却大幅下降，新能源、新能源汽车和节能环保产业快速发展，低碳经济成为绿色复苏和经济增长的重大引擎。先进制造技术取得重大突破，特别是工业互联网作为新一代信息技术与制造业深度融合的产物，日益成为新工业革命的关键支撑和深化“互联网+先进制造业”的重要基石，正驱动工业经济由数字化向网络化、智能化深度拓展。新一轮科技革命和产业变革对新旧动能转换的影响主要体现为：一是随着世界科技革命和产业变革的深入推进，即使发达国家采取各种措施限制对发展中国家特别是我国的技术出口，但技术外溢效应是无法阻挡的，我国将加快推进创新驱动，为产业高质量发展提供更多创新要素支撑。二是产业数字化、智能化、服务化、平台化等将推动全球产业价值链加快重构。我国加快推动创新发展和产业结构调整，积极参与国际分工，有机会加快提升我国产业价值链水平。三是在一些新兴产业领域，我国和世界发达国家处于相同起跑线，或者落后不太多，我国有机会在全球产业分工中抢夺主导权。当前我国在部分领域的技术创新突破进一步加快，高铁、5G、量子通信、北斗导航等已经处于世界先进水平，我国与主要发达国家的竞争格局正在从梯队追赶转化为局部同台竞技，一些重大创新处在世界攻坚突破前沿，正在由追随者向领路者转型，我国产业高质量发展的创新要素支撑力越来越强。

（三）“十四五”时期是我国跨过高收入门槛的关键期

2019年，我国人均GDP突破一万美元大关。“十四五”时期，我国人均GDP有望跨过世界银行高收入国家的门槛。应该看到，高质量发展为我国跨越高收入门槛提供了基础条件，跨越高收入国家门槛反过来也为高质量发展创造需求拉动力。目前，我国正处于需求结构剧烈变动的新时期，居民收入水平提高、消费结构升级、人口结构变化和城镇化快速发展等，形成了超大规模市场，正在成为我国产业发展新的比较优势，将会显著改变原有的需求结构，从而推动产业结构优化升级。主要表现在如下方面：

一是消费结构升级将带动文化娱乐、医疗健康、教育培训等新兴产业发展。近年来，我国消费结构逐渐从生存型向发展享受型升级，消费者对产品的质量、工艺、性能变得“挑剔”，个性化需求、体验性需求、精神文化消费和品牌产品需求日益增加，客观上促进了文化、娱乐、教育等相关服务消费需求的扩大，文化旅游、教育培训、养老健康、休闲娱乐、电子商务、信息服务等新兴产业加快发展[15]。

二是老年人口和婴幼儿这两类人群特定消费需求增加，将带动相关产业发展。我国人口老龄化加速，蕴含着巨大的养老服务和医疗健康服务需求，老年医疗保健、老年护理服务、老年休闲、老年旅游、老年教育以及老年用品开发等行业发展有望成为新的消费热点。“全面二孩”等政策的调整带来的新生儿增加，将会带动母婴医药、奶粉等初生婴儿用品以及儿童服饰、家具、童车、玩具等市场需求增长，推动与儿童成长相关的动漫、婴幼儿教育等相关产业快速发展。

三是人民群众对个性化、高品质、多样化产品需求增加，有助于促进相关领域产业的高质量发展。人们对于食品安全、绿色健康的要求提高，将会给绿色食品产业发展带来新机遇。消费朝着智能、绿色、健康、安全方向发展，将会给智能化可穿戴设备、新型诊断仪器设备、健康管理等行业发展带来契机。随着互联网的迅速普及和人们消费习惯的改变，我国互联网新业态快速发展，电子商务、互联网金融、远程医疗、在线教育、网络租车等互联网新应用加快涌现，正展现出广阔前景和巨大潜力。

（四）“十四五”时期是我国改革攻坚的关键期

“十四五”时期，我国将持续深入推动深化改革，这将会极大释放各类市场主体活力，为产业高质量发展拓展新的空间。党的十九届四中全会从13个方面系统总结和深刻阐述了我国国家制度和国家治理体系的显著优势，紧紧围绕“坚持和巩固什么”“完善和发展什么”提出了一系列新思想新观点新举措，提出了把新时代改革开放推向前进的根本要求，具有十分重要而又深远的意义。“十四五”时期是党的十九届四中全会决定落地的关键期，也是改革攻坚取得决定性突破、社會主义市场经济体系更加成熟定型的关键期。

一是进一步深化改革激发市场活力。新一轮深化改革为产业高质量发展提供制度保障。基础和垄断性领域改革深入推进，放开石油、天然气、电力、铁路和电信等行业的准入限制和门槛，允许民营资本进入，形成行业内竞争的新局面，将有助于产业高质量发展;深化金融体制改革，有利于打破金融部门的垄断地位，推进金融产业与实体经济协调发展，更好地发挥金融企业支持、服务产业升级的作用;加大破除制约服务业发展的体制机制障碍，鼓励多种形式的混合经营，加快医疗、健康、教育、金融等领域对民间资本开放，有利于金融、医疗、教育等服务业领域产业新增长点形成。

二是近年来国家陆续出台创新驱动发展、制造强国、军民融合、生态文明建设等发展战略和一系列产业发展政策，大力推进供给侧结构性改革，对我国推动产业高质量发展具有战略引导和支撑作用。特别是生态文明建设的持续推进，对于促进产业绿色发展具有重大支撑作用。

四、“十四五”时期加快新旧动能转换的总体思路和主要任务

加快新旧动能转换、构建现代化经济体系，既是推动我国经济转型发展的迫切需要，又是我国经济高质量发展的必然要求，涉及观念理念、体制机制、管理模式、要素投入等多方面的重大调整，需要处理好新兴产业培育和传统产业改造升级、传统要素提质和新要素培育、技术突破和产业化应用、创新成果数量和创新质量、政府和市场等五大关系，分业施策明确推进路径，聚焦问题精准发力。

（一）“十四五”时期加快新旧动能转换的总体思路

当前，我国已进入加快新旧动能转换的关键时期。必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，以供给侧结构性改革为主线，在落实“巩固、增强、提升、畅通”上下功夫，坚持科技创新和体制机制创新“双轮驱动”，加强宏观指导和产业布局，培育壮大战略性新兴产业和改造提升传统产业并重，加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系，促进各地区各领域充分发展，有力支撑新旧动能顺畅接续转换（见图2）。现阶段，尤其需要处理好五大关系。

一是新兴产业培育和传统产业改造升级的关系。加快培育新动能，推动产业新旧动能转换，既要“无中生有”又要“脱胎换骨”，应坚持传统产业改造升级和新兴产业培育两手抓、两促进。但在实际中，由于新兴产业具有战略性、创新性和先导性等特征，潜在市场需求大、技术先进、发展速度快，并能代表未来发展方向[16]，因此，不少地方在推动新旧动能转换过程中将政策的重心放在培育发展新兴产业上，甚至把推动新旧动能转换等同于发展新兴产业，把大量的人力、资金、物资和优惠政策等聚焦于新兴产业培育。由此导致的结果是：一方面，新兴产业领域由于大量的扶持而产生过度竞争，甚至出现产能过剩;另一方面，一些传统产业在转型升级的重要窗口期得不到相应的扶持，而不得不放缓甚至停滞转型升级步伐，导致行业经营困难和产业竞争力下降。事实上，传统产业在国民经济中占比大、就业多、带动作用广，是我国培育扩大国内市场、促进消费升级和产业发展的主战场，通过改造提升传统产业，使之焕发活力、“老树发新芽”，也是推动新旧动能转换的重要内容。为此，应统筹新兴产业培育和传统产业升级，既要加快促进新兴产业发展，又要推动传统产业更多运用新技术手段研发新产品、拓展新业态、开辟新模式，从而实现转型升级创新发展。

二是传统要素提质和新要素培育的关系。生产要素是进行社会生产经营活动所需要的各种社会资源，是维系国民经济运行及市场主体生产经营过程中必须具备的基本因素。历史上每一次人类社会重大的科技革命和产业变革必然产生新生产要素，形成先进生产力。新动能的形成也不断丰富着生产要素的构成，不仅包括土地、劳动、资本、资源能源等传统要素，而且发展出以知识为特征的技术、人才、信息、数据等新型生产要素。因此，推动新旧动能转换，必须注重新要素培育，特别要注重新技术的引领支撑，构建有利于新要素源源不断涌现的管理架构和治理模式，激发新生产要素活力。与此同时，传统要素的提质升级也非常重要，要适应传统产业升级和新兴产业培育的需要，及时破除阻碍传统要素升级的羁绊，促进劳动力、资本、机器设备、能源资源等传统要素提质升级、合理流动和充分利用，让传统要素和新要素相互辉映、共同作用，为新旧动能顺畅转换提供有力支撑。

三是技术突破和产业化应用的关系。正如彼得·蒂尔所言，创新驱动是包括“从0到1”和“从1到N”的完整过程[17]。其中，“从0到1”是垂直进步，主要体现为科技突破和创新，探索出新技术、新产品;“从1到N”是水平进步，主要体现为技术成果的推广应用和产业化发展，通过规模效应或全球化推广转化为现实生产力。在推动新旧动能转换过程中，“从0到1”是源头，“从1到N”是过程和结果，两者相辅相成。但受传统惯性思维影响，不少人在推动创新驱动发展的同时过于强调科技研发的重要性，投入大量资金开展技术研发，取得成果后却大多束之高阁。事实上，技术创新是把新技术成功地与产品或工艺相结合的过程。这意味着，技术不同于科学，只有以产品形式出现才有生命力。因此，学术论文、科研项目甚至专利数量的增长并不一定意味着技术进步和创新驱动。创新驱动必须能够带来实实在在的经济增长，这就要求创新驱动不能仅仅是实验室里的研究，而必须将科技创新成果转化为推动经济社会发展的现实动力。因此，对新旧动能转换而言，从0到1的突破很重要，而从1到N的发展则更为关键。

四是创新成果数量和创新质量的关系。近年来，我国科技创新成果呈“井喷”之势，论文数量快速增长，发明专利申请量和授权量节节攀升，创新成为推动新旧动能转换的重要支撑。但在创新成果迭出的同时，我国创新质量并不高，尚不适应转向高质量发展的时代要求：我国论文数量世界第一，但真正有影响力的文章少;发明专利申请量连续8年居世界首位，2018年已达154.2万件，但国内有效发明专利拥有量不高，成果转化率偏低，技术交易额与美国等领先国家相比差距较大。为此，要妥善处理好创新成果数量和创新质量的关系，在保持创新数量稳定增长的同时，更加注重提升创新质量，推动创新更好地和经济社会发展深度融合，让创新真正成为引领经济转型升级和新旧动能转换的中坚力量。

五是政府和市场的关系。处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用是新时代推动新旧动能转换和构建现代化经济体系必须遵循的重大原则。必须要坚持以企业和企业家为主体，让市场发挥决定性作用。要以平等进入和产权保护为有力抓手促进民营经济高质量发展，激发社会各界活力。同时，在“市场失灵”和面临发达国家掣肘的“卡脖子”领域，也要更好发挥政府作用，通过加大新兴产业发展基础设施、面向中小企業的普惠性创新平台、政府数据资源开放、标准制定、教育和人才培养、国际合作等方面的投资力度，完善基础环境，强化平台保障，提升产业发展能力[18]。

（二）“十四五”时期加快新旧动能转换的主要任务

推动新旧动能转换的主要任务是“3+1”，即推动增长动力转换、发展方式转变和主导产业转换，这是新旧动能转换的核心内容。与此同时，要大力推动制度创新，为新旧动能转换提供坚实的制度保障。

第一，推动增长动力转换。主要是指增长动力从原来主要依靠劳动、资金等要素投入转换为创新和生产率提升，这是新旧动能转换的核心。当前，我国市场需求约束明显强化，国际贸易竞争空前激烈，投资驱动和出口驱动这两个拉动经济增长的旧动力已大大减弱，必须加快推动质量变革、动力变革、效率变革，以创新供给带动需求扩展，以扩大有效需求倒逼供给升级，增强高端要素聚集发展功能和创新发展能力。

第二，推动发展方式转变。主要是指发展模式从粗放发展转换为集约、高效、绿色、低碳发展，这是新旧动能转换的重要结果。当前我国经济发展已经进入新常态，由高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济不再具备高速增长的条件，外延式发展已走到尽头。必须坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，切实把生态文明建设融入经济社会发展各个环节和全过程，实现更高质量、更有效率、更可持续的发展。

第三，推动主导产业转换。主要是指主导产业从传统产业转换为新兴产业、先进制造业和现代服务业，实现产业结构的根本性转变[19]，这是新旧动能转换的主要表现。经济结构转型升级孕育着巨大的动能。面对国际产业分工格局和贸易环境的变化、全球新一轮科技革命和产业变革加快兴起和国内生产要素成本快速上升、消费结构加快升级的新趋势，我国必须加快经济结构转型，改变以往产业发展的方向和路径，大力发展战略性新兴产业和现代服务业，着力突破能够有效提升国际分工地位和价值链层级的研发设计、营销网络、品牌培育、供应链管理等制约产业转型升级的关键环节，才能实现产业发展从规模扩张为主向质量提升为主、由加工制造向创新创造、由比较优势向竞争优势的转变。

第四，推动制度创新。推动新旧动能转换，政府的主要职责是优化管理服务，及时调整制约质量变革、效率变革和动力变革的不合理制度障碍，做好“四个优化”，加速实现“三大变革”。一是优化新技术管理服务。加大政府研发投入，突出体制机制创新与协同整合，加快推进综合性国家科学中心、产业创新中心、创新网络等产业技术创新平台建设，推动有助于“三大变革”的新技术蓬勃涌现。二是优化新企业管理服务。切实做到简政放权、放管结合、优化服务“三管齐下”，推动大众创业、万众创新蓬勃兴起，促进更多的高质量的新创企业源源不断地冒出来。三是优化新产业管理服务。进一步放宽新产业新业态的市场准入，对新生事物予以包容审慎监管，着力优化新产业成长的政府服务和市场环境，促进形成有利于先进生产力发展的体制机制。四是优化新要素管理服务，促进知识、技术、信息、数据等生产要素合理流动、有效集聚，充分发挥其放大社会生产力的乘数效应[20]。同时，适应新时期产业政策和政府管理方式变革要求，充分发挥行业协会和相关中介组织在政策制定、行业监管、标准规范和服务行业发展等方面的作用，形成多元社会主体共同推动质量变革、效率变革和动力变革的新格局。

五、“十四五”时期加快新旧动能转换的政策建议

加快推动新旧动能转换，必须在厘清思路和方向的基础上，出台更具系统性、实效性和可行性的政策措施，主要包括：深化体制机制改革，激发新旧动能转换活力;做优做强领军企业和优质中小企业，加快新旧动能转换主体培育;加强战略性新兴产业集群建设，形成一批新旧动能转换高地;创新优化要素支撑，夯实新旧动能转换基础;提升对外开放水平，拓展新旧动能转换新空间。

（一）深化体制机制改革，激发新旧动能转换活力

针对新动能发展存在的障碍和问题，必须以推进供给侧结构性改革为主线，创新监管模式，及时清理阻碍新经济发展的不合理监管制度，拆掉制约新经济发展的藩篱，加快构建适应新经济发展的新规良法。一是加快落实针对新技术新产业新业态新模式的动态审慎监管制度，全面實施市场准入负面清单制度，加强质量安全等监管手段，探索建立以事中事后为重点的新型监管和追责体系。二是深化产权制度改革，使企业真正成为大众创业、万众创新的平等参与主体。三是加快“僵尸企业”出清，完善差别化政策，加大对严重产能过剩行业企业兼并重组、整合过剩产能、转型转产、产品结构调整等方面的信贷支持，引导土地等资源向战略性新兴产业和传统产业转型升级的重点领域和企业配置。四是系统优化和再造政府部门工作流程，大力提升企业全生命周期的服务质量，降低制度性交易成本。探索建立和完善改革“容错”机制。对符合现代产业体系建设要求的重大产业发展项目，优先安排建设用地计划指标。

（二）培育主体，做优做强一批新旧动能转换领军企业和优质中小企业

在新旧动能转换过程中，有两类企业作用至为关键：一是产业生态主导企业和领军企业，二是具有“杀手锏”本领的零部件供应企业。它们共同决定着产业链的控制能力。为此，加快新旧动能转换，必须坚持以企业和企业家为主体，培育产业生态主导企业和核心零部件企业，增强全产业链、关键环节、标准和核心技术的控制力。支持优势企业在研发设计、技术创新、生产管理、品牌建设等方面取得突破，加快提升本土企业竞争力，并积极拓展国际市场，打造一批汇聚世界一流创新要素的跨国企业。加大对“专精特新”中小企业的支持力度，鼓励中小企业参与产业关键共性技术研究开发，持续提升企业创新能力，加快培育若干“单项冠军”企业。

（三）加强集群建设，加快形成一批新旧动能转换高地

推动战略性新兴产业集群发展，有利于发挥各地产业技术、科技人才、先进制造等资源优势，推动高端要素、高端企业集聚，形成上下游企业协同发展的良好态势，形成充满生机的创新企业集群，有利于加快形成区域产业核心竞争优势，培育发展新动能和打造区域经济增长极。但从整体来看，我国战略性新兴产业集群式发展水平不高、要素及各类主体之间互动不够、产业链协同程度不高、金融产品与新兴产业发展不够匹配，急需构建多元服务支撑平台、优化管理服务、营造良好产业生态，优先培育和大力发展一批国家级战略性新兴产业集群，形成高价值专利集聚区，打造新旧动能转换的“排头兵”。具体而言，要从如下方面着手：一是营造良好产业生态。通过加强规划引导，加强集群内部协同创新，形成企业、院所、高校战略联盟，构建产学研合作长效机制，建设若干资源共享、优势互补的区域共性技术服务平台，强化金融扶持等，增强集群创新能力。二是构建多元服务支撑平台。加强标准、计量、检验检测认证认可等质量基础设施建设。推动高校和科研院所联合地方政府、企业、协会、金融机构等实施产业链合作伙伴计划，建设产业创新公共服务综合体。三是优化管理服务。建立产业集群地图、关键核心技术路线图、金融支撑机构名录表、重点项目储备库、领军企业库、优质中小企业库、产学研金人才库等“两图一表四库”，做好发展动态监测。

（四）创新优化要素支撑，夯实新旧动能转换基础

科技创新、现代金融、人力资源、数据信息等要素是实体经济发展的基础，也是推动新旧动能转换的基石。建议成立一批企业主体的新型研发机构，聚焦产学研合作短板，重点承担产业共性技术研发、产业创新网络构建等工作。加大现代金融要素培育，搭建投融资服务平台，综合发挥政策性和商业信贷、证券市场、保险资金、融资担保基金等对新旧动能转换的支撑作用。支持领军企业利用其产业链整合能力开展供应链金融服务，加大对上下游、周边优质企业的拓展力度。大力发展创业投资，放宽对创业投资地域、行业和收益率等方面的限制，提高创投机构、基金经理的投资自主权，加大对高新技术产业、战略性新兴产业和新经济领域高成长性行业的投资力度，鼓励创业投资机构通过资本纽带构建产业链上下游协作互动的产业生态圈。实施人力资本优先发展战略，着重解决教育脱离经济发展和高技能人才等短缺问题。通过改革传统人才评价、考核和激励机制，加大高层次创新人才培养支持力度，完善海外高层次人才引进方式，吸引一大批有经验和影响力的复合型创新创业领军人才和团队投身新动能领域发展。加快相关领域改革，促进知识、技术、信息、数据等新生产要素合理流动、有效集聚，充分发挥其放大社会生产力的乘数效应。加速新技术新业态向传统领域融合渗透，全面改造提升传统动能。

（五）提升对外开放水平，拓展新旧动能转换新空间

必须积极探索国际合作新模式，通过全球资源利用、业务流程再造、产业链整合等方式，不断提升我国产业发展全球位势和分工地位，以高水平开放释放新旧动能转换潜力。要大幅放宽外资市场准入，深化现代服务业对外开放，在金融、医疗、健康、电信等重点领域加大开放力度，取消制造业重点领域外资准入限制。充分利用巨大的国内市场优势，积极引进新一代信息技术、生物、节能环保等领域企业，促进形成新一轮跨国公司和科技型企业对华投资热潮[21]。构建开放引技引智的新体制，加快国际科技成果转化和孵化、人才培训等公共服务平台建设，推动双边互认人员资质、产品标准、认证结果等。借助“一带一路”国际合作高峰论坛，宣传推介我国促进新旧动能转换理念，推动我国新技术、新业态在国际上获得更多认同。以“一带一路”沿线国家为重点，发挥我国高铁、共享经济、电子商务等领域新动能发展优势，借助人工智能、电子商务对传统产业的整合作用，通过以新带旧、以强带弱，推动我国农业、工业、能源等产能推出去，建设一批境外合作区、科技园区，构建以我为主的全球产业链和价值链。

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基金项目：国家发展和改革委员会创新和高技术产业司委托课题“加快新舊动能转换建设现代化经济体系思路研究”。

作者简介：盛朝迅，中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所研究室副主任、副研究员。

Thinking and Countermeasures of Promoting the Conversion of New and Old Kinetic Energy in the 14th Five-Year Plan Period

SHENG Chao-xun

Abstract： The “14th Five-Year Plan” period is a critical period for the reshaping of the international economic order， a critical period for the new round of scientific and technological revolution and industrial transformation from incubation and development to a climax， a critical period for China to cross the high income threshold， and a critical period for reform. This is also a critical period for the continuous conversion of old and new kinetic energy in China. Accelerating the conversion of old and new kinetic energy is of great significance to promote sustained and stable healthy growth of the economy， seize the opportunities of a new round of scientific and technological revolution， and achieve high-quality development. It is an important way for China to transform its development mode， adjust its economic structure， build a modern economic system， and achieve institutional transformation. It is necessary to deepen the understanding of the connotation and characteristics of old and new kinetic energy conversion， clarify the thinking， and clarify the focus of new and old kinetic energy conversion; deepen the institutional reform to stimulate the vitality of new and old kinetic energy conversion; cultivate the main body， and make a group of leading new and old kinetic energy conversion leaders and high-quality SMEs; accelerate the construction of clusters to form a number of new and old kinetic energy conversion highlands; innovate and optimize element support new and old kinetic energy conversion; improve the level of opening-up and expand the space for new and old kinetic energy conversion.

Key words： conversion of new and old kinetic energy; high-quality development; modern economic system