我国中小城市社区建设的困境与出路

摘 要：改革开放以来，中国城市社区特别是大型发达城市社区的建设取得了长足的进步。同时我们注意到，中小城市社区的建设长期处于边缘化地带，但不能忽视的是，在快速城市化进程中，人口规模50万以下的中小城市发挥着联通城乡的重要功能。研究发现社区成员归属感、基层政权与自制能力、经验借鉴等问题是当下中小城市建设亟待解决的困境，并从中小城市建设的实际出发，提出通过改革、创新和借鉴统筹推动中小城市社区建设。

关键词：中小城市社区;社会治理;社区建设;困境与出路

一、城市化视野下的中小城市社区发展

当代中国的城市建设已经取得了相当突出的成果和成熟的经验，在城市社区的建设中，也探索出了符合中国实际和社会结构的道路，发达城市社区发展日趋完善，无论从基础设施的配套或是社区建设的经验上来说，都已经进入了成熟阶段。在大城市社区建设中，大量的国家资源投放到了社区之中，城市规划、社区研究的重点集中在大城市社区之中。 反观中小城市社区的发展则比较滞后，然而从社会发展的整体状况来看，中小城市承担着社会进程的重要角色，学术研究的冷场反映出中小城市在政策层面和现实发展中的边缘性问题。

以改革开放为开端的单位制解体到市场化的兴起，以及城市化进程的推进，基本发生在大型中心城市之中，在这个过程中，大型城市的社区研究和建设也由此得到发展，城市社区在基层管理和社区建设中的经验也得到完善，日趋成熟的大型城市社区与尚在起步阶段、方兴未艾的中小城市社区之间拉开了较大的差距。城市化进程在大城市中展开，以人口指标分析，人口增长速度从上世纪90年代每年平均新增城市人口 1587.3 万人，到新世纪的前十年每年新增 2067.4万人，而中小城市则处在城市化的边缘地带，甚至有些作为大城市城市化进程的“助推器”，资源在城市化中被更多的吸收到了大城市，城市化进程处在相对尴尬的位置：一方面已经到达了城市化的必要阶段，但另一方面客观条件尚不能承担起城市化的进程。同样地，中小城市社区建设已经是势在必行的客观要求，但城市支持力和社区建设的实际需求都不能满足，这一系列的因素形成了当下中小城市社区研究建设的特殊状况。

二、中小城市社区建设面临的问题和挑战

中国城市社区建设经历了漫长的过程，随着社会转型及基层社会治理的体制改革不断推进，改革开放三十多年来的社区建设恰当地反映出基层社会治理的形态。在不断的摸索尝试之中，社区建设取得了相当的成果，一些大型城市社区已经能够成熟地发挥基层社会治理的功能。然而由于我国社区建设起步较晚，整体上社区发展不够平衡，不仅表现在城市社区之间，同时在各城市之间也表现出较大差异，而城市之间的不平衡使得我国社区建设的问题显得更为尖锐。中小城市社区发展以大城市为依托，因此遭受了整体社区建设的弊病，同时由于中小城市发展的特殊状况，社区建设的开展相应的存在特殊的问题和挑战。

（一）中小城市社区成员归属感普遍缺失

社区是在一定地域内发生的社会活动和社会关系，有特定生活方式并有成员归属感的人群所构成的社会生活共同体。 归属感是社区建设的永恒话题，它集中表达了生活在共同体当中的成员认同也划定了社区的界限，作为社区的“神经系统”，在意识上引领了社区居民参与社区建设的内部动力。中小城市社会发展在物质和意识上都处于比较滞后的地位，当前社区建设的理念并未在广大居民中形成共识，传统社会的行为模式和思维习惯仍然占据着非正式社会互动的主流。社区归属感不足是中国城市社区的普遍现象，一些实证研究表明，当代城市社区并不具有浓厚的共同体色彩。具体表现在居民只有中等强度的社区归属感，邻里互动逐渐减少，邻里关系的重要性日益下降，社区参与水平低下。 中小城市社区成员的社会关系则以家庭为中心组建起来，邻里互动频繁，关系融洽，在社区参与中，成员以家庭为单位，而这些家庭之间则以日常互动为纽带构建起了拥有独立体系的群体组织形式，他们是群体性质甚至是共同体性质的组织，以合作共建理念实现自治的现代社区并不被他们认同，成员的行动是以各自群体的实际需要为目的，缺乏对社区一体化的认识。

（二）社区治理体系单一化

长期以来居委会占据社区事务的中心位置，造成了社区对居委会的强烈依赖，而缺乏自治意识。但居委会的性质其实只是基层自治组织，并不属于政府部门，但在现实中的社区工作中，这种误解长期存在并成为了社区建设开展的阻碍。“从法理意义上讲，居委会是群众自治组织，街道办事处（镇政府）与它之间是指导与被指导的关系，但现实生活中的居委会往往成了街道办事处（镇政府）的延伸机构，成为它的一条腿。” 中小城市社区居民本身的基层事务参与能力和热情就较低，当缺乏社区居委会的组织管理时，所谓的社区自治其实已经不具有社会治理的功能。居委会社区治理的缺位造成社区事务的无组织化，社区居民的权利意识和自治能力都不足，社区的日常其实已经变为碎片化的居民小团体行动。近年来，随着社会转型正在基层发生，而由转型所引起的治理主体与治理理念的改变可期成为未来中小城市社区治理多元化的一个方向。

（三）社区建设经验借鉴的适用性

我们已经提到，改革开放以来我国的社区建设基本围绕大城市社区展开，已经积累了相当的、具有中国特色的社区建设经验。中小城市社区被长期忽视的一个重要原因是历时的社区工作已经在大城市扎根，成功的试点在同质性强的大型城市中可以順利开展，这些成功失败的经验已经成为中国社区建设的权威指导。但是在社区建设推进的三十多年中，大城市社区建设的经验在不同的时间空间状况下其普适性需要重新考量。从时间的维度上看，大城市社区建设从开展伊始就与政府直接联系在一起，经历了基层行政改革的过程，政府角色发生转换，服务型政府与社区自治成为社区建设的主要形式，但是大城市社区对政府的依赖性并没有完全消除，自治的自发性与开放性依然缺乏。中小城市社区建设则不必依照这条路径，而是从社区建设中下放政府权力到基层，充分发挥基层自治。另外，从空间条件上看，大城市社区建设得益于大城市所具有的丰富资源，雄厚的经济基础支持了社区建设的硬件提升。中小城市则不然，一方面中小城市不具备大城市那样发达的经济力量，另一方面资金投入并不是中小城市社区建设最急迫的问题。事实上，当前中小城市用于社区建设的财政支持是比较充足的，相比而言社区组织的发展和规范化建设则更为重要。

三、推进中小城市社区发展的政策建议

中小城市社区的发展必须建立符合其实际的现代制度体系。目前中小城市社区建设尚在初期，同时在社会转型的过程之中，社区制度和结构都还未成型，社区潜力与挑战共存。中国社区建设已然形成了一条具有中国特色的道路，而中小城市的社区建设则需要在此基础之上建构本土化与地方性双特质的社区建设体系。

（一）借鉴传统优势发展现代化社区

新型社区建设是循序渐进的过程，社区工作的开展要分阶段进行，步步推进。从中小城市社区的实际情况入手，第一阶段要通过介入使社区居民了解社区，并将个体与社区联系起来。作为社区的核心内容，社区成员的身份首先应该被关注，要通过居民座谈会、入户宣传等形式了解社区情况，让每位社区成员都能感受到自己与生活环境的紧密联系。针对社区传统家庭观念和关系网络的存在，要以寻找社会网络的“关键人”为突破口，这些关键人一般在社区中比较有威望，新型社区建设理念首先要讓他们充分了解并接受，从而实现由个人到整个社区网络的普及。更为重要的是，发掘社区网络，在日常的社区管理事务当中也会起到重要作用，以网络形式带动居民集体认同、共同参与。对社区网络介入之后，就要通过发展社区活动替换不利于社区建设的内容，而社区活动的组织要以居民的实际需求为出发点，只有开展社区居民喜闻乐见的活动才能够激起广大成员的参与热情。随着社区活动的开展越来越丰富，通过规范化制度管理各种社区组织的需求便会开始出现，社区原有的自发展组织需要居委会、社区网络的关键人合理引导，实现原有组织的规范化发展。

（二）推动居委会改革发展社区基层自治组织

居委会与居民构成社区的两大实体，社区的良性运行离不开这两大部分的共同参与。当前我国中小城市社区居委会和居民之间的不平衡、不对等现象较为突出，其实质是因为居委会与社区居民各自权责不明，尚未具备成熟的社区概念。

要以社区实际发展为基础建立制度化社区管理体制，突破对传统的路径依赖，转变政府在社区建设中的职能。中小城市社区居委会的行政内容依然占据着工作的主要部分，而基层单位的行政工作大多只是在政府的倡导下进行创建达标活动，居民对此类活动的参与热情和能力有限，居委会与居民实际上处于分离状态。引导居民参与社区大小事务，规范自发性团体建立正规社区组织。社区要大力倡导居民参与到社区事务的管理之中，要让居民获得“存在感”，并且在关系居民利益的事情上让他们能够实际地拥有话语权。为调动社区居民积极性，应鼓励社区组建社区工作者和志愿者队伍，促进社区居民参与社区治理，培育居民参与意识，促进公民社会的发展。 针对中小城市社区散点化的居民团体，社区要将其统一组织，在资金、设备、管理上予以资助以促成其正规化发展，在此基础上要清晰化各种组织的类型，针对不同的组织制定相对应的管理方案，着力建设全民参与的自治组织。

（三）创新社区建设体制，加快试点改革

中小城市社区建设必须稳抓稳打地以实地经验为依托，既要吸收传统社会的优秀文化，也要敢于打破固化过时的社会治理模式，通过体制创新实现中小城市社区发展。对尚存在中小城市社会当中的传统社会运行模式进行发掘，寻找对当下新型社区建设有利的部分，将其加工成为规范化社区建设的制度体系。形成一套完备体系的基础之上，要将已有理论成果进行试点，试点社区的选择要特别重视传统气息浓厚地域的结果，通过试点反馈不断修正社区建设形式，形成体现中小城市特点的城市社区。对于试点成功的经验，政府要以政策和法规促进试点的推广，同时要积极发动社会组织的作用，利用社会组织的“实践型的专业性”以及相对政府部门而言的灵活性，逐步消解新经验推广所遇到的问题。最后，“中小城市模式”要要积极推动基层民主，不断吸收居民智慧，保证社区治理精英的顺畅流动。同时，要积极引进市场进入到社区事务，通过竞争实现社区资源的最优利用，这样也加强了社区与城市的整体联系，有利于建构起覆盖整个城市的社会建设网络。

参考文献：

[1]徐中振：《从文化参与走向社会认同》社会科学文献出版社，2011.

[2]桂勇，黄荣贵：《城市社区：共同体还是“互不相关的邻里”》华中师范大学学报（人文社会科学版），2006.

[3]陈朋等《权责失衡中的街居治理：困境与突破》，民政部基层政权和社会建设司，2016.

[4]杨宏山：《街道办事处改革：问题、路向及制度条件》南京社会科学，2012.

作者简介：

赵静楠（1995-），女，新疆乌鲁木齐人，新疆职业大学商学院助教，研究方向为社会工作与社会治理。

（新疆职业大学商学院  新疆 乌鲁木齐  830000）