完善高校财务治理体系的路径选择

徐磊 刘欣 杜莉

【摘 要】 高校财务治理是建立现代大学制度和大学治理结构科学化的重要内容。科学合理的财务治理结构及其运行对推进高校“双一流”建设具有重要意义。文章从治理结构和治理机制两个维度剖析了高校“双一流”建设所面临的财务治理问题，着重分析了问题产生的外部成因和内部成因，提出了解决路径建议，即政府应变过程管理为绩效管理、落实“放管服”改革措施、回归总会计师制度、健全社会参与监督机制。高校应理顺校内财务治理关系、完善校内财务治理机制。

【关键词】 大学治理; 财务治理; 高校财务; 绩效管理

【中图分类号】 F234.4;G475  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2020）06-0119-04

高校财务治理是建立现代大学制度的重要内容，是近年来高等教育研究领域的热点问题之一，受到理论界和业界的广泛关注。为提升我国教育发展水平、增强国家核心竞争力，2015年10月，国务院印发了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，提出了“统筹推进世界一流大学和一流学科建设”（即“双一流”建设）的发展目标，并要求“完善管理方式，进一步增强高校财务自主权和统筹安排经费的能力，充分激发高校争创一流、办出特色的动力和活力”。在此背景下，深入研究高校财务治理问题，对进一步完善大学财务治理结构，提升其运行效率和效益，进而丰富大学治理研究成果，提升高校治理能力，推进“双一流”建设，具有重要的理论意义和现实意义。

一、高校“双一流”建设面临的财务治理问题

（一）治理结构方面

1.高校的法人地位未能得到全面落实

《高等教育法》规定，“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”，“高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，“高等学校按照国家法律法规和宏观政策，……自主管理和使用学校财产和经费”。但从实践来看，高校更多还是被视为政府公共部门的组成部分[ 1 ]，一定程度上缺乏财务自主权，一些经费使用、资产配置、物资采购等经济活动受到政府方面的诸多规制，难以保障其独立办学的法人地位。

2.高校与利益相关方的关系尚不够明晰

随着经济的发展，高校办学经费来源呈现出多元化的特点，公立高校除了财政拨款这个主渠道以外，科研经费、教育收费、社会捐赠也成为重要的资金来源。因而，科研经费出资企业、家长和学生、捐赠者以及其他社会公众都成为高校的利益相关方，对高校的财产管理使用情况等财务信息应享有知情权、监督权。目前，各界对高校与社会之间的关系认识还不统一，很多高校虽然吸纳部分社会人士建立了董事会、理事会等机构，但实践过程中多流于形式，尤其是财务信息公开情况并不乐观，财务信息公开制度的构建存在很多问题[ 2 ]，如何做到保障社会公众的知情权和监督权等方面还缺乏有效措施。

3.高校内部治理体系不够顺畅

一是决策机构职权不够明晰。按照《高等教育法》和大学章程规定，高校实行党委领导下的校长负责制，党委常委会和校长办公会都是高校的议事决策机构，但哪些财务管理和决策事项应由党委常委会决定，哪些应由校长办公会决定，现实工作中有时比较模糊，因此流程和责任明确都受到影响。二是高校财经治理决策的专业化格局有倒退的迹象。2008年起，教育部直属高校开始试行设立和推广总会计师制度，总会计师协助校长分管学校财经工作。为加强高等学校财经管理，完善高等学校治理结构，强化经济责任，规范财经行为，防范财务风险，提高财务管理水平，2011年4月1日，教育部、财政部联合出台了《高等学校总会计师管理办法》（教人〔2011〕2号），该办法明确高校总会计师的任职条件为必须有财经专业背景，必须在财务、审计、资产等财经岗位上有三年以上的正处长管理经历。按此制度，教育部连续两批次选拔任命了16位直属高校总会计师。同时，一些地方高校也逐步实施了总会计师分管财经工作的制度。到2017年，高校总会计师的专业化管理队伍已有一定规模，对维护高校财经稳定、实施专业管理、有效控制风险发挥了不可替代的重要作用。然而，从2018年开始，教育部直属高校干部管理倾向发生了转变，其原来委派管理的总会计师队伍出现分化现象，一些总会计师转任副校长和纪委书记等职，空出的总会计师岗位并没有相应得到补充，有的教育部直属高校行政换届后不再设立总会计师。高校财经工作的专业化管理和风险控制在高校的治理决策结构上发生了显著变化，令人堪忧。三是工作机构及其职责分布不尽合理。比如有的高校把资产管理、招标采购、资金分配与使用等职责分解到若干个部门，造成多头管理、职责不清、相互推诿等现象。

（二）治理机制方面

1.预算管理制度有待完善

一是拨款结构不尽合理，项目支出占比偏大，这种治理机制安排的结果必然影响高校财务治理所要求的自主权的行使。从75所教育部直属高校2017年决算数据来看，有45所高校项目支出占財政拨款支出的比重超过了30%，其中的15所高校更是超过了40%，最高的甚至达到61.3%。项目支出比例过大，使得高校建设“双一流”的一些设想难以通过资金的统筹安排和使用来实现，也影响了资金的使用效益。二是一些涉及专项资金的项目评审周期长，难以满足高校需求。国家对项目支出实行“先评审后入库”“先入库再安排”的管理方式，未入库的项目不予安排经费支持，但现在的项目评审是每年进行一次，间隔时间过长，且可以参加评审的项目设置了额度的上限，这样，一些因突发状况或客观形势变化所产生的资金需求难以通过存量调整或增量予以保障，如改善基本办学条件专项等。

2.国库支付制度亟需改革

现行的国库集中支付方式有财政直接支付和财政授权支付两种。财政直接支付要求高校每笔付款业务都须先报当地财政监管局审核，然后将结果报主管部门审核，主管部门汇总后报财政部审批，再通过国库进行资金结算，流程链过长，整个流程办下来，基本都要一个月左右，甚至更长时间。其实践过程中暴露出来的手续繁琐、支付周期长、效率偏低等问题[ 3 ]，成为制约预算执行进度的瓶颈。财政授权支付则要求高校的项目支出须严格按照批复的预算项目，对应到具体的经济分类，不得串项，也不得使用实有资金垫支，一旦支出额度下达不及时，就会严重影响高校的事业发展和预算执行进度。高校在财务管理中加快预算执行进度的愿望和措施，常常受到现行国库集中支付方式的羁绊，从而处于两难境地。

3.收费标准动态调整机制尚未建立

高校学费事关千万学生和家长的切身利益，备受社会各方关注。因此在本世纪头十年里，国家多次发文要求2012年前高校学费不得调整。2013年以来，江苏等十几个省份陆续调整了高校学费标准，但更多的省份还未调整，高校学费标准仍维持在2001年的水平。与之相对应的是，近二十年来全社会的收入水平、消费水平和物价水平都发生了重大变化。从国家统计局公布的数据来看，2018年城镇居民人均可支配收入为39 251元，比2001年的6 860元增长了472.17%;2018年居民消费水平达到25 002元，比2001年的3 987元增长了527.09%;通过CPI指数计算，2018年全国物价水平比2001年上涨了48.98%①。人均收入的增长，一方面增加了高校的用人等办学成本，另一方面提升了家庭在子女教育方面的投入能力。而高校学费标准长期得不到调整就意味着，从2001年到现在，学生的培养标准在不断提高，高校的用人成本在不断增加，图书馆、实验室及其设备配置、食宿设施、体育场馆等建设和配备支出及其带来的培养成本的增量都需要由高校通过筹集财政拨款、学费收入以外的财力来解决，不仅使高校承担了极大的财政压力，而且不符合“受教育者合理分担培养成本”的高等教育发展原则。从世界范围来看，大学学费近年来也呈上涨态势。美国大学的学费收入2006年至2013年以年均8%左右的速度稳步提升[ 4 ]，英国政府允许大学2010年至2012年将本科生学费由每年3 290英镑逐步提高到每年9 000英镑[ 5 ]。

4.高校内部管理机制不健全

一是经济责任制度不完善。2000年以来，教育部等部门多次发文要求高校建立经济责任制，加强财务管理。很多高校按照要求建立起经济责任制度，但还存在制度不完善或未能落实到位的现象[ 6 ]。二是信息共享机制未建立。在高校内部，各种专项资金往往由不同部门负责立项评审，由于部门间缺乏信息共享机制，存在信息壁垒，资金分配到基层部门和单位，基层部门和单位甚至个人可能同时从不同渠道获得项目资金支持，形成资金配置的洼地现象，导致资金投入的重复支持，但产出并没有增量体现，支出绩效评价更难以甄别项目产出的归属，实质上造成资金使用和分配的不公平和低效。三是“大财务”“高校财经”治理机制协调运行的格局未形成。高校内部财务治理涉及财务、资产、采购、审计等多个部门，涉及现金流、附属产业发展、基金募集和管理运行等多条线，这些部门和运行条线缺少定期沟通交流机制，必然影响共同目标的达成。

二、高校财务治理问题的成因

（一）外部因素

1.不当规制

政府对高校微观经济活动的诸多规制与高校教学科研规律和需求相冲突。高校的法人地位未能全面落实，主要原因就在于政府的一些不当规制，事实上把高校当成政府的组成部门，直接干预高校的微观经济活动，导致高校财务治理的自主权弱化。如预算管理方面，财政部门要求高校在每年6、7月份编制下年“一上”预算时，将下年拟购置的50万元以上的仪器设备计划纳入，否则下年不许购置。如果高校在下半年产生大型仪器设备的购置需求，就只能等到第二年编制“一上”预算时纳入，到第三年才能购置。这导致高校不能按照教学科研的发展规律和需求，自主决定资产的配置。再如国库支付管理方面，按照财政部门现行规定，除了工资、社会保险、奖助学金、水电暖费用、基建类资金和科技重大专项、重点研发计划等科研项目外，其他单笔支付金额达到500万元的支出均实行财政直接支付。但在年初预算下达时，项目支出统一都是财政授权支付额度，所以在实际发生支出前，高校须将财政授权支付的额度退回财政部门，再重新申请财政直接支付额度，报经所在地财政监管局、主管部门、财政部门审批后，办理财政直接支付。这种反复的逆向交叉操作过程，手续繁琐，既耗时又费力，增加了财务运行成本。

2.改革步履蹒跚

总体看来，相对于社会公众和高校的期待，教育体系的改革及其措施的落实，无论深度还是广度都不够。从财务治理角度看，一是“放管服”改革措施落实不够彻底。党的十八届三中全会提出了扩大学校办学自主权、完善学校内部治理结构的重大部署。国务院近年来也在积极推进转变政府职能的“放管服”改革，出台了一系列关于高校财务治理方面的改革措施。但有些措施落实还不够彻底，高校的获得感不强。比如项目资金管理方面，《国家教育体制改革领导小组办公室关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》（教改办〔2014〕2号）、《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（教政法〔2017〕7号）都提出，要提高基本支出经费比例，降低专项经费比例，扩大高校项目资金统筹使用权。但从目前情况看，高校的项目支出所占比重仍然较高，资金管理使用的统筹权、自主权仍然有限。二是学费管理方面，《国家教育体制改革领导小组办公室关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》（教改办〔2014〕2号）提出，“完善成本分担机制，合理确定学费标准并动态调整”，但高校和各地教育主管部门对改革措施的出台多因关注其问题的敏感和更多着眼稳定因素而拖沓，对上述改革措施的落实程度不尽相同，很多高校的学费标准已经快二十年没有调整了。

3.正确的改革方向未能坚持推进

自2008年教育部试点在直属高校设立总会计师分管财经工作后，总体而言，高校因专业化的内行管理，未发生较大财经管理风险。本应继续推广实施的总会计师制度却在2013年9月之后由于各种原因没有再推进，教育部75所直属高校中只有17所经教育部批准设立了任党委常委的总会计师，占比23%，不到四分之一。在高校总会计师制度实施过程中，尽管对总会计师的认知度低，高校内部尚存在总会计师“相当于副校長”的理念，总会计师异地就职有较多生活困难等，但如果能及时对该项制度进行修改和完善，及时研究和解决存在的问题，并积极推进和普遍推广高校总会计师任职制度和机制，上述问题就迎刃而解了。遗憾的是实践中我们放弃了继续执行教育部、财政部煞费苦心制定的《高等学校总会计师管理办法》，使这项很好的制度安排面临被废弃的局面。

（二）内部因素

1.财务治理的定位不高

高校的性质被定义为非营利性事业组织，不以赢利为目标。高校的任务目标是人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新和国际交流合作，不是创造经济价值。因此，高校的核心精力和兴奋点基本置于教学、科研、人才队伍等方面，财务治理尽管从原来的后勤服务范畴中厘清出来，但基本还处于财力保障的定位上，校内各层面对财务治理体制、治理机制的建设和完善都难以给予足够的重视，投入产出的绩效意识不强，有时甚至是不计成本、求大求全地上项目。

2.干部考核对财务管理情况实行“免考”

目前，高校的干部考核主要侧重于德、能、勤、绩、廉等方面，其分管范围内的财务管理情况很少能纳入年度考核体系，也很少被作为干部任用的考虑因素。无论财经制度和规则的执行，还是支出预算的执行进度和绩效目标等几乎都没有被纳入干部选拔和考核的指标体系，即便因为预算执行缓慢给学校造成损失，因为决策失误造成浪费，也鲜有被追责的情况，往往都是等到任期经济责任审计时或被提及，但审计结果也鲜有对干部使用的影响。这种忽略财务治理效果的干部管理机制导致激励约束机制的实施效应存在滞后性，既不利于及时发现问题，减少学校经济损失，也不利于及时鼓励先进，推广经验。

三、适应“双一流”建设目标，完善高校财务治理体制和机制

（一）政府层面

1.转变观念，变过程管理为绩效管理

一是落实高校办学自主权。党的十九大报告提出，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。政府作为公办高校的举办者，应当尊重教育规律，积极推进改革步伐，转变管理方式，取消名目繁多的各种检查，取消对经费使用的不合理限制，避免对高校微观经济活动的直接干预和不当规制，赋予高校充分的办学自主权、经费使用权和财产处分权，允许高校根据实际需要自主调配使用各类经济资源，真正落实高校的办学主体地位，从以微观管理、直接管理为主转向宏观管理、监督管理为主[ 7 ]，减少对经费使用的过程管理，加强宏观指导、绩效评价和监督考核，引导高校把钱管好、用好，把学校办出特色、办出水平。初期可考虑挑选若干所办学水平较高的“双一流”建设高校进行试点，再根据实际情况逐步推广。二是减少预算编制的限制。高校作为办学主体，政府应允许其在符合国家政策的前提下，根据实际需要，自主编制年度预算，自主决定资金投向，自主配置办学资源。特别是应取消在编制“一上”预算时提供大型仪器设备购置计划的要求，允许高校自主决定购置仪器设备，保证教学、科研工作的顺利开展。三是建立灵活的项目评审机制。除了现行的每年一次固定评审外，可根据高校的需求增加一到两次评审，并实施多倍项目库项目建设制度，保证高校急需的项目能够及时入库并获得资金支持。四是加强绩效评价考核。在预算编制时，要求高校细化绩效目标，保证可实施、可考核;在绩效考核时，着重关注实施效果，保证资金使用效益。五是加大监督处罚力度。将监督检查定期化、常态化，对违规的高校可采取督促整改、通报批评、扣减经费等处罚措施，以达到警示震慑的目的。例如定期了解高校大型仪器设备共享情况，并对管理不力的高校进行处罚，从而提高设备利用率，防止重复购置和闲置浪费。

2.转变职能，落实“放管服”改革措施

一是优化财政拨款结构。按照国家有关文件要求，提高基本支出经费比例，降低专项经费比例，扩大学校对专项经费使用和管理的自主權，将改革措施落到实处，支持高校自主管理使用学校财产经费，提高经费使用效益。二是改革国库支付制度。按照“放管服”改革精神，结合高校的实际情况，进一步推进国库集中支付改革，应当允许高校不实行财政直接支付，缩短资金结算周期，加快预算执行进度。三是建立学费动态调整机制。国家应督促各地尽快建立学费动态调整机制，合理确定学费标准并动态调整，完善成本分担机制和学生资助政策体系，保障国家、学校和学生的合法权益。

3.回归专业化管理、有利于风险防控的总会计师制度

在《习近平关于全面深化改革论述摘编》一书中，习近平总书记强调，改革要于法有据。在深化改革问题上，一些思想观念障碍往往不是来自体制外而是来自体制内。思想不解放，就很难看清各种利益固化的症结所在，很难找准突破的方向和着力点，很难拿出创造性的改革举措[ 8 ]。《高等学校总会计师管理办法》推出和执行只有八年便基本处于停滞不前的状态，尽管上海等地还在逐步推进，但教育部直属高校发生了变化。教育部直属高校对中央和地方高校有着全局引领的作用，“不谋全局者，不足谋一域”，应该对已经实施十余年的高校总会计师制度的绩效情况进行全面评估，总结经验，找寻问题和症结，完善制度体系，继续在全国全面推广高校总会计师制度，确保高校的财经管理在专业化管理的方向上走出更加规范的路径，使高校财经运行风险最小化。

4.统一认识，健全社会参与监督机制

一是督促高校搭建平台。督促高校建立健全理事会等组织，丰富人员组成，定期开展活动，充分发挥其在加强社会合作、扩大决策民主、争取办学资源、接受社会监督等方面的作用。二是督促高校公开信息。在现有的公开收费标准、年度预决算等财务信息基础上，督促高校进一步细化预决算公开的内容，组织编制并公开财务年报，扩大社会公众的知情权，接受利益相关方的监督。三是出台政策鼓励参与。出台鼓励社会公众参与高校财务治理的政策措施，调动公众积极性，保障其参与权、知情权和监督权。

（二）高校层面

1.明确职责，理顺校内财务治理关系

一是明确党委常委会和校长办公会的职责范围。通过制定议事规则、“三重一大”事项清单等方式，进一步明确党委常委会和校长办公会在财务治理领域的职责权限，避免出现因权责不清而影响决策的现象。二是科学界定管理部门的职责。通过归并、整合、业务划转等方式，优化部门职责，改变一件事由多个部门分头管的状况，理顺财务治理关系，提升工作效率。

2.讲求效率，完善校内财务治理机制

一是建立奖惩激励机制。将财务管理情况纳入干部考核体系，奖优罚劣，特别是对因管理不善或预算执行不力给学校造成重大浪费和损失的行为，要给予相应的处罚，以调动广大干部干事创业的积极性。二是完善部门沟通机制。积极培养“大财务”理念，构建“大财务”格局，建立财务、资产、采购、审计等部门的定期沟通协调机制，及时通报情况，处理问题，保证信息沟通顺畅高效。三是健全部门信息共享机制。积极开展“数字校园”“智慧校园”建设，通过信息化手段，打通各部门之间的信息壁垒，消除信息孤岛，实现数据信息的互联共享，避免资金分配中的重复配置，提高资金使用效益。

高校财务治理体系的构建，对“双一流”建设具有重要的支撑保障作用，不仅直接影响高等教育事业的发展，而且关系到国家综合国力的提升。政府、社会和高校需要共同努力，大力提升高校财务治理水平，推进“双一流”建设不断取得新成就。

【参考文献】

[1] 唐宁.大学治理与大学会计改革[J].集美大学学报（哲学社会科学版），2005（2）：27-30.

[2] 熊筱燕，刘晶晶.高校财务治理的历史之鉴：以金陵女子大学为例[J].会计之友，2018（12）：149-152.

[3] 徐磊，李凱.高等学校加强预算执行进度管理的路径选择[J].统计与管理，2017（7）：93-95.

[4] 孙雪萌.美国高校教育经费来源结构浅析[J].亚太教育，2016（16）：192-193.

[5] 苏旎.英国高等教育学费政策的历史沿革[D].苏州大学硕士学位论文，2014.

[6] 唐万宏.高校科学发展的财务治理策略研究[J].会计之友，2012（34）：122-123.

[7] 李克强.在全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上的讲话[EB/OL].http：//www.gov.cn/ guowuyuan/2017-06 / 29 / content_5206812.htm，2017- 06-29.

[8] 中共中央文献研究室.习近平关于全面深化改革论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2014：139，153.