推进地方立法科学化民主化特色化的遵循和机制

焦盛荣

(甘肃政法大学，兰州 730070)

提要： 在国家法制统一的基本要求下，发挥地方的制度创新和规范供给，是国家授予包括设区的市在内的地方以立法权的根本目的。但现有地方立法事项上一般化、体例上贪大求全、内容上趋同重复，直接影响了可操作性和精准、有效供给，对此应通过提高地方立法科学化、民主化、特色化加以解决。应以属性上坚持中国特色社会主义立法、宗旨理念上将满足人民日益增长的美好生活需要作为出发点和落脚点、功能作用上发挥立法的引领和推动作用作为根本遵循。在厘清地方立法科学化、民主化、特色化的内涵要旨和意义指涉的基础上，通过加强党的领导，做好立法工作；注重立法程序，提高立法质量；立足省情实际，突出地方特色；组织各方参与，拓宽民主渠道；建立评估制度，定期进行清理；建设立法队伍，提供人才支撑等制度机制的建设，走“小而精”“真管用”的精细化立法之路。

党的十九届四中全会，在对国家治理体系及治理能力建设这一整体思路下特别突出制度建设，认为 “相比过去，新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重，改革更多面对的是深层次体制机制问题，对改革顶层设计的要求更高，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重”[1]。法律制度作为现代国家制度构造的重要组成部分，必将在国家治理体系及治理能力建设中占据重要位置，在中国特色社会主义法律体系形成的时代背景下，国家治理亦必然从“有法可依”转向“良法善治”。作为国家法治体系的重要组成部分，地方立法对于推进国家治理体系及治理能力现代化建设和中国特色社会主义法律体系的完善都发挥着重要的作用。而地方立法如何既对国家立法起到拾漏补缺的作用，又对地方经济社会发展提供规范指引，做到“不抵触、有特色、可操作”，也是推进地方立法实践及相应理论研究的重要议题。

对上位法拾遗补漏，是地方立法的价值之一，因此国家立法的“空隙”即为地方立法的空间。但是，现有地方立法存在的重复性、趋同化、可操作性不强等问题，直接影响了立法质量，这就需要调整注重完整性、体系性的惯性思维，在地方立法中找准切入点，将单一或具体问题作为着力点，做到“小题目切入，推动大问题解决”。而通过相关制度机制建设推进地方立法的科学化、民主化和特色化，进而达到突出特色、管用有效是其中一个重要方面。本文基于这一问题意识和现实关照，在对地方立法工作根本遵循阐述的基础上，探讨地方立法科学化、民主化、特色化的内涵要求和意义指涉，进而在制度机制方面就如何推进地方立法的科学化、民主化、特色化，提出一些想法，以求教于方家。

一、新时代地方立法工作的根本遵循

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，站在实现国家治理体系和治理能力现代化的高度，出台了一系列有关全面依法治国、加强党对立法工作领导的重要文件，并修改了《立法法》，对立法工作提出了许多新的要求。党的十九大报告对我国新时代的立法工作作出了更高的要求，提出“依法立法”，并将其与“科学立法”和“民主立法”并列为我国立法工作应该坚持的基本原则。因此，以习近平新时代中国特色社会主义思想为根据，坚持用新思想开展立法工作，是新时代地方立法工作的根本遵循。

(一)地方立法在性质属性上应坚持中国特色社会主义立法

关于立法的性质，不仅是一个重大理论问题，也是一个立法方向坚守及发展的关键性问题。“明确坚持和发展中国特色社会主义，总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴，在全面建成小康社会的基础上，分两步走在本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。”[2]因此，使立法工作立基于国家经济社会发展的现实要求和阶段，体现中国特色社会主义制度的基本要求，坚持中国特色社会主义立法，是地方立法工作的首要原则和遵循。

1.地方立法必须坚持党的领导。“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”[3]，在地方立法工作中坚持党的领导、贯彻党的主张，才能体现立法的社会主义性质。首先，要强化党对地方立法工作领导的政治自觉。使地方立法工作自觉接受党的领导，坚决贯彻服从党的决定，树牢“四个意识”，增强“四个自信”，做到“两个维护”。其次，要增强党对地方立法工作领导的行动自觉。在地方立法工作中要保证正确的政治方向，在立法的全过程和各方面始终坚持和落实党的意图，确保党的主张充分体现于地方性法规之中。地方立法计划的制定、立法项目的确定，应当紧密围绕同级党委的中心工作和重点任务展开，使立法工作与新时代发展需求相结合，实现立法和改革发展决策相衔接与融合。最后，要充分发挥人大常委会党组在地方立法工作中的领导作用。在地方立法活动中坚持重大问题请示报告制度，是发挥人大常委会党组立法领导作用的重要体现。地方立法要坚持将中长期立法规划、年度立法计划，以及重要的法规草案等立法过程中面临的重要问题，及时向同级党委进行请示报告。对于同级党委作出的决策，地方立法工作中应当贯彻落实，并力求将各方面的认识统一至党委决策、各方面的行动统一至党委部署。

2.地方立法应维护社会主义制度。习近平总书记指出：“全党要更加自觉地坚持党的领导和我国社会主义制度，坚决反对一切削弱、歪曲、否定党的领导和我国社会主义制度的言行。”[2]对社会主义制度的维护，是地方立法应当坚持的根本方向。一是，要在地方立法中维护我国的国体、政体，任何危害中国特色社会主义制度的立法活动及规范条文，必须要予以制止；二是，在地方立法中要体现人民的主体地位，地方立法活动要通过法律法规的制定保障人民的权益，进而促进人民群众在法律制度框架的指引下，通过各种途径和方式管理地方经济、文化及社会事务；三是，要在立法中维护我国经济、社会、文化等方面基本制度。地方立法在立法领域及立法项目等方面涉及经济、社会、文化等各个方面，因此地方立法在立法规划、文本起草、草案审议等方面要严格把关，以维护我国经济、社会、文化等方面的基本制度。

3.地方立法要突出宪法法律的核心地位。作为国家的根本大法，宪法是国家基本政治经济文化制度的法律体现，是全面依法治国的根本指导，是我国治国安邦的总章程。宪法不仅是中国特色社会主义制度的确立基础，也是我国各族人民的共同意志及根本利益的集中反映。因此，对宪法权威的维护，就是对中国特色社会主义制度的维护。党的十九大报告明确提出，使每一项立法都符合宪法精神和要求，保证宪法有效实施。在地方立法工作中增强宪法意识、弘扬宪法精神，一要在立法中将宪法作为立法的根本依据，一切地方立法都要在宪法确立的制度框架下进行，立法要坚持宪法确立的基本原则和制度，维护宪法的权威和国家法律制度的统一；二要通过地方性法规的细化和完善，推进宪法法律的制度化实施，推进宪法确立的制度机制在国家政治法律生活中细化体现，推进依宪治国、依法治国的进一步发展。

(二)地方立法在宗旨理念上应将满足人民日益增长的美好生活需要作为出发点和落脚点

“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主义矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[2]对我国社会主要矛盾变化的判断，是中国特色社会主义制度发展过程中的一个重要论断，也是新时期改革发展过程中需面对和解决的基本问题。社会主要矛盾的变化也对地方立法工作提出了许多新要求，必须从新的历史方位、新的时代坐标来适应和把握我国社会主要矛盾的变化，明确立法宗旨理念，谋划立法工作。

1.地方立法应以人民的需要为中心。坚持以人民为中心，是中国特色社会主义的根本要求和重要体现，以人民为中心的原则要求我们在地方立法工作中要做到立法反映人民的意愿、立法得到人民拥护，并始终在立法中将人民的利益置于至高无上的地位。一是，在立法任务方面地方立法应将增强人民群众的利益和基本福祉作为立法的基本出发点。通过地方性法规建设，促进地方社会“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”。二是，要通过法律制度的建立健全，以解决人民群众最关心的实际利益问题。地方立法要充分发挥法律规范在利益分配中的积极作用，在立法中合理统筹各方面群众的利益关系，保障体现公平正义的实现。具体言之，应在地方立法中正确把握和处理好现阶段群众共同利益和不同群体特殊利益的关系，对各种社会利益关系进行协调平衡，严格防止通过立法谋取特殊或不当利益。

2.地方立法应贯彻新发展理念。坚持创新是党的十九大报告进一步确立的坚持和发展新时代中国特色社会主义的基本方略之一。制度创新是国家治理体系及治理能力现代化建设过程中一个非常重要的内容，其中法律机制方面的规范构建和制度创新，是推动我国经济社会快速健康有序发展的重要引擎，也是改革发展的重要动力。因此，地方立法工作中应当把制度创新放在引领发展的首要位置。同时要注意的是，新发展理念的贯彻，需正确妥善处理地方立法中涉及的各种重大关系，体现保护环境及节约资源等基本国策。同时，可以通过借鉴吸收兄弟省份立法的经验和做法，推动新发展理念的贯彻，促进地方经济社会各方面协调发展。

3.地方立法应体现社会主义核心价值观。“核心价值观是一个民族、一个国家精神追求的承载，也是一个社会评判是非曲直的价值标准的体现。”[4]作为定分止争的重要依据，法律规范的设立必然要以体现一个社会评判是非曲直的价值标准为指导。应当在地方立法中贯彻、体现社会主义核心价值观。一方面，要在立法中抵御西方“普世价值”的错误观念；另一方面，要在立法中全面体现社会主义核心价值观，分别明确国家、社会、公民三个层面的价值目标、取向及准则，彰显法律规范的系统性与差异性。

(三)地方立法在功能作用上应发挥立法的引领和推动作用

“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”[5]要发挥好地方立法的引领和推动作用，需要通过对立法原意的把握、立法规律的遵循、地方特色的突出，强化地方立法的针对性和可操作性。

1.地方立法应体现立法引领推动作用。一是地方立法要通过立法明确发展取向和基本要求。为某项事业的发展定基调、指明方向并提要求，是立法的主要目的之一。同时，立法具有促进共识的达成、振奋社会事业发展信心之功能。因此，在地方立法中应以科学合理的方式明确地方经济社会发展取向及基本要求。二是地方立法要通过促进和激励措施的规定，体现立法的引领与推动作用，进而通过法律制度的引领作用，推进地方经济社会的全面发展。三是地方立法要通过对权利义务的明确，体现立法的引领及推动作用。权利与义务的合理配置，以及对相关职责进行明确，是立法中应当重视的核心要点，也是法律制度助推社会发展的应有之义。四是地方立法要通过对体制、机制的创新，发挥立法引领推动作用，领先的制度才能引领人们的行为方式，才能推动改革向前发展，因此，立法要在“先”“新”方面做足功课。

2.地方立法应坚持立法与国家决策同步。立法与国家决策的关系、立法与改革的关系是地方立法过程中面临的一个问题，而能否处理好它们之间的关系，是决定立法能否发挥引领与推动作用的关键。“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”[6]我国目前已处于深化改革的攻坚区，改革的继续推进必然涉及重大利益关系的调整。必须在法治下深化改革，并在改革中继续完善法治，保障地方立法引导、推动、规范、优化改革作用的积极发挥。地方有关改革发展的各类问题，应该在法治框架及轨道上进行，对于因改革发展涉及的各类利益分配和行为规制问题，应该从法律制度设计及机制构建方面提出规范性框架方案，待依据确立或修改后再推进改革，绝不能突破法律法规的底线。

3.地方立法应增强立法精准有效供给。我国现有的法律庞杂，而社会对于法律的需求量大，人民参与立法的热情高涨，在此种情形下的地方立法活动，需要关注社会大众的立法呼吁和要求。首先，在立法方向上应重视回应性立法。立法精准的有效供给，需要地方立法回应地方经济社会发展的需要，回应人民群众的诉求和呼声，防止立法落后、制约改革发展的不良现象发生。其次，在预测性层面上，立法应当科学的预见客观事物的发展规律及其趋势，为地方经济社会的健康、有序发展提供正确的引导。这要求立法必须进行深入的调查研究，并准确地把握地方社情民意。再次，在立法解决的问题方面，要“针对问题立法，立法解决问题”。地方立法应以问题为导向、以问题为中心，将地方改革发展及社会生活中迫切需解决的热点难点问题作为重点。最后，在模式层面上，“小而精”“真管用”是增强地方立法精准有效供给的重要模式选择。对此地方立法在体例架构和规范设置方面应减少授权性规定，尽量作出明确、具体的规定。

二、地方立法科学化民主化特色化：内涵界定与意义指涉

“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好，管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”[7]立良法，行善治，是新时代立法的最基本的质量要求。地方立法应坚持科学立法、民主立法，突出“地方特色”，提高立法质量，让法律法规能够真正得到贯彻落实，使改革发展稳定方方面面不仅有法可依，更有良法可依。

(一)地方立法科学化的特点及规律

反映和利用立法对象的规律性，是立法科学化的主要问题之一。立法对象的规律性是立法发挥作用的重要因素。当这些规律性在我们智识之外的时候，我们无法有意识地控制其作用的发挥，使我们在一定意义上成为“盲目的必然性”的奴隶。而当这些规律性为我们所认识，我们就可以对其进行有意识的支配，促进其作用的发挥，使我们成为立法的主人。作为法律法规制度体系发展和完善的本质内涵与价值诉求，科学立法要求立法者须从客观实际出发，理性地“认知社会价值、社会秩序和社会规律，并以科学合理的立法活动加以确认，是法内在科学属性的体现和必然要求”[8]。因此地方立法应坚持把科学立法作为推进依法行政、建设法治政府的重要前提，作为提高地方立法效益的有效途径。

1.以科学态度认识地方立法。立法科学化要求立法不仅应立足于其本身，还应关注社会发展的客观实际；既要重视立法过程，又要注重立法结果；既要注重形式，又要注重内容。“科学立法的逻辑标准包括：法律词项之明晰性；法律命题之恰当性；法律体系之一致性、完备性和可判定性。”[9]正确理解立法科学化，促进地方立法科学化的实现，就要以科学思维看待立法。此外，应当明确的是，科学非万能之妙药，作为社会科学的法学领域与自然科学领域存在较大的差异，自然科学领域的经验规律并不能直接适用于社会科学领域，其适用必须以实践的检验为前提。地方立法科学化过程中必须对经验规律的适用保持警惕，避免地方立法走向极端。

2.以科学依据推动地方立法。作为法治之本义，“于法有据”是法治国家的根本遵循，地方立法亦不可例外。立法是为社会创制规则的活动，但创制规则的过程同样必须在特定的规则下进行。立法科学化在国家层面的立法抑或地方层面的立法中，均应始终被贯彻坚持。对立法科学化的孜孜以求，其实质是使所立之法有质量，促使良法善行。在地方立法活动中追求立法科学化，既是赋予有立法权力的特定国家机关履行立法职权，亦是其承担法律所规定义务的体现，是履行《立法法》的体现。考察《立法法》的相关条文，不管是“从实际出发”“科学合理”抑或是“有针对性”“可执行性”，均彰显了“科学”之内涵与意蕴。《立法法》中的相关规定，不仅是推动立法科学化的法源依据，也是地方立法科学化必须坚持的方向及原则[10]。

3.以科学要素规范地方立法。尊重、敬畏科学是立法科学化之基本要素。作为社会规范，法必须彰显时代的内涵，并回应时代的关切。换言之，法的合理性、科学性，必须与社会发展相同步，回应时代的要求和关切亦是地方立法的一个重要指涉。如2018年，甘肃省人大常委会突出重点领域立法，在生态环境保护、“放管服”改革、保障改善民生等方面，共制定修订地方性法规14件、废止8件、初审5件[11]。

(二)地方立法民主化的内容及意义

党的十九大报告提出“科学立法”“民主立法”“依法立法”，从民主立法的内在意涵上讲，“其理念外化之核心内容，是要求立法以人民为中心，立法要尊重民意并充分反映民意。”[12]民主立法既反映立法程序的公开化，也反映立法本质的为民性，属于立法现代化重大标志。推进地方立法民主不仅是发展社会主义民主政治的本质要求，也是促进地方经济社会发展，构建和谐社会的必然要求。同时其也是提高地方立法质量、纠正部门利益立法化倾向、减少立法冲突与越权立法的有效途径。并且，地方立法民主化的推行可以促使立法与社会实际情况相符，提高法律规范的可实施性，也有助于人们更好地守法。近年来，地方人大通过对立法调研的重视与强化，为审议修改相关法规做足了准备。此外，地方人大常委会通过采取法规草案公开、网上发布、重要法规草案印发代表征求意见，召开座谈会等形式，进一步完善了公众意见征集机制。同时，地方人大常委会通过建立专家库、聘请立法顾问、邀请专家学者参加法规草案修改论证等方式，为立法工作提供了智力支撑。

1.民主立法促进法规遵守。法律层级不同，制定的程序亦不相同，地方人大及其常委会立法程序的严格程度不及全国人大及其常委会的立法程序，公众对于地方性法规的内心认可不如全国性法律。地方性法规作为省级区划内普遍适用之规范，其显著特征亦在于依托强制性而体现的权威性，公民对其遵守的心理因素包括客观敬畏和主观认同，但不可否认的是公民基于认同而遵守地方性法规更符合法治化建设要求，且公众参与地方立法是提高认同度的有效方法。

2.民主立法提升立法质量。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”无论经过几次详尽的调查研究，立法者都难以全面预测抑或发现立法文本可能存在的某些问题，而通过民众的参与，一些问题就会引起重视。广泛听取民众意见，汲取人民智慧，能够发现拟定文本考虑之失，了解民众关切之处，从而提升地方性法规的立法质量，筑牢善治之良法前提。

3.民主立法助推法律普及。全面推进依法治国的基本治国方略，普法工作肩负重大使命的同时面临巨大压力，对于地方性法规的普法任务更是心力不足。创新普法方式是增强普法实效的途径之一，突破常规普法阶段，公众积极参与立法本身是对将要出台的地方法规预先普法，该过程中也会起到宣传普及相关法律法规的效果。

(三)地方立法特色化的内涵及要求

特色化不仅是检验地方立法能力和水平的试金石，也是衡量地方性立法成果质量高低的重要标准。“中国的法治发展进程，受到中国社会的、经济的、政治的、文化的、历史的和地理环境的诸方面条件或因素的深刻影响，因而有其独特的历史特点。特别是在中国这样一个幅员辽阔、人口庞大、民族众多、历史悠久的东方大国，东中西部各个领域之间的经济社会发展水平与状况存在着明显的差异性，必然影响或制约着各个领域法治发展的进展状况与实际效果。”[13]这也就要求地方立法要具有特色，“有特色”的地方立法表现在两个方面：一是地方性。从本地区实际出发，充分考虑本地经济社会、自然条件等情况，充分把握本地区特点和规律，有效解决本地方的具体事务，地方性、地域性、特殊性明显。二是差异性。当上位法有规定时，地方性法规不再与其重复、抄袭，而是有自己的细化和补充，当上位法无规定时，在法定权限内有自己的先行、创新或自主。

1.在立法切入点方面表现为独到的地方立法空间。实践中，上位法往往规定得比较原则，这就需要地方立法针对地方实际情况进行补充和细化。通过细化、补充上位法的规定，有助于上位法的具体规范在地方的切实执行，能有效地解决本地区在落实上位法过程中面临的困难。比如，甘肃省人大常委会围绕打好污染防治攻坚战，加强生态环境保护领域立法，针对生态环境保护中存在的问题，深刻汲取《甘肃祁连山国家级自然保护区条例》立法粗疏的深刻教训，认真开展生态环境保护方面地方性法规的清理、修改和废止工作；围绕打好精准扶贫攻坚战，加强乡村振兴战略领域立法，助推脱贫攻坚，制定《甘肃省农村扶贫开发条例》；围绕保障改善民生，加强社会保险、法律援助、养老保障、未成年人保护等方面立法；围绕“一带一路”建设，加强文化建设领域立法，先后制定和通过了一批地方性法规和民族自治地方的单行条例，为弘扬中华优秀传统文化提供了有力制度支撑。

2.在规范形式方面体现为适切的立法体例。从法理上讲，立法工作中规范的内容决定了规范的形式，而法规的形式对于法规的内容也具有一定的制约作用。法规的体例作为法规的表现形式，对法规具体内容能够产生一定的作用。“在一元多层立法体制之内，地方立法本质上是实施性立法，这就要求地方立法机关必须正视管理资源的有限性，必须关注有限管理资源的合理高效配置。因此，从管理资源优化配置的角度理解和把握地方立法‘特色’，可以引导地方立法自觉地把科学立法的关注重点放到管理资源的科学配置上来，从而提高地方性法规的可操作性，真正解决实际问题。”[14]通常而言，地方性法规的针对性越强，其内容与本地实际的契合度就越高，其特色也越鲜明。而法的体例在一定程度上可以体现立法的针对性。举例言之，如果以“实施办法”构造法规的规范呈现形式，那么就内在地要求规范的制度构建和条文设计必须反映本行政区划内的实际情况，以本地区的实际需要为立足点，针对性也越强。通过借助规范内容，地方性法规的特色则能与本地实际进行有效的结合。

3.在规范内容方面表现为创新的制度供给。我国幅员辽阔，各地区的自然禀赋不同，地区间经济社会文化发展水平与表现形式也不同，不同地区面临的社会问题及发展阶段也不同，这一系列差异性特征，必将导致其对规范的诉求及制度供给不同，这也要求地方在立法工作中进行制度创新。“现行宪法与有关法律基于‘在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性’的宪制原则，架构了统一性与分层性相衔接、中央立法与地方立法相结合的地方体制，确立了国家权力纵向配置结构关系，为区域法治发展创设了广阔的制度空间。”[12]因此，地方立法应当以本行政区划内面临的实际问题为出发点，以本区域内人民群众切实的规范诉求为根本，通过立法工作在制度上予以回应，并进行相应的制度创新，促使立法中存在的非均衡性和非同构性问题得到对应性解决。

三、通过制度机制建构推进地方立法科学化民主化特色化

习近平总书记在十九大报告中指出，“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。”[2]地方立法工作中，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为总指引，认真总结近年来地方立法工作经验，深入分析推动解决当前立法工作中存在的薄弱环节和突出问题，共同把新时代地方立法工作提高到新水平，用法治力量促进高质量发展。

1.加强党的领导，做好立法工作。“坚持全面依法治国，必须把党的领导贯彻落实到全面依法治国的全过程和各方面，完善党对政法工作绝对领导的体制机制，确保新时代政法事业发展的政治方向正确。”[15]加强党对立法工作的领导，不仅是党依法执政的重要内容，也是做好立法工作的基本前提与根本保证。在地方立法中要始终坚持党的全面领导，把牢立法方向、明确立法思路，要防止对党和国家重大思想的表面化贯彻，应把党和国家提出的系列新理念、新战略、新要求在立法具体工作中进行细化落实，要集中、汇聚上下的智慧和力量，使党的主张通过法定程序固定下来，确保中央和地方省委的重大决策部署更好地得以贯彻落实。

2.注重立法程序，提高立法质量。完善立法程序，规范立法活动，实现立法过程的科学化，可以有效增强立法工作的协调性、及时性、系统性，增强法律的可执行性和可操作性。实践中，一些地方存在部门提什么，人大就审议什么的模式，人大在立法中的主导作用未得到有效发挥。应充分发挥人大的主导作用，通过建立机制、完善制度，不断理顺和健全地方立法的选题征集和立法项目论证制度，将地方立法工作中存在的一些“等米下锅”现象，转变为人大立法主动“点菜上桌”。具体而言：一是，要紧密围绕党委的重大决策、工作大局以及人民普遍关注的热难点问题，有针对性地制定能解决切实问题的地方性法规；通过制度明确立法的主导主体、参与主体，防止具有明显倾向性、明显保护主义色彩、部门或行业利益维护的措施或办法出台。二是，要不断完善地方立法公开征求意见制度、专家咨询论证制度、立法听证制度等，广泛听取人大代表和社会各利益群体的规范诉求，进而使地方立法建立深厚的社会基石和群众基础。三是，不断完善备案审查制度以及立法后的评估制度，对已经实施的法规制度进行实效评估，为所立之法的实效性、可操作性等作出考察，为之后法规制度的修改完善提供基础，确保地方性法规制度的有效管用。四是，要走精细化立法之路，地方立法在选题上不选一般化项目、体例上不贪大求全、内容上不作重复性规定。立法中要坚持以问题为导向，对于需要借助地方立法进行调整的问题，力抓矛盾的实质与焦点，针对问题确立规范，切实解决现实中存在的问题。五是，立法要以回应社会需求为出发点和归宿，在地方立法工作中积极主动的将人民群众迫切需要进行规范供给的问题，纳入地方立法的计划，并通过立法与地方实际的契合和回应，提高立法的质量。

3.立足省情实际，突出地方特色。地方特色就是从本地的具体情况和实际需要出发，使地方性法规有针对性和可操作性。一是，在立法内容和立法模式的选择上，都应当以地方的特殊性为基础，提高区域性立法的可操作性与针对性；二是，地方立法要借鉴其他地区有益经验，大力推动“单项立法”，避免“大而全”“小而全”的立法方式；三是，在地方立法中应当注意法规需求与法规创制的对等，充分有效利用立法资源，防止法规的累赘创制，以及立法资源的浪费。在制定法规时应该坚持需要几条就制定几条，突出重视关键性条文的内容，注重对关键性条文的细化。

4.组织各方参与，拓宽民主渠道。反映民情、体现民意、汇集民智，是地方立法应当遵循的基本准则。地方立法机关应该通过制度机制的建设和完善，为公众意见流入立法过程建立畅通的制度渠道，使立法成为各方利益共识达成的制度框架和规范体系，进而促进法律制定的社会基础和法律实施的社会有效性。一是，地方人大及其常委会应当借助多样化的手段及举措，鼓励社会各方积极参与地方立法，并注重对各主体表达立法诉求，进行有序引导与梳理；二是，要注重发挥好各机关的优势，共同做好立法工作；三是，要逐步健全立法听证机制、评估机制及协商机制，对立法中涉及的重大利益调整问题，应当组织咨询协商；四是，应当完善地方立法的反馈机制，把在立法草案征求意见过程中获取的意见及时公开，并尽可能地回应意见的采纳和吸收情况；五是，要不断强化立法调研，并形成制度化的工作程式，深入基层开展调研，认真听取基层群众的意见，广泛凝聚社会共识，力求达成“最大公约数”。

5.建立评估制度，定期进行清理。法律法规实施后的评估，对于完善法律法规具有重要意义。具体而言：一是，在法律规范实施一定时间之后，对其进行评估、检测，切实掌握其实施状况，了解其中存在的不足，并为后续的修改完善提供基础；二是，通过评估不断探索和把握地方立法工作规律，坚持“不抵触、有特色、可操作”原则，立改革发展管用的法，立人民群众拥护的法；三是，要弘扬工匠精神，明确工作标准，优化工作方法，推进地方立法工作精细化、精准化，切实增强立法的针对性、及时性、系统性，确保每部法规都“立得住、行得通、真管用”；四是，要围绕十九大报告提出的“清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法”等要求，定期开展法规清理或立法后评估，确保每一部法规都符合新时代要求、把握新时代规律、体现新时代特点。

6.建设立法队伍，提供人才支撑。立法质量的好坏，很大程度上取决于立法队伍的专业能力和素质，地方应当重视对立法队伍的建设：一是人才吸引。地方人大相关机构要积极引进高层次人才、立法专业人才，为立法工作招揽高素质的人才，为地方立法水平提升奠定基石。二是人才的培养。要拟定科学的人才培养计划，拓宽人才培养的渠道与方式，充分利用开展基层调研等途径，促进地方立法工作人员法律专业能力的提升。三是人才保障，要通过制度保障立法人才的职业权力、职业地位以及职业安全，使立法人才享有职业荣誉感。四是人才储备。法学学生是未来立法人才选拔的后备力量，应当加强与高校合作，促进相关高校对法学学生立法知识的培养。

结 语

中国特色社会主义立法体系包括国家立法和地方立法，其中地方立法是国家立法的延伸和补充，也是地方人大及其常委会行使国家权力的一种重要表现形式。地方立法应在属性上坚持中国特色社会主义立法，将人民群众根本利益的满足和保障作为立法工作的根本宗旨和出发点与落脚点，在功能作用上发挥立法的引领和推动作用。提高地方立法质量，应坚持科学立法、民主立法，突出“地方特色”，使地方改革发展稳定不仅有法可依，更有良法可依，让法律法规能够真正得到贯彻落实，进而解决人民群众在现实生活中所面临的问题，取得良好的社会效果。