应急行政征用制度探究

熊文钊，王秋艳

（1.天津大学 法学院，天津 300072；2.华中师范大学 法学院，湖北 武汉 430079）

面对突发疫情防控，各地方政府纷纷启动应急行政征用措施，“此次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考”①习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议，强调完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。见http：//www.gov.cn/xinwen/2020-02/14/content_5478896.htm。，也是对我国应急行政法制的有效检验。正如有学者提到的，“法治”是一种特定时空背景下的社会实践，其必须回应特定时空背景下特定的社会、政治诉求[1]。针对当前应对突发公共卫生事件的实践暴露出来的短板与不足，复盘求变，总结经验，保障应急行政征用在法制轨道上统筹推进，是依法全面履行政府职能、建设法治政府和服务型政府应有之义。

对应急行政征用的解析可从“应急”和“行政征用”两方面着手。“应急”有广义和狭义之分，狭义的应急指的是对自然灾害、公共卫生、事故灾难、社会安全等突发事件的应对处置。广义中的应急范围延伸到戒严、国防动员等紧急状态。二者虽存在差别，但从政府应急征用的角度考量，其基本理论都是相同的[2]。本文主要从狭义层面对应急征用制度进行讨论，则应急行政征用可释义为行政机关为应对造成或可能造成严重社会危害的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，强制使用公民、法人或其他组织的财产或者劳务，并给予补偿的行政行为。

要明晰应急行政征用的内涵，有必要辨析“征用”与“调集”“调用”和“征收”。我国应急行政征用无论立法还是执法常把“征用”与“调集”“调用”混用，事实上“调用”和“调集”指的是对行政机关内部的储备资源以及人力资源的调配，这类的“调集”和“调用”不是法律规定的行政征用行为，判断资源调配行为是否为行政征用应根据条文内涵或具体措施的实际影响做出判断。而“征用”与“征收”最显著的区别为：征用是临时处置使用权，通常不发生所有权转移，而征收通常是指财产所有权发生永久转移的情形[3]，但在动产征用的语境里，不能过度夸大两者的区别，事实上两者共性大于区别[4]。征用通常在紧急状态下实施，而征收不以紧急状态为前提，应急类法律中并未授权行政机关进行征收，征收应属于平时环境中的法律制度[5]。

应急行政征用除了具有平时状态下行政征用的公益性、强制性、补偿性的特征之外，应急性是其重要特征，因此与常态下行政征用相比，具有更高的效率性、裁量性和强制性，这决定了应急行政征用与一般情形下的行政征用适用不同的理念、原则和规制方法。

一、应急行政征用及其理念与基本原则

（一）应急行政征用秉持的理念

常态下行政征用与应急行政征用在适用条件、目的、性质、后果等均存在区别，故其立法理念也必然存在差异。基于政府和公民的二度考量，应急行政征用应当具有“最大限度保障公民权益”的价值目标。

1.政府维度：国家的法治目标。应急行政征用贯彻“最大限度保障公民权益”的理念，就政府层面而言，一是促使政府积极弥补需求，避免政府不作为。在应急状态下，政府不作为或者互相推诿，很可能会造成不可挽回的损失，在紧急应对中政府警觉、积极、及时、高效地行政征用是对公共利益最有力的保障。二是规范政府征用行为。在突发事件发生时，政府乱作为、滥用行政权力，势必会导致公民遭受“二次损害”，易激起民众反抗情绪，有损政府公信力。而政府积极服务、合法合理进行应急行政征用是政府行政管理目标顺利实现的重要保障。

2.公民维度：公共利益与个人利益最大化平衡的需求。应急行政征用是真正的“取之于民、用之于民”的制度，更应秉持“最大限度保障公民权益”的理念。在应急状态下，不可避免要对公民的权利进行不同程度地限缩，但权利限制与权利保护并非决然对立。应急行政征用是为保护绝大部分公民而对部分公民权益暂时限制，是个体利益为公共利益暂时做出的“特别牺牲”，理应得到公平的补偿。限权是权利保护的基础与保障，并非毫无边界地扩大公权力，也不是对个体权益恣意地侵害，更不是毫无底线地牺牲个体权益，而是穷尽可能的手段保障全体公民的权益。公共利益与个人利益从来都不是“矛”与“盾”的关系，在应急状态下，公共利益与个人利益更是唇齿攸关。为此，在应急行政征用中，应坚持“最大限度保障公民权益”的理念，尽可能地保障个体权益，实现公共利益与个人利益最大化平衡。

（二）应急行政征用的基本原则

应急状态下的行政权与常态相比，具有更高的裁量性、强制性及效率性[6]。“公权机关为应对应急情况而采取应急行政行为，虽基于正当理由对公民的基本权利予以限制，但任何对基本权利的限制都必须遵循一定的准则和规范，符合一定的原则与限度，这一原则即使是在紧急状态之下也同样需要恪守，否则对个体权利的限制最终就会演变为对权利的彻底掏空和排除。”[7]应急行政征用作为一种行政行为，必然要遵守行政法的核心原则[8]，但作为一种紧急状态下不得已而采取的行政措施，应具有与平时状态下行政法原则不同的逻辑和内涵，势必要遵守不同标准与原则。在“最大限度保障公民权益”的理念指导下，应急行政征用应当遵循以下基本原则：

1.法治原则。现代法治的精髓是依法而治，依法办事。在紧急状态下，社会秩序遭到破坏，亟须政府采取一系列应急措施，减轻和消除突发事件对公民的权益造成的危害。即保障公民的权益，尽快恢复社会秩序，是应急行政管理当务之急的目标。因此“秩序”应成为应急行政管理，乃至应急行政征用首当其冲的价值目标。依法防控、依法治理是应急防控最有力的秩序保障，即使在紧急状态下，也应遵循法治秩序。一方面，政府采取应急行政征用坚持法治的精神与原则，依法行政，能有效保障征用实效；另一方面，在紧急情况下公民的基本权利不可避免被限缩，政府坚持依法防控、依法治理能提高行政相对人的可接受性，防止应急行政征用行为造成“二次损害”。没有边界的权力比“病毒”还可怕，即使是在紧急状态下，也应守住法治的底线，“疫情越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控”①习近平在2020年2月5日中央全面依法治国委员会第三次会议上的讲话。。

2.行政应急原则。应急行政征用应当遵守行政应急原则。“行政应急性原则，是行政主体运用紧急权力，采取各种有效措施，包括采取必要的对个别人正常权利和利益带来某些限制和影响的措施，来应对瘟疫、灾害、事故等紧急情况，迅速处理突发事件以减少损失。”[9]“作为现代行政法基本原则之一的行政应急原则应当成为全社会高度共识，作为法治建设指导方针。”[10]对于行政应急原则的内涵学界大多从合法基准进行阐述，在应急行政征用的语境里，行政应急原则体现为保障公民权益、尽快恢复社会秩序，行政机关有权力也有义务合法、合理、高效地进行应急行政征用。在应急行政征用中应贯彻行政应急原则，一方面，避免行政机关在应对突发事件中推诿塞责、消极行政，造成人民群众不可挽回的损失；另一方面，防止行政机关在应急行政征用中乱作为、滥作为。

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3.比例原则。应急行政征用应遵循的比例原则具有适当性原则、必要性原则和均衡性原则三个子原则内涵。适当性原则指的是行政主体的行政目标与使用手段必须适当，要求采取的行政措施应能有效实现或有助于行政目的，若行政行为不能实现行政目的应属于行政不当；必要性原则，又称最小损害原则，要求在能够采取多项行政措施时，应采用对相对人损害最小、最温和的措施；而均衡性原则是指对行政行为做整体的价值衡量，要求采取行政措施导致的结果为对公共利益产生的益处大于对行政相对人的损害[11]。显然，在行政征用中对比例原则的有效适用应摒弃公共利益再小也大于私人利益的观念和公共利益绝对优先的观点。

二、应急行政征用面临的问题

在此次疫情防控中，为解决医疗资源、防控场所紧缺的问题，各地政府纷纷采取了应急行政征用措施。其中，对不动产、动产的征用是此次疫情中最常用的征用方式，也有对相关建筑人员、服务人员和管理人员的劳务征用。政府此次采取的应急行政征用措施确实为疫情防控提供了有力保障，但也凸显出不少法律问题。

（一）应急行政征用的法律依据

应急状态下，政府临时征用紧缺物资具有宪法、法律合法授权，我国的1982年宪法第十三条正式为其提供了宪法基础。2003年“非典”之后，我国出台或修订了多部应急行政法律。其中《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等均为应急行政征用提供了充分的法律依据，并且各地方立法也对应急行政征用制定了可操作性的规范。

由于应急行政征用的立法大多都比较缺乏可操作性，云南省、上海市、太原市、惠州市等省市为执行法律、行政法规均出台了相关的实施细则和办法。2020年2月2日，湖北省新型冠状病毒感染肺炎疫情防控指挥部印发《关于加强发热病人、发热疑似病人及密切接触者隔离救治和管理的通知》，同年2月10日国务院办公厅转发了国家卫生健康委员会、人力资源社会保障部、财政部联合颁布的《关于改善一线医务人员工作条件切实关心医务人员身心健康的若干措施》均涉及应急行政征用。此后，浙江省、重庆市、绍兴市、广州市等各省市的人大常委会也纷纷出台了关于疫情防控工作的决定，其中也有不少条款涉及应急行政征用。

（二）应急行政征用面临的问题

1.应急行政征用的合法性问题。在疫情防控中，部分地方政府应急行政征用存在着合法性与否的疑问：应急行政征用的法律依据是什么？执法权限的边界在哪里？执法程序如何操作？以云南大理市人民政府（以下简称大理市政府）征用口罩事件为例，首先，根据大理市政府发布的《应急处置通知书》，大理市政府作出应急行政征用行为（损益性具体行政行为）未引用具体法律条款，明显违背最高法院发布的指导案例裁判宗旨，应认定为适用法律错误①《最高人民法院关于发布第九批指导性案例的通知》中第41号指导案例“宣懿成等诉浙江省衢州市国土资源局收回国有土地使用权案”的裁判要点指出，“行政机关作出具体行政行为时未引用具体法律条款，且在诉讼中不能证明该具体行政行为符合法律的具体规定，应当视为该具体行政行为没有法律依据，适用法律错误”。。其次，该口罩的所有权人为重庆市人民政府，且超出大理市政府的行政管辖区域，其不具有应急行政征用主体资格，属于越权违法。最后，大理市政府在进行应急行政征用前并未对征用对象进行初步的尽职调查和征求意见，直接征用相关物资不符合程序正义。疫情防控中应急行政征用出现的此类滥用公权力、超越职权、程序违法等违法情形，表明在疫情防控中应急行政征用合法性问题不可小觑。

2.应急行政征用的合理性问题。在疫情防控中，部分地方政府应急行政征用也存在着合理性与否的疑问：征用对象如何选择？征用范围如何确定？如何实现利益最大损害最小化？例如，某市临时决定全部征用当地的民营肿瘤医院作为防控场所，但并未合理安排正在住院的重症患者的去处，征用的合理性令人质疑。一方面在征用标的选择上和征用措施的操作上存在着明显的合理性问题，另一方面征用的手段有违“最小损害”原则。同时，个别地方政府征用高校校舍时，也存在未充分履行保管和登记保存财产的义务的情况。另外，实践中应急行政机关一旦作出应急行政征用决定，就要求被征用单位或个人立即配合征用，导致相关权利人缺乏对相关财产进行合理保存或处置的时间，实际上违反了“最少损害原则”。以上这些实例反映出在疫情防控中应急行政征用存在着明显的合理性问题。

3.应急行政征用相关立法不完善。应急行政征用存在不合法、不合理的问题，也表明应急行政征用的相关立法存在一定的短板。例如，对于如何保障被征用劳务者的人身权与报酬补偿权存在立法缺失；地方应急行政征用实施办法违法剥夺权利人的受偿权；应急行政征用相关责任、监督条款的缺失，导致对应急行政征用违法行为的处罚遭遇无法可依的情况，具体而言仍存在以下立法问题亟须完善：（1）我国宪法第十三条对于私有财产的征收或者征用作出了原则规定，但是有关法律对应急行政征用的规定大都比较笼统，缺乏可操作性。（2）由于缺乏对应急行政征用的条件、程序、范围以及补偿的上位法的指引和规范，导致各地对于应急行政征用的规定五花八门，甚至存在不少违宪情形（如违法剥夺被征用人的受偿权）。（3）部分地方并未出台应急行政征用的实施细则，导致应急行政征用无法可依，应急行政征用执法脱离法治轨道。（4）有关法律和地方立法，仅规定了行政主体应急行政征用的权力，并未规定相关的责任与监督条款，致使应急行政征用“权力与义务”严重失衡。（5）有关应急行政征用的法律法规对应急行政征用主体、征用对象、征用的权利与义务等的规定与表述存在较多不统一、不协调之处，亟待明确或修正。

三、应急行政征用的法律分析

（一）应急行政征用法律关系的要素

1.征用主体。应急行政征用主体的确定，关系到对征用行为是否合法、是否越权的判断以及如何救济的问题。目前我国应急法规范之间对于应急行政征用主体的规定不尽统一，如《中华人民共和国突发事件应对法》规定为“有关人民政府及其部门”，《中华人民共和国传染病防治法》规定为“县级以上地方人民政府”，两部法律关于征用主体的规定不一致，应如何适用？《中华人民共和国立法法》第九十四条规定《中华人民共和国传染病防治法》于2013年修订属于“新法”，则这两部法律为旧的一般法与新的特别法的关系，直接适用《中华人民共和国传染病防治法》来认定县级以上人民政府具有征用主体资格。

2020年的疫情防控中全国各地大都以“新型冠状病毒感染肺炎防控指挥部”（以下简称“防控指挥部”）的名义实施应急行政征用。而这一新主体形态在现行《中华人民共和国传染病防治法》中并未找到明确的依据，该主体是否具有应急行政征用资格？《中华人民共和国传染病防治法》规定“国务院及县级以上人民政府”为应急行政征用主体，并未将该职权授予各级各类的“防控指挥部”。《突发公共卫生事件应急条例》作为《中华人民共和国传染病防治法》的下位行政法规，其第三十三条规定的是“紧急调集权”而不是应急行政征用权。此外，有学者认为在应对疫情防控中遇到特殊情况，需要紧急征用时，县级以上人民政府可授权或委托应急指挥部[12]。而此次疫情防控中，部分地方直接以应急指挥中心的名义作出应急行政征用的做法值得讨论。

3.征用的权力与义务。权力与权利如何配置是行政法的核心命题，坚持“有权必有责、有责要担当、失责必追究”是“控权—平衡”的现代行政法理念的关键内涵，也是践行法治政府的重要内容。梳理我国目前的应急行政征用法律的权责内容，大多仅规定了政府作为应急行政征用主体具有征用的权力，单位和个人有配合征用的义务。对政府积极履行征用职责的义务和公民对征用行为本身不服的救济的规定缺失，表明我国目前的应急行政征用权责配置的失衡，违背了行政法“有权必有责”“有义务必有救济”的基本原则。此外，目前仅有《中华人民共和国突发事件应对法》第六十三条对行政机关的应急行政征用责任进行专门规定①《突发事件应对法》第六十三条规定对不及时归还征用财产或者不按规定进行征用补偿的直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。。显然，我国应急行政征用法律中责任和监督条款尚显薄弱，这也是导致部分行政机关有关执法乱象频出的重要因素之一。

（二）应急行政征用的法律适用

国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》规定行政机关实施行政管理所采取的措施和手段应当必要、适当，可以采用多种方式实现行政目的，应当避免采用损害当事人权益的方式。应急行政征用中的比例原则的适用应遵循以下要求：一是进行适当性的考量；二是进行必要性的斟酌；三是应作出“损害最小”的规划；四是对应急行政征用进行整体的价值考量，进而做出是否实施应急行政征用的决断。

1.应急行政征用标的选择。应急行政征用选择的妥当与否，不仅影响应急行政征用工作的施行，还关系到应急行政征用能否准确、有效。选择应急行政征用对象时应遵循比例原则的适当性与必要性，尽可能从时间、空间、征用措施的难易、征用补偿等多方面来权衡征用标的选择是否为实现行政目标最优选项。具体而言，在抗洪救灾时需要征用车辆，在可征用的范围内尽可能选择便宜的车或者二手汽车；在公共卫生应急中，对防疫物质的征用尽可能选择疫情较轻地区的物资；在征用防疫场所时尽量选择易于整理且损害较少人利益的场所，例如体育场馆等；在征用医护人员、建筑工人时尽可能征用最适合的人员，充分考虑其专业能力、身体状况和家庭情况等。

2.应急行政征用方式的选择。在应急行政征用方式的选择上应做到：能不征用就不征用，迫不得已要征用则选择对相对人损害最小的方式。行政征用在目前的法律框架下，可通过行政征用和行政协议两种途径实现，采取何种途径应根据事件的紧急程度来确定。此次疫情中湖北省为重疫区，可直接采取应急行政征用的方式，对于其他省区，可提前以行政协议的方式明确行政征用的权利义务，有利于提高行政相对人的可接受度，避免情急乱作为造成不必要的执法成本甚至产生行政争议。

行政机关在应对突发事件时由于情况的紧迫性，往往会采取十分强硬的征用手段。在某些情形下，动用行政机关的强制力进行应急行政征用效果未必如意。在征用方式的选择上，应注意征用手段与目的关系，建议在可能的情况下提前向社会公布紧缺物资或场所清单，征求自愿提供征用的对象，应尽可能地协商征用，在协商未果或特殊紧急情况下再进行强制征用。

3.应急行政征用方案的制定。应急行政方案是保障应急行政征用效果的前提。应急行政征用方案包括涉及应急行政征用的全过程中征用对象的选择、征用标的选择、征用方式的选择、征用程序的安排、征用补偿的规划等。在进行应急行政征用时，无论情况如何紧急都应做出应急行政征用方案。根据突发事件的紧急程度来设计不同类型的征用方案，有利于确保应急行政征用的合法、合理性以及提高应急行政征用的效率，同时也有利于提高征用方案制定的灵活性与可操作性。此外，应急方案应当备案，为应急行政征用事后监督提供审查依据。对于应急行政征用方案的监督，应当综合应急行政征用标的的选择、应急行政征用程序、应急行政补偿进行综合考量。

四、完善应急行政征用制度的几点建议

（一）完善应急行政征用基本制度

2003年“非典”以后，我国各类应急法律相继被制定或修改，尽管大多数应急法律均有涉及应急行政征用，但规范的粗疏导致此轮疫情防控的现实运作仍存在不少问题。本文认为，可以从以下几个方面完善我国应急行政征用法律制度。

1.准确区分“征用”“调用”和“征集”。应急行政征用立法最突出的问题是未区分国有财产与非国有财产，将二者均作为征用对象，把本可以直接通过命令指挥来实现国有财产的调配的方式，错用为征用，严重影响资源调配的效率[13]。准确区分二者概念，优先使用“调用”手段，不仅能提高资源调配效率，还能避免对公民权益的侵扰。但目前我国立法、执法上对这几个概念的运用并不明晰。例如，《传染病防治法》第四十五条规定的“调集”语义不明，笔者认为此处“调集”可理解为行政机关内部人员的调动，但因有补偿规定也可理解为“征用”劳务（因为对国有财产的征用无需受宪法补偿的限制）。立法上的语义不清必然会导致执法出现问题，如某地方政府对党校、公立学校以及国有企业采用“征用”而非“调用”即为鲜活实例。为此，亟待将来立法或法律修订，能对以上概念进行准确区分，提高执法准确性和高效性。

2.完善应急行政征用主体制度。一是回应应急行政征用主体权限冲突问题。目前部分法律规定应急行政征用主体为“有关人民政府及其部门”或“县级以上人民政府”，则不可避免会出现“部门”与“有关人民政府”以及县级人民政府、市级人民政府与省级人民政府之间权限重合与冲突。二是立法授权各级指挥中心应急行政征用主体资格（目前有部分法律已授予指挥部应急行政征用权），立法意义在于，面对特别紧急的状况，能够快速决断，能及时征用物资。同时，可避免令出多门，执行部门无所适从或者执行冲突的混乱局面。

3.完善应急行政征用对象的有关规范。一是回应目前的立法冲突。例如，《中华人民共和国传染病防治法》与《中华人民共和国突发事件应对法》对征用对象规定存在冲突，亟待得到修正。二是明确将劳务纳入应急行政征用对象。我国宪法虽未明确规定“劳务”（人力或者人员）为征用对象，但我国部分单行法已有规定，且实践中确有有关政府征用劳务的情形，为保护被征用人的合法权益，应当将劳务归入应急行政征用对象范畴。三是修正或解释《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条，明确其征用对象为“劳务”或“物资”，提高对被征用人和单位的合法权益保障的可操作性。

4.明确应急行政征用的劳务保障。目前对劳务征用涉及的人身损害、死亡赔偿、补偿以及如何适用法律等问题仍处于立法空白，亟待将来相关内容的立法得以重视。

5.将比例原则明确写入应急行政法律中。在目前我国应急行政征用立法体系之下，仅《中华人民共和国突发事件应对法》第十一条对比例原则进行明确规定，可以看出目前我国应急行政征用立法对比例原则重视程度严重不足。为最大限度保障公民权益，应将比例原则纳入行政征用立法中。

（二）完善行政征用补偿制度

在应急行政征用的语境下的行政补偿指的是各级人民政府为应对突发事件而实施应急征用，对公民、法人和其他组织造成财产毁损、灭失而依法进行的补偿行为。通过对地方应急行政征用补偿规定的梳理，建议从以下几个方面进行完善：

1.保障被征用人的补偿权利。一方面，根据宪法规定，被征用人获取征用补偿为法定权利，对被征用人依法补偿是政府义务，政府不能以被征用人不主动申请而剥夺其受偿权，免除其应承担的补偿义务；另一方面，政府在征用中的补偿是依职权行政行为，无需利害关系人提出申请，征用补偿程序也应该与此类似[14]。为保障被征用人的合法权益，应规定补偿责任主体主动补偿权利人。

2.规范劳务补偿。《中华人民共和国传染病防治法》和《中华人民共和国突发事件应对法》均规定“紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬”，但当前立法主要针对财物、场所的补偿，很少涉及劳务补偿规定。建议根据突发事件的危险程度来确定劳务补偿金额，在严重危及人身权、生命权的劳务征用中，应该给予高额的劳务补偿（可以借鉴劳动法法定节假日的工资规定）。这样既体现对基本人权的尊重，又能鼓励公民积极承担社会责任。

3.采取多样化的补偿方式。可以借鉴“货币为主，采取资金补偿与实物补偿、直接补偿与间接补偿、物质补偿与荣誉奖励相结合”、“对积极配合工作或造成额外损失的给价值30%内额外补偿”的规定。此外，应急行政征用实施机关与被征用人也可以尝试通过协商来确定相应的补偿方式。

4.规范补偿期限。为保障被征用人的法定权益，建议法律规定最长补偿期限，特殊情形可延长一定期间，并设置逾期补偿的责任与监督。目前我国各地的应急行政征用的补偿几乎为事后补偿，但对于有些物资，应遵循损害最小的原理，可设置特殊情形下补偿与征用并行的机制，以缓解被征用人的经济负担，保障相对人的合法权益。

5.应拓宽救济途径。部分地方立法并未贯彻“有损害必有救济”的原则，在今后的立法或法律修订中，应规定被征用人相应的权利救济。我国可尝试建立行政行为权限争议快速协调裁决机制，利用当下各地普遍建立和运行的疫情联防联控机制发挥协调裁决功能，可规范化地解决补偿争议[15]。为了保障当事人的合法权益，在应急行政征用救济中，除了行政诉讼与复议之外，还应当充分利用协商解决、行政和解等纠纷解决机制。

（三）完善应急行政征用程序制度

1.应急行政征用的程序性规制应当细化和强化。行政程序是由法的规范和法的精神所确立与设定，是行政主体实施行政行为必须遵循的方式、步骤与时限等义务的总称。应急行政征用程序的公正和效率是实现“控权”行政目标的根本保障。为避免政府乱作为、滥作为，即使在应急状态下，应急行政征用也应在法治秩序中规范运行。建议在国家和地方层面细化和强化应急行政征用的程序性规制，弥补应急行政征用程序方面的短板。目前我国各应急单行法并未对应急行政征用及补偿程序作出规定，而大多由地方出台规章或规范性文件进行规定。有关部门可考虑制定一部行政征用法，将应急行政征用程序及征用补偿程序进行统一规范。

2.完善应急行政征用程序。应急行政征用程序一般可以分为事前程序（征用准备）、事中程序（采取征用措施）及事后程序（征用补偿），为提高征用效率，法律一般对事中程序不作详细规定，而是强化事前和事后程序。但无论应急行政征用程序多么简易，也应遵守最基本的程序公正原则。

基于疫情防控中应急行政征用的执法现状，结合对地方部分省市的应急行政征用实施规范的梳理与分析，应急行政征用程序应作以下几点完善：一是为保障被征用人的程序权益，对于应急行政征用决定，被征用人应享有异议权与发表意见权。二是设定应急行政征用主体制作征用方案的义务，利于保护被征用人的合法权益的行政目标的有效实现。同时，应急征用方案应当公布，接受公众对应急行政征用执法的监督，并建立相应的投诉或者举报机制。另外，应充分贯彻应急征用方案备案机制，强化应急行政征用的事后监督。三是规定应急行政征用主体应以书面或口头的方式听取当事人意见。同时，应规定应急行政征用主体在征用之前应将有关财物给予预先登记、保存，尽可能减少对当事人的损害，避免产生不必要的纠纷。此外，应在应急征用程序中贯彻比例原则，规定应急行政征用主体作出征用决定后，应给予被征用人或单位合理准备时间。

3.规范应急行政征用的责任与监督制度。目前我国相关法律鲜有关于应急行政征用的责任规定，应急行政征用责任与监督的立法缺失，是导致应急行政征用乱象的重要原因，对应急行政征用合法性、合理性以及补偿的责任与监督的设置，对保障公民的合法权益具有重要保障。