基层官员管理中考核与问责“不兼容”成因及其化解*

冯 涛 韩 栋 朱 玲 霞

提 要：基层官员在政府治理中起着重要作用，但其行为倾向往往摇摆于“重结果”或“重过程”之间。考核与问责间的此消彼长是造成该现象的主要原因，考核与问责的主体、客体、目标价值等差异则是致使两者“不兼容”的重要缘由。基于激励约束视角，分析发掘考核与问责“不兼容”的成因，构建由组织约束、信息公开、公众参与等关键要件所构成的“动态兼容的考核问责”新体系一定程度上能够促成基层官员工作积极性与行为规范性。

激励与约束关系问题是公共管理学领域的经典问题，考核与问责是公共管理最常见的管理工具。相比问责，考核更倾向于激励，促使基层官员积极作为，但又可能致使结果主义、选择性执行等问题。相比考核，问责更侧重于约束，旨在规范基层官员行为，但“不当”问责又可能会带来过程主义、痕迹主义等问题。围绕激励与约束、考核与问责等范畴间关系，现有研究多以相互排斥、对立视角开展研究，我们尝试从理论上探讨化解考核与问责“不兼容”困局的可能性及其相关要件，进而塑造“动态兼容的考核问责”新体系，以实现激励基层官员积极作为与规范作为的目标。

一、基层官员管理中考核与问责的紧张关系

考核作为评价基层官员行为结果的管理工具，是提高政府工作效率的重要手段。实践证明，考核可有效激励官员积极作为，激发基层政府活力，但又可能产生“选择性执行”“唯结果论”等负效应。考核直接影响着官员的薪酬及发展仕途。马克斯·韦伯的功绩制原则认为，职务晋升取决于候选人实际业绩。①参见[德]韦伯：《韦伯作品集——支配社会学》，简惠美译，南宁：广西师范大学出版社，2004年版，第25页。但另一方面，他又力图避免官员以权谋私，设法增强官员组织忠诚度，促其努力为组织谋利。“理想组织”需设置合理的奖惩制度，既要使成员安心工作，又要培养其事业心。可见，功绩制不只在于提高效率，还要维护科层组织正常运行。②参见王春娟：《科层制的涵义及结构特征分析——兼评韦伯的科层制理论》，《学术交流》，2006年第5期。在反思传统科层制基础上，新公共管理学派主张在政府中引入绩效管理机制，以此影响官员行为，将其自利行为变得更加符合组织目标。③参见[美]罗伯特·B.登哈特、珍妮·V.登哈特：《新公共服务》，方兴、丁煌译，北京：中国人民大学出版社，2018年版，第122-123页。无疑，绩效考核旨在认定公务员的业绩贡献。在正向激励下，这有利于提高公共服务质量和效率，改进政府与公众间关系。但是，同样在激励机制作用下，官员也可能只关心自己的相对位次，为职位晋升而更加努力。④参见周黎安：《晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因》，《经济研究》，2004年第6期。布坎南早就提出，人们在政治市场中也受制于自利动机，面对多种选择取舍时，往往选择有助于自身利益的行为，而非公共利益的最大化。⑤James M.Buchanan, Gordon Tullock,The Calculus of Consent, Michigan : University of Michigan Press,1962,pp.10-23.

问责旨在约束官员不当行为，实现基层治理的合法性与合规性，但同时它又会挤压激励作用空间，造成过程主义、痕迹主义。在谢菲尔茨看来，问责重在规避官员“失范行为”，法律或组织授权的官员必须对其职权范围内行为，以及其他社会行为接受质问，并承担责任。问责目的在于监督与约束公共权力，避免以权谋私、权力滥用，实现政府廉洁高效。而且，只有合理问责，才能促进基层官员更好地履职，减少事故或者过错的发生。但以往问责多以结果来定责、追责，难免造成责任不清、根源难溯等问题。详尽记录工作过程各细节是规避责任的有效手段。由此，痕迹管理日渐流行，即以大量的文字、图片资料反映基层人员是否作为，及其过程是否合理、是否合规等。过程管理、痕迹管理固然有着一定合理性。中国政府管理中的核心是“政治化机制”⑥荣敬本：《“压力型体制”研究的回顾》，《经济社会体制比较》，2013年第6期。，即当某项任务具有“政治性”后，就会采取特定的责任实现机制，包括奖惩的“一票否决”。强问责下，出于自我保护目的，痕迹管理成为常态管理的必要内容，甚至还成为基层考核的重要依据，以“重痕不重绩”为特征的文牍主义、过程主义由此盛行。具体来说，基层官员主观上“不愿做”实事，尤其反腐高压态势下，工作积极性下降，行为趋于保守，怕被问责而“不敢做”，“能不做的就不做”，只完成简单的程序性任务；因行政资源受限，基层政府难以完成全部事务，因而只能“照搬照抄”他人成果，从形式上完成任务。从客观上看，过程主义产生还源于上级的高频检查，以及基层面临繁重的检查任务。相比上级，基层有着显著的“信息优势”，针对高频、繁重的检查任务，他们往往通过“做台账”“做数据”得以应付。所以说，以“痕”论功等形式主义问题时有发生。

综上，激励与约束，考核与问责间的紧张关系普遍存在于基层官员管理过程中。如果说激励旨在引导基层官员“有所为”，那么约束重在警示他们“不可为”。从功能上看，两者作用方向是互斥互反的。如上述，“重考核、轻问责”易造成结果主义、选择性执行；反之，又将导致过程主义，甚或形式主义。然而，鲜有研究否认考核与问责相互联系的一面，并尝试以创新考核机制来吸纳约束的要素，或者通过改革问责方式，将激励的内容嵌套于问责之中。不难发现，上述研究都强调其中一方的主流地位，并以吸收另一方而达成“收为己用”的目的。笔者充分肯定上述观点的合理性，但也不可否认，还存在着另外一种可能，即考核与问责在主体、客体、价值目标等维度上以“对等的形态”相互“兼容”。根据这样的认识，笔者由此维度出发，找到考核与问责“不兼容”的化解途径。

二、考核与问责的“不兼容”及其成因

事实上，考核与问责之间的此消彼长是一种常见现象。新公共管理学派强调绩效管理。奥斯本、盖布勒等人认为先前行政资源浪费，以及压抑创造的根源在于过度约束，绩效考核可以释放官僚组织内的蓄能，提高公共服务能力，其重结果、效率导向显著。另一方面，民主政治的发展又强调依托公民监督与问责来增强对官员的约束。而且，在法治社会中，依法行政是对行政机关及公职人员的最基本要求，但是过分关注过程约束又会影响行政效率。

究其原因，问责与考核主客体关系、基层官员态度、目标价值等差异是造成“不兼容”的主要缘由。一般来说，考核中常见“对上不对下”现象，考核主体即上级部门，重在评估基层组织及其主要负责人的目标与任务完成程度，考核结果与其未来发展息息相关，因而对待考核任务时，积极主动，留有好印象，以谋求更高的晋升机会；而问责“对下不对上”现象却时有发生，具体来说，问下级责任、副职责任多，问上级责任、领导责任少，有悖权责对等原则。这就导致了基层官员，特别是普通公职人员“只要不出事即可”的观念。

基层官员乃是考核与问责的客体，但根据上述内容，他们对待两者的态度完全不同。如上所述，在考核中，基层官员更重视结果、绩效，以此获得更大的晋升机会；而对待可能被问责的问题时，他们更倾向于“不出事逻辑”，往往以按章办事方式保护自己，即使出现问题也将责任归结于政策本身，甚至还通过事事“留痕”的痕迹主义来避责。从委托代理理论视角来看，不同层级间往往存有一定的信息壁垒，下级则可能利用信息优势做出不当行为，由此而产生“道德风险”、逆向选择等问题。上级委托人无法真正对下级代理人进行问责，所以说，在不同情景中，基层官员会产生不同的行为倾向：考核中积极表现，问责中消极保守。

考核与问责的目标也迥然不同。考核的主要目的是通过奖惩方式激励官员积极作为，问责重在增强基层官员责任意识，规范其行为。从目标特征来看，考核的管理主义倾向显著，重在增加组织效率，而效率才是组织的最终目标，组织行为应以效率为指南，秉持以有限资源谋求最大成果的理念。然而，问责的价值主义倾向显著，它是增强组织合法性的重要举措，而政府职责则是构成合法性的重要价值前提。可见，问责强调现代民主政治发展中的责任理念，并以此确保基层官员行为规范，积极回应公众。

三、考核与问责“不兼容”化解的可能性分析

事实上，互容与互斥是考核问责关系的一体两面。无疑，激励也是一种约束，换言之，约束又是一种激励，分别从正面或反面发生作用，实现同样的管理目标。正如西蒙所说，管理原则几乎常以相互矛盾对偶的形式出现，一定条件下，往往会向另一端转变。①Simon H.A., "The Proverbs of Administration," Public Administration Review,Vol.6,No.1,1946,pp.53-67.从主客体关系来看，尽管考核与问责权限往往归属不同的上级部门，但公民在当前考核中占比渐增，同时也是行政问责的组成部分，因此公民成为考核与问责主体交集中的重要内容。近年来，作为主体的社会力量不断发展，考核功能不再限于激励，而问责功能也不仅限于约束，甚至出现“功能交叉”现象。大数据时代，信息透明度增强，有助于约束领导决策的“自利动机”，客观上增加了考核的约束功能；反过来，公民通过新媒体、网络问责平台等途径表达诉求，而基层官员给予良好的回应，能够有效提升自身形象，这又增强了问责的激励功能。一定程度上，这种“功能交叉”能够缓解考核“对上不对下”，以及问责“对下不对上”的权责不对等困局。

基层官员作为考核与问责的客体，他们面对两者的态度及行为倾向完全不同。如上所述，科层组织不同部门、层级间信息壁垒是造成差异的主要原因。但是，当前政策多强调内部沟通与交流，再加上现代信息技术条件，以往“考核中积极表现，问责时保守作为” 的状况很可能会发生改变。具体来说，现行出台的《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》《党政领导干部考核工作条例》等文件中强调，要加强组织沟通、信息交流。从技术层面看，在信息相对公开的组织中，发生频繁、涉及范围较广的考核结果，可以为发生较少、涉及范围较窄的问责提供信息，这样可以使问责结果更具科学性、全面性，反之亦然。此外，现代信息技术又为破除传统的系统间、部门间“信息孤岛”局面提供硬件支持。可以看到，经由信息畅通，考核与问责可实现某种程度的统一，两者结果可以相互参考，由此减少上级因了解基层官员“信息不足”而出现的判断偏差，促成基层官员积极作为与规范作为的统一。

从目标价值来看，考核与问责虽然各有偏重，但都旨在实现“善治”。考核不仅仅激励官员积极作为，一定程度上也是为了避免其“不作为”或“乱作为”，上级对下考核中，一旦结果不达标，基层官员便会受到相应的问责，甚至在个别重要事项中结果不尽如人意，将会受到不提拔、降级处分等严厉惩罚。可见，考核实质上是激励与约束的统一体。同样，问责也不只是为了规范官员行为，一定程度上也能激励官员积极完成任务，问责制要求基层官员“为官就是做事，做事就要负责”。在监督问责时，不仅要考虑下级是否合法合规地使用权力，还要考量下级是否尽职尽责，是否做到“做好事，做更多的事”。例如“一票否决”制，既可以理解为考核，又可被视为问责，完成任务时是考核，但尚未完成时，考核就会转变成问责；一票否决不仅能够鞭策激励下级，也在一定程度上起到“高压线”约束作用。②参见杨雪冬：《压力型体制:一个概念的简明史》，《社会科学》，2012年第11期。可见，问责也包含了激励与约束因素。

四、考核与问责“不兼容”化解的要件分析

实际上，多数考核或问责制度设计都是为了实现激励与约束的统一，但是，实施过程却又经常背离这一初衷。那么，如何才能解决这一问题呢？已有研究较多尝试从科层组织内部寻找解决途径。他们认为考核或问责实质上都是组织内部上下级关系的体现，而基层官员行为往往是上下级信息博弈的结果。③参见周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》，2008年第6期。然而，赛奇等研究发现社会关注程度也会影响基层官员行为。④Shahid Yusuf, Saich Tony,China Urbanizes: Consequences, Strategies, and Policies, Washington, D.C: the World Bank, 2008,pp.65-90.这是科层组织与社会、市场关系的变化联动着基层政府行为的变化。①参见郁建兴、冯涛：《寻求效率与公共性的平衡——从公共行政学发展史来看》，《思想战线》，2010年第1期。基于这样的认识，需要反思科层组织，讨论化解考核与问责“不兼容”的相关要件。

从科层组织内部来看，考核与问责“兼容与否”往往离不开上级重视。研究发现，上级会随着时间的推移而不计成本地增加下属报告的频次与内容，以增强其自身对下属的控制力度，②参见[美]安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪等译，北京：中国人民大学出版社，2003年版，第153-167页。而下属受制于上级的考核任命权，不得不重视上级所关注任务。类似的，有学者提出了“压力型”政府体制。③参见荣敬本：《“压力型体制”研究的回顾》，《经济社会体制比较》，2013年第6期。在这样的组织环境中，基层官员往往会趋利避害，谋求自身利益最大化，完成上级布置各项任务。同样的逻辑，如若上级对考核与问责重视程度有所偏颇，下级出于“理性”选择，也会在考核与问责之间表现出不同的态度与行为倾向，从而致使两者的“不兼容”。因而，难以通过局部创新来解决考核与问责的“不兼容”难题。可以说，要解决这一难题，就离不开自上而下的顶层设计与“科层组织再造”。

考核与问责“兼容”还离不开畅通的信息交流途径。公开透明是“善治”政府的固有特征，不仅包括组织内部的信息沟通，还意味着要构建有效的社情民意集聚回应体系。当前数据技术为政府内部沟通，以及政府与社会交流提供了硬件支撑。依托技术手段，公众可以更好地参与到基层官员的考核与问责之中，而有效的信息反馈，又可以增强公众参与基层官员问责与考核的积极性，只有这样，才能从根本上提升公众参与度、人民满意度，而这正是考核与问责的初衷目标。另外，信息不对称是影响正向或负向激励效果的重要因素，也是委托与代理人之间难以实现激励相容的主要原因。唯有加强内部交流，才会一定程度缓解委托代理关系中的信息不对称问题，政府组织也不例外。不同层级、不同部门之间的信息交流，才能激励基层官员积极地实现组织目标。同时，上下级信息交流不仅是透视基层行为的过程，也是约束其行为，实现基层工作规范化、合法化的过程。总之，数据技术的发展，以及组织内外信息传输的畅通是化解考核与问责“不兼容”的重要要件。

社会参与是化解考核与问责“不兼容”的又一要件。要解决各类问题离不开政府，但又不仅限于政府。解决基层官员考核与问责的“不兼容”问题也不例外。如上所述，吸纳公众参与到基层官员考核与问责过程，一定程度可以调和两者的关系。众所周知，基层政府更贴近公众，这意味着合理的考核与问责更是离不开社会力量的参与。可以说，公众是考核的重要主体，也是问责中不可或缺的组成部分。公众参与到考核中，能够增强考核的公开透明性，减少部分暗箱操作，增加了考核激励效应，又实现了约束效果。总之，社会力量参与所带来的效果，不只是有助于完善考核机制，还可以增强基层官员的社会责任感，有利于激励与约束的兼容。

五、讨论与总结

如何才能化解考核与问责“不兼容”的难题？综上所述，上级重视是解决问题的重要要件，既要以警示、惩罚等手段，矫正基层官员不当行为，又要设置合理的考核体系，将关键问题、重要内容纳入到考核之中。层级间、部门间，以及科层组织内外之间信息对称则是另一重要要件。公开考核过程与结果，不仅保证了考核公平性、透明性，也使得基层官员暴露在公众监督之下；内部信息公开，使得关心自己相对位次的基层官员受到了组织与同僚的监督。社会力量参与是达成“兼容”目标又一要件。社会参与、公众监督可以有效遏制基层官员不当行为，增强其责任意识，使其行为更趋规范，治理更加有效。此外，社会参与是提升公众满意度的必要条件，而政府考核与问责归根结底都是为了最大程度地实现社会满意。无疑，充分的社会参与可以让考核与问责在目标层面达成更大程度的一致。可见，上级重视、信息对称以及社会参与是解决考核与问责“不兼容”难题的三大必要条件。

事实上，上述各类要件不是独立存在，而是相辅相成的，彼此构筑成一个动态平衡的有机系统，即“动态兼容的考核问责”体系。然而，动态兼容不是简单拼接，而是依据不同阶段、不同目标，考核与问责以动态平衡的形式统一于新体系中。但是，无论如何，问责离不开考核，考核中包含着问责。当然，要实现这样的动态兼容，又要以各类要件为依托。

具体来说，该体系的各类要件从两个方向运作，然后构成一个闭合的回路。一是决策过程中，公众通过社会参与来表达诉求。只有科层组织内外信息沟通渠道畅通，才能确保各类社会需求、公众建议被政府，尤其高层政府所倾听。基于政治合法性压力，高层政府应当充分吸纳公众建议，只有这样，社会需求才有可能给予相应重视，并根据实际情况，转化成考核与问责内容。二是执行过程中，如前述，不同层级、部门间的信息共享，才能实现互通有无、相互借鉴，由此促成考核与问责的执行主体及其目标的相容；另一方面，公众参与监督又将增强考核与问责的实效，而有效的社情民意集聚回应机制又可避免考核与问责在新体系内的失衡与偏颇。只有这样，作为客体的基层官员才能跳出“考核中积极表现、问责时消极保守”的陷阱。必须指出，该体系的运行还必须置于大数据框架下，现代信息技术已成为新体系正常运作的必要条件。