新时期我国电价政策的总结与思考

沈荟云

（国网甘肃省电力公司信息通信公司，甘肃 兰州 730050）

1 概述

电力是国民经济的先行官，电的本质是能量转化的载体，在工业支撑全球经济蓬勃发展的今天，电力能源是事关一个国家经济社会发展重要因素。电力能源生产过程涉及发电，输配电和用电等过程。电具有即发即用的特性，在当前科技条件下，还不能够实现大规模存储，因此需要全面统筹管控发电、输电、配电和用电的全过程管控。

电价是用于计量电力能源最为核心关键指标，也是国家从战略层面统筹经济社会发展重要抓手，是电力体制改革的核心。电价的波动事关国民经济社会发展大局。电价不是一个单一价格，涉及发电、输配电和用电全环节，也承担着特定社会附加价值，是一个较为复杂的政策体系。

在当前新一轮电力体制改革如火如荼推进的大背景下，电价作为重要载体，将成为本次电力市场化改革重要一环。基于此背景，本文将系统总结中国电价政策的历史演进过程，同时分析在电力市场化改革背景下中国未来电价体系建设的思考及建议。

2 电力体制改革政策历程

自改革开放以来，为了适应市场经济转型发展需求，我国先后有三次重要电力体制改革。

一是20 世纪80 年代，国家主管部门推进社会资本投资办电，改变过去独家办电模式。二是2002年2 月，国务院下发《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》，史称“5 号文”，正式启动电改，实现了厂网分开、主辅分离。国家电力公司被拆成五大发电集团、两大电网企业、四大辅业集团。三是2015年3 月，中共中央国务院下发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发9 号文），启动的新一轮电改，主要内容是“一独立、三强化、三放开”，进一步推进电力市场化。即：有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本放开配售电业务，有序放开公益性和调节性以外的发用电计划；交易机构相对独立；对区域电网、输配电体制深化研究。

3 中国电价政策历程

1949-1951 年，电价由省政府负责。1952-1978年，电力价格由中央政府部门进行垂直管理。1965年，国家统一推出目录电价。电价按照用户的用电性质和行业属性分为：照明、大工业、非工业和普通工业、农业生产电价四类。

1985-1994 年，全国范围的严重缺电。1993 年，国家对指令性电价和指导性电价进行并轨，实行新的目录电价。居民生活电价、非居民照明电价、非工业和普通工业电价、大工业电价、商业电价、农业生产电价、贫困县农业排灌电价和趸售电价共八类。

1995-2002 年，依托“集资办电”，对上网电价和销售电价进行调整。在上网电价方面。1997 年，以“经营期电价”取代“还本付息电价”，开始采用按经营期测算平均上网电价。在销售电价方面。一是制定电气化铁路用电价格。二是启动“两改一同价”政策，实行城乡一价。三是取消电价外加价，规范电价管理，取消非法加价。

2003-2014 年，在第二轮电力体制改革方面，我国电价开始向市场化过渡。在上网电价方面，一是厂网分离电价。二是经营期电价政策基础上推出“标杆电价”。三是发电侧竞价上网改革试点。四是煤电价格联动政策，缓解煤电价格矛盾。五是脱硫、脱硝、除尘等环保电价政策。六是水电上网电价政策。2009 年以前，部分省市对水电实行标杆电价；2009 年以后国家暂停了水电标杆电价政策；七是核电上网电价。2013 年以前，一厂一价；2013 年以后，实行标杆电价政策。八是新能源上网电价政策，分资源区标杆电价。在销售电价方面，一是取消优惠电价政策，缓解用电紧张局面。二是完善峰谷分时电价制度。三是实行差别电价政策和惩罚性电价政策。四是实施居民用电阶梯电价制度。五是试行非居民用电阶梯电价制度。六是城乡同网同价。七是工商业并价。

2015 年以来，在电力市场化推动下，电力能源逐渐还原电力商品属性，电价体系主要有：上网电价、单独核定输配电价和销售电价组成。

4 当前电价政策

2015 年3 月，《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(即9 号文件)印发，启动了新时期我国电力体制改革（第三次）的号角，是在厂网分开基础上进行的深化改革，主要内容是“三放开、一独立、三强化”，也即“管住中间，放开两头”，也标志着我国电力体制改革进入了深水区。电价作为电力体制改革重要一环，在电价形成机制方面，是将原来“捆绑”的销售电价“解绑”，将其中的电能价格放开由市场决定，而其中的输配电价则由政府核定并严格监管。本轮改革后当前我国终端电价可用下式表示：

用户终端电价=市场交易电价+输配电价+政府性基金及附加

市场交易电价：为在发电侧上网电价，发电企业和用户或售电公司可以通过双边协商、集中竞价、挂牌等方式批发交易部分电量，最终交易的价格就是市场交易电价。

输配电价，作为电价改革的重要组成部分，国家主管部门先后制定出台《输配电定价成本监审办法(试行)》(2015 年6 月)、《关于推进输配电价改革的实施意见》(2015 年11 月)和《省级电网输配电价定价办法(试行)》(2016 年12 月)、《区域电网输电价格定价办法(试行)》《跨省跨区专项工程输电价格定价办法(试行)》《关于制定地方电网和增量配电网配电价格的指导意见》(2017 年12 月)等一系列输配电价改革指导文件，为我国输配电价核定提供的依据。当前各省级电网依据“准许成本加合理收益”的原则完成了首个监管周期的输配电价的核定，为整个电价改革奠定了基础。

5 当前电价政策反思

1）历经三轮的电力市场化改革，服务于我国国民经济健康高效发展的电价体系逐渐形成，我国电价架构体系更加科学，电价作为调节电力能源配置作用更加凸显。

2）我国电力市场潜力得以充分激发，有效盘活了我国电力资源合理分配，激发了发电企业和电力用户的积极性，用户端平均电价大幅降低，全社会生产成本和居民用电成本得到有效降低，实现了电力资源的高效配置。

3）随着电力市场化改革的不断深入，电力现货交易市场和中长期交易、增量配电网改革、输配电价核定等改革决策落地生根，新时期电价改革体系基本建成，但电价政策依然是“双轨制”运行，电价依然存在行政管控，电价的市场化特性没有完全显现，下一步需要在实践中进一步优化政策顶层设计，完善实施路径，让电价的电力能源配置功能得以进一步发挥。

4）经2018 年、2019 年国家主导连续两年降低工商业电价10%，有效减轻了全国工商业企业生产成本，在我国经济进入新常态背景下有力促进了经济的健康发展。

5）虽然我国电价改革取得了一定的成绩，但在当前以及接下来的一段时期，我国的电价体系是双轨制运行的，比如上网电价改为“基准价+上下浮动”，输配电价和销售电价以及部分地区的趸售电价的核定依然由政府管理部门主导核定，工业和商业用电对农业和居民用电交叉补贴问题依然没有彻底解决，电价并没有真实反映电力能源市场供需关系，下一步改革仍然任重而道远。

6 总结

文章系统总结了新中国成立以来我国三次重要的电力体制改革的主要内容，系统分析了我国电价政策演进过程，对当前我国电价政策运行现状和存在的问题进行了客观剖析。在当前电力体制改革不断向纵深发展的大背景下，电力体制改革进入了深水区，电价作为电力体制改革的重要环节和核心内容，仍然需要进一步加强改革力度，继续强化改革举措，切实解决当前电价改革过程中“硬骨头”和“拦路石”，让电价在电力能源市场化配置作用真实凸显，促进我国电力能源资源在各个领域的高效配置。