对国铁企业重大决策合法性论证工作的思考

孙兆明

（中国铁路兰州局集团公司，甘肃 兰州730000）

2017年11月，按照党中央、国务院关于深化国有企业改革，建立现代企业制度的要求，中国铁路总公司下属的18家铁路局由此前的全民所有制企业全部改制为有限责任公司，2019年6月，铁路总公司本级也完成了有限责任限公司改制。铁路局、铁路总公司（以下简称国铁企业）改制为有限责任公司，是国铁企业坚决向党中央看齐、体现政治站位和责任担当的具体行动，是消除国铁发展体制弊端、实现从传统运输生产型企业向现代运输经营型企业转型发展的必然选择。通过公司制改革，为铁路发展搭建了新的发展平台，注入了强大的内生动力和市场活力，创造了难得的历史机遇，也为铁路建立面向市场的现代企业制度奠定了坚实的基础。国铁企业公司制改革完成后，研究探索如何建立适应国铁企业自身发展需求的重大决策合法性论证制度，有效的防范重大决策中法律风险，对国铁企业完善公司治理机制有着重要的意义。

1 企业重大决策法律论证概述

企业重大决策法律论证是指企业内部法律论证机构，指派法律专业人员，就特定法律事务，根据已知事实及证据，依据国家现行法律法规和本企业内部规章制度，对本企业重大决策事项在决策前进行法律审核、分析和提示法律风险，并出具法律论证意见书的行为。

在我国，企业重大决策法律论证由律师向社会提供法律意见业务演变而来。这主要是因为律师服务业在我国起步较早，提供法律意见已经成为律师服务行业的一项经常性业务。经过多年的实践摸索，律师行业已经在向社会提供法律咨询意见方面积累了较为成熟的做法和丰富的经验。同时，《律师法》也为律师提供法律咨询意见提供了法律保障。《律师法》规定：“律师可以受自然人、法人或其他组织受委托，担任法律顾问。律师担任法律顾问的，应当按照约定为委托人就有关法律问题提供意见。”在一些地方，为了规范律师提供法律意见的行为，专门制定了地方规定，如福建省律师协会于2012年6月19日印发了《福建省律师事务所出具法律意见书业务操作指引》。

企业内部的重大决策法律论证制度化最早追溯于2003年7月11日国资委发布的 《关于贯彻落实<企业国有资产监督管理暂行条例>进一步加强企业法制建设有关问题的通知》（国资法规〔2003〕28号）。《通知》明确要求:“今后，各中央企业向我委报送涉及企业改制、改组、重大投融资方案，以及要求我委出面协调有关法律问题的报告和请示，应经过本企业法律顾问专门论证，并书面提出法律建议和意见”。《通知》的印发，标志着国有企业内部的决策论证制度化的开始。

国铁企业的重大决策法律论证起步较晚，2015年，铁路总公司印发了《中国铁路总公司法律事务管理办法》（铁总改革与法律〔2015〕270 号）。 《办法》规定：“铁路总公司所属各单位建立、实行重大决策法律论证制度，凡属各单位三重一大决策事项，需经法律论证的，决策前应经法律论证。未经法律论证，不得提交决策。”

2019年7月，随着国铁路局、铁路总公司公司制改革相继完成，为加快国铁企业现代企业决策制度的建立，国铁集团印发了《中国国家铁路集团有限公司重大决策法律论证管理办法 （试行）》（铁企法函〔2019〕7号），对国铁企业重大决策论证工作进行了系统的制度安排。随着《办法》的出台，国铁企业的逐步普遍建立了各自的重大决策法律论证管理办法，并启动了日常的决策法律论证工作。

2 国铁企业开展重大决策法律论证的意义

2.1 开展重大决策法律论证是全面依法治国战略布局在国铁企业中的重要体现

党的十八大以来，党中央提出全面依法治国这一具有标志性、创新性、战略性的重要理论和实践命题，突出强调“全面”，在党和国家事业发展的全局中、在更加全面广泛的层次上部署和推进依法治国，体现了这场革命的深刻性。国铁企业作为重要的国有交通运输骨干企业，必须率先在经营管理中贯彻党中央全面依法治国的基本方略。重大决策法律论证是新时期国铁企业法治工作确定的重要内容，也是全面依法战略布局在国铁企业经营管理中的重要体现。

2.2 开展重大决策法律论证是企业法律风险源头控制理念在国铁企业中管理中的重要体现

企业所有的经济行为最终都是法律风险，企业所有的风险最终可能成为法律风险。现代企业的法律风险管理实践证明，日常经营管理中能否做到法律风险事前、源头防范，是衡量一家企业法律风险管理能力水平的重要标准。国铁企业在重大决策前进行决策事项的合法性论证并将重大决策合法发性论证工作定位为企业法律事务中的中心工作，体现了国铁企业主动向先进风险管理思想看齐，切实重视法律风险源头控制的管理理念。

2.3 开展重大决策法律论证是国铁企业自身改革和发展的重要保障

当前，国铁企业在股份制改革、交通强国铁路先行、高质量发展、走出去战略等实施中面临着一系列全新的课题和任务。面对新的形势和任务，国铁企业在重大决策方面风险也在不断增加，为提高决策质量和水平，切实防范和化解决策过程中的法律风险，须认真开展相应的决策法律风险论证工作，为重大决策提供坚实的法律保障。

3 国铁企业重大决策法律论证工作中的重点方面

3.1 重大决策法律论证的范围

我们认为，国铁企业重大决策法律论证应牢牢紧扣“重大决策”这一核心，避免将论证工作泛化的错误倾向。对此，应当从两个维度上予以把握：一是应当明确重大决策的机构主体。在国铁企业，重大决策的机构按照公司章程规定只有党委会、董事会和总经理办公会。二是应当明确重大决策的事项范围。从需论证的范围上看，根据国铁企业经营管理实际，主要应包括安全生产、铁路建设、铁路运输、经营管理、企业改革、技术创新、对外合作以及涉及职工和社会公众权益的重大经营事项。

3.2 重大决策法律论证应遵循的原则

3.2.1 依法合规

重大决策法律论证应当以法律法规、国家政策和企业规章制度为依据，确保重大决策事项内容和程序依法合规。

3.2.2 防范风险

重大决策法律论证应当从企业发展和企业利益角度出发，提示重大决策事项存在或可能存在的法律法规和政策风险，维护国铁企业合法权益。

3.2.3 分级负责

重大决策法律论证应实行“谁决策，谁论证”，各国铁企业及相关所属单位负责对本级重大决策事项进行法律论证，并对论证结果负责。

3.3 重大决策法律论证的启动程序

为便于操作和掌握，避免在工作中产生不必要的争议，国铁企业应对需要进行法律论证的重大决策具体事项进行清单化管理，清单可以根据企业的经营发展实际及时进行动态调整。国铁企业业务经办部门在业务办理过程中遇到应当进行法律论证的事项时，在与其他有关部门达成一致意见后，向法律事务管理部门提出法律论证需求并提供论证所需的证明材料。

3.4 重大决策法律论证的要点

从我们实践经验来看，法律事务部门在重大决策论证中从三个方面进行论证就可以全面有效的防范法律风险：

3.4.1 论证各方法律主体是否具备相应的资质资信

对此部分的审查论证，主要应以《民法总则》的相关规定为依据，重点关注法律关系各主体是否符合法律规定的民事主体资格。对法律法规有特殊要求的民事主体，还要特别关注其是否具备相应的特定资质。比如对建设工程施工企业，《建筑法》规定成立建筑企业必须经国家建设部门的许可，论证过程中不仅要查看营业执照，还要关注其是否具有建设主管部门颁发建筑企业资质等级证书。对证券公司，《证券法》规定证券公司开展证券业务必须要国务院证券监管部门的许可，论证过程中还要关注其是否具有国务院证券监督管理部门颁发的证券经营资格证明文件。对房地产公司，还要依照《房地产法》关注其是否具有建设主管部门颁发的房地产开发资格证书。对于资信的审查论证，目的是考察各法律主体的履行能力和在以往经营过程中的诚信问题，审查论证的方法主要是根据其开户商业银行出具的资信证明、第三方信用管理机构出具信用评价报告及既往的纳税、案件诉讼等情况来综合判断识别。

3.4.2 论证事项是否符合法律法规、国家政策和国铁企业规章制度规定

对于此部分的审查论证，我们在多年实践工作中认识到是该项工作中难度最大的部分。这主要是因为我国现行的法律法规和政策数量特比巨大，同时为了能胜任论证工作，还要求论证人员必须熟练掌握企业内部众多的规章制度，这对论证人员的知识积累、理论素养和工作经验提出了极高的要求。

首先，应当应用法学理论分析论证事项中所涉及的法律关系，从而准确甄别出该论证事项的法律性质及其所涉及的具体的法律法规。其次，对具体的项事项是否符合国家的相关产业政策进行识别。从目前国铁企业重大决策的内容来看，根据事项的具体情况，应特别关注2019年11月22日国家发展改革委、商务部印发的《市场准入负面清单（2019年版）》（发改体改〔2019〕1685 号）。 《清单》明确列出了目前国家禁止和限制投资经营行为、领域、业务等。对于没有纳入清单的事项，各类投资主体均可以自主投资经营。最后，对论证事项是否符合国铁企业内部的规章制度进行识别。国铁企业的内部规章制度，是国铁企业为实现发展战略目标，提高经营效率和效益，保证企业经营合法、资产安全、财务报告及相关信息真实完整而制订的各种规则、章程、程序和办法的总称。企业内部规章制度是企业的“宪法”，有着极强的权威性和严肃性，法律论证部门应当在工作中全面、准确掌握企业内部的规章制度，对论证事项是否符合规章制度应予以明确。

3.4.3 论证事项是否对应当履行的程序已作出安排

论证事项的办理程序是否适当，直接关系到决策机构决策对内的合规性和对外的合法性。长期以来，受传统体制机制的影响，我们在工作中不同程度的存在重实体、轻程序的问题。对程序的疏漏，在越来越重视程序的法治化大时代背景下，将给决策机构及论证事项后续实施带来极大的风险隐患。比如，在股权投资事项论证过程中，按国铁企业内部规章制度规定决策前必须在程序上完成可行性分析研究，法律论证机构在对此类事项进行论证时应高度关注投资可行性分析的程序是否已经完成。对国有资产处置方案进行论证的，因为法律法规对国有资产处置根据数额不同有者不同的国资审批程序。因此，论证人员应结合文件规定审查处置方案的报批程序安排是否符合法律法规的要求。

3.4.4 重大决策法律论证意见书

重大决策法律论证意见书是国铁企业法律论证机构在论证工作结束时对论证事项形成的权威性结论证明文件，也是决策机构在决策中的重要参考文件。在法律论证意见书中，法律事务部门应对论证事项作出准确、肯定、有法律政策依据的回答，为决策机构重大决策提供具体、明确、可靠的参考意见。具体来讲，法律论证结论有以下几种情况：

1）论证事项符合法律法规及企业内部规定，作出符合法律规定的论证意见。

2）论证事项不违反法律及内部规章制度规定，但存在一定法律风险的，作出提示法律风险的论证意见。论证事项提出部门应当按照意见书的要求在决策前修改完善决策内容、补正程序，采取相应的法律风险防范措施。

3）论证事项违反法律法规、企业内部规章制度或存在其他重大法律风险的，作出不符合规定的论证意见。

4）论证事项法律政策没有做出规定的，作出明确的说明并可以出具具有倾向性的决策建议意见。

总之，重大决策的法律论证工作，既是国铁企业法律事务部门提升在企业内部地位作用的一项重要工作，也是对国铁企业法务人员能力水平和责任担当意识的一项考验。勇于担当， 积极发挥法律决策论证在企业重大决策中的风险防范作用，是每一位国铁企业法务人员不可推卸的责任和义务。