基于PPP模式的一带一路基础设施建设研究

焦 娜

(西安交通大学 校园规划与基本建设管理中心，陕西 西安 710054)

0 引 言

完备的基础设施是加强国际合作和促进本国经济发展的重要基础之一。“一带一路”沿线65个国家，合作领域众多，经济发展潜力巨大，但大部分国家都或多或少面临着基础设施建设较为薄弱的困境，难以满足“一带一路”经济发展需要[1]。例如，俄罗斯现有基础设施主要完工于苏联时期，设备较为落后，亟须升级改造；其他经济体受战争、宗教等因素影响，基础设施更为落后。

“一带一路”倡议需要各国之间建立互联、互通网络，对沿线国家基础设施建设提出迫切要求。当前，沿线国家财政资金缺口较大，单纯依靠政府财政很难满足基础设施的建设需求。根据亚洲开发银行早前的预测，2010-2020年亚太地区基础设施建设资金需求高达8万亿美元[2]。相对庞大的资金需求，银行及基金机构所能提供的资金有限，远低于预测数据。

“一带一路”项目大多为公共产品建设，资金需求大，投资周期长，内容复杂，风险较高，短期回报率通常达不到私人资本的盈利要求，难以吸引私人资本投资[1]。而且，“一带一路”沿线国家的商业投资环境和政治环境都有较大的不确定性，还面临着跨区域基础设施建设的融资市场不完善、融资渠道单一等问题，使得社会资本投资跨区域基础设施的动力严重不足。因此，必须探索一条能够调动社会资本的发展模式。

PPP模式作为已经广泛应用于公共服务领域的合作模式，在一定程度上可以引导社会资本的投入，具有改善公共产品供给和资本配置效能的优势，将对推进“一带一路”基础设施建设发挥积极作用。

1 PPP模式的概念及分类

1.1 PPP模式的概念

PPP(public-private-partnership)模式在国际上没有统一定义，仅见于世界银行、亚州开发银行、英国财政部等机构的解释。PPP模式的学术定义是指政府与私人组织之间以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，共同参与公共产品的提供和服务。

1.2 PPP模式的优势

(1)实行PPP模式有利于实现政府公共部门职能，弥补政府财政资金缺口，提高公共产品配置效率。

(2)相对私人组织，PPP模式可以拓宽投资领域，激活资本运作活力，从而达到政府、私人组织、公众的三方共赢局面。在PPP模式中，私人达到了投资获利的目的，同时比政府公共部门提供这些公共产品或服务更有效率，资源配置和社会利益得到优化提高。

(3)PPP模式强调对社会资本的运用，实现基础设施项目建设融资的主体多元化，同时加强政府与社会资本的合作，双方共同分担投资成本和风险，有利于激励私人组织尤其是中国企业加快“走出去”的步伐[3]。

1.3 PPP模式的分类

PPP模式始于20世纪80年代末英国的PFI模式，经过几十年的发展，在全世界得到广泛应用，也逐渐演变出了三种主要形式：外包、特许经营和私有化[3]。

1.3.1 外包类PPP项目

外包类PPP项目，是指私人企业承包政府基础设施建设项目中的几项，或者政府作为项目主体，委托私人企业提供公共产品服务，并由政府支付相关费用，私人企业从而获得一定收益。外包类PPP项目中，政府是主导，私人企业承担的风险较小。

1.3.2 特许经营类PPP项目

特许经营类PPP项目，是指私人企业参与基础设施项目建设的部分或全部投资，并通过相应的合作机制和与政府部门对接，双方共同承担风险和收益。在项目建设的过程中，政府需要与私人企业保持平等互利的合作关系，极大地调动私人企业的积极性，双方各自发挥优势，促进项目的顺利完工。特许经营类PPP项目资产最终由政府部门收回，在合同结束后私人企业将项目使用权或所有权移交政府部门。

1.3.3 私有化类PPP项目

私有化类PPP项目，即需要私人企业承担项目的全部投资，并在政府监管下负责项目整体建设和运营，同时通过后续服务来收回投资成本。私有化类PPP项目中，私人企业拥有项目所有权，需要承担较大风险。

由于“一带一路”倡议涉及诸多国家和地区，外包和私有化方式都很难实现，因此本文研究的PPP模式特指特许经营型项目，即通过政府与私营部门合作进行基础设施建设[4]。

2 PPP模式与“一带一路”基础设施建设

2.1 健全PPP法律法规体系

PPP项目投入大、期限长、不可预见因素较多，面临着政治、宗教等诸多风险，若没有健全的法律作为基本保障，PPP项目的正常开展将受到极大制约。

“一带一路”沿线国家的法律规定不尽相同，例如，中东地区属于伊斯兰法系，伊朗及阿拉伯国家属于阿拉伯法系，俄罗斯及东欧国家属于大陆法系等，各国法律很难达成一致。

为了实现“一带一路”沿线国家的共同目标，需要制定一套适用于“一带一路”建设的法律法规。近年来，我国政府已相继出台许多PPP相关文件，但PPP相关法律却较为缺乏。为了对中国企业走出去提供更坚实的法律支持，应尽快出台PPP模式的相关法律法规，并加强对沿线国家融资制度、国际通行规则深入研究，避免发生法律风险。

2.2 国际工程承包企业发挥先导作用

中国国际工程承包企业多年来致力于推进“走出去”战略，在许多“一带一路”沿线国家建设基础设施，对当地地理、风俗、人文等有更深入的了解，建立了良好的本土信任，也积累了一定的项目、社会和政府资源。随着“一带一路”战略的不断推进，中国国际工程承包企业要肩负起基础设施建设的中坚力量，主动发挥自身优势，为“一带一路”战略的实施开辟道路。

在项目前期开发上，中国国际工程承包企业可以选择投资环境相对良好的地区作为目标，与当地政府建立良好合作关系，集中力量稳步推进。待条件逐渐成熟后，利用各类金融机构优势，弥补资金不足，逐步扩大投资领域，同时要注意规避风险，实现合作伙伴的最佳利益契合，为将来长期合作打下坚实基础。

2.3 激发社会资本的投资活力

“一带一路”沿线国家基础设施建设任务繁重，资金缺口庞大，政府资金难以支撑，采取PPP模式可以引入社会资本、降低政府财政压力。PPP模式投资期限长、数额较高、风险较大，导致目前社会资本的投资积极性不强、参与度不高。因此，政府需要采取一系列措施调动社会资本积极性，如制定激励性政策，对积极参与PPP项目的企业实施贴息、担保或税收优惠等政策，激发私人企业的参与热情，提高社会资本的融资能力。

对于企业来说，应该及时把握“一带一路”发展机遇，在国际化发展浪潮中打造中国民族品牌。

2.4 政策性金融机构提供支持服务

中国政府主导成立的亚洲基础设施投资银行、丝路基金，以及中国进出口银行、国家开发银行等政策性银行、国内各商业银行应继续为中国企业参与沿线发展中国家基础设施建设提供融资支持，并给予尽可能多的政策优惠。中国政府需要继续推进人民币国际化进程，在“一带一路”沿线发展中国家推行人民币结算方式，运行人民币跨境支付系统，扩展人民币离岸业务，减少汇率波动引发的汇率风险。[4]同时，中国企业在沿线国家开展PPP模式时，要注重融资方式。在考虑社会资本、商业银行融资、债券融资等方式的同时，充分发挥多边金融机构的作用。利用多边金融机构进行项目融资，可以调动更多社会资本的积极参与，增加项目的举债能力，而且可以充分发挥第三方的监督作用，为项目的持续开展提供更多保障。

3 结 论

“一带一路”战略作为促进互联、互通网络、建设人类命运共同体的重要平台，为促进世界经济发展提供强劲动力。基础设施建设是“一带一路”战略推进的重要环节，重要程度不容忽视。但沿线国家受财政基础薄弱、战争和宗教等因素制约，基础设施建设较为落后。PPP模式将政府和私人部门相结合，激发社会资本活力，提高资源效能。随着“一带一路”沿线国家PPP模式的不断发展，不仅可以为中国企业创造更大的发展空间，而且充分调动沿线国家的社会资本，促进各国之间的金融互通，真正实现“一带一路”是企业、政府的共享和结合。