二元区隔与三元并立下的城乡义务教育优质均衡发展研究*

张 侃

(河南省社会科学院社会发展研究所， 河南郑州 450002)

2019年2月中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，这是第一个以“教育现代化”为主题的中长期战略规划，是新时代推进教育优先发展、实现教育现代化的纲领性文件[1]。这一文件的发布，标志着我国教育进入了新的历史发展阶段[2]。文件中部署的实现教育现代化的十大战略任务之一就是实现基本公共教育服务均等化，其中最核心的举措就是要提升义务教育均等化水平，推进城乡义务教育均衡发展，在县域基本均衡的基础上进一步推进优质均衡的实现[3]。文件中这一部分表述给新时代我国义务教育今后一段时期的发展指明了方向和路径，那就是要持续推进城乡义务教育均衡发展，在实现基本均衡的基础上进一步推进优质均衡发展。

从21世纪初我国开始提出义务教育均衡发展到现在，义务教育的均衡发展已经取得了巨大的成绩，初步均衡基本实现[4]。但不可否认，义务教育均衡发展仍面临着许多问题，区域之间、城乡之间、学校之间的差距仍十分显著，而这其中最主要的问题就是城乡义务教育发展的不均衡。推进城乡义务教育的均衡发展是新时代实现义务教育优质均衡发展的关键。教育作为社会大系统中的一个子系统，并不是孤立存在的，而是和社会方方面面都有着紧密的联系和相互影响。义务教育也是如此，对我国城乡义务教育均衡发展的理解必须在中国城乡区隔的社会框架之下进行，同时我们还要看到，在新型城镇化快速推进、经济飞速发展的社会大背景之下，中国城乡区隔的社会结构也正发生着一系列新的变化，我们只有对这些新的变化有全面深入的认识和把握，才能让我们对如何在新时代背景下推进城乡义务教育优质均衡发展有正确的认知和判断。因此，本文拟从城乡二元制度演变、城镇化快速推进、经济飞速发展下的社会大环境变化切入，对新时代我国城乡义务教育均衡发展面临的问题和困境进行深入分析，并在此基础上提出若干建议，以期对推进我国城乡义务教育的优质均衡发展有所启示。

一、分析框架：二元区隔与三元并立下的城乡义务教育均衡发展之路

教育作为社会大系统中的一个子系统，深深嵌入社会整体结构之中，对教育现象的所有理解都必须将其放在社会大背景之下进行才有意义。对城乡义务教育的认识也是如此。中华人民共和国成立之初建立起来的城乡二元区隔的经济社会结构，从根本上决定了我国城乡义务教育发展的基本框架和方向，二元化的义务教育供给体制也由此建立。改革开放以来，随着经济的飞速发展和城镇化的快速推进，我国的社会结构也在逐步发生着变化。这种变化由经济领域开始，并且随着改革发展的不断深入而逐步扩展到社会领域，产生了一波三元传导，即改革开放之初，随着乡镇企业的兴衰而产生了一波经济结构从二元到三元最后又回复二元的发展趋势[5]，在此之后，经济领域的结构回归又引发了社会结构的转变，二元的社会结构逐步发展成为三元结构，社会结构在快速的经济社会发展和深入的改革开放中产生着深刻的变化[6]。

城乡义务教育的发展就是在这样的一个大背景下进行的。从制度建立之初就形成的城乡二元区隔的社会体制，决定了城乡义务教育发展的基本特征和未来发展的整体趋向，由于路径依赖的影响，这种二元区隔形成了城乡义务教育制度变迁之中一种强大的制度惯性，产生着深远的影响，成为决定城乡义务教育改革发展的一股重要力量；而随着改革开放以来经济社会的飞速发展、城镇化的快速推进和改革开放的不断深入，经济领域和社会领域都在发生着深刻的变革，这对之前形成的二元僵化的城乡义务教育发展体制也产生着巨大的冲击，给城乡义务教育发展带来了巨大的改变，这其中有挑战也有机遇、有进步也有阻碍、有成绩也有问题，外部经济社会巨大变革对城乡义务教育的影响成为决定其改革发展的另一股重要力量，在这两股力量的张力之下，演绎出城乡义务教育改革发展的问题之源和未来之路。

二、内生桎梏：城乡分立下的义务教育城乡二元体制的确立与演进

中华人民共和国成立之初，出于当时国情和国家经济社会发展的需要，我国建立起了严格的城乡二元户籍制度，同时确立了城市优先发展的政策，城乡之间有着严格的界限和限制，不允许人口自由流动，通过一系列相关政策的颁布实施基本上把农村人口限制在了农村地区，同时也将农村居民排除在了国家基本公共服务之外，城乡二元的社会制度逐步形成[7]78-79。在这一背景之下，为了解决国家快速发展初等教育、提高民众文化素质的迫切需要和国家办学资源不足之间的矛盾，政府开始实施“两条腿走路”的办学方针和多样化的办学形式。所谓的两条腿走路，就是教育发展要公立办学、社会办学共同发展。1954年教育部在全国文化教育工作会议上的报告中明确提出“农村公立小学一般不发展，但提倡民办小学”[8]40。这就是后来“城市学校国家办、农村学校农民办”[9]的初等教育模式雏形。制度建立之初就形成的城乡二元发展格局也成为我国初等教育发展最重要的特征。

改革开放之后，1986年《中华人民共和国义务教育法》的颁布实施标志着我国义务教育制度的正式确立，也明确提出了义务教育实行“地方负责、分级管理”的管理体制。但在此后的发展之中，到底是哪一级地方负责、如何进行分级管理等问题不断涌现，也由此开始了一系列的改革，主要可以划分为三个阶段：

第一个阶段是1986—2001年，推行的是以乡为主的管理体制，但是由于管理层级过低，乡政府财力十分有限，再加上1994年开始实施的分税制改革，更是进一步削弱了基层政府的财政收入，最终导致全国范围内的教育经费不足，城乡义务教育的差距被不断拉大[10]33-34。第二个阶段是2001—2005年，开始推行“以县为主”的管理体制。这标志着将义务教育的投入负担主要从农民身上转移到了政府这边，管理层级的提升也让农村义务教育投入有了提升，全国范围大面积拖欠教师工资的势头得到遏制，农村义务教育水平得到了有效提升。但因各县级政府的财政能力参差不齐、差异巨大，这就给义务教育的发展带来了极大的不均衡性，同时这一时期农业税的彻底取消也给县级政府特别是广大的农业县、贫困县带来了巨大的财政压力，而上级政府通过转移支付给农村义务教育的投入也明显不足。据统计，这一时期我国县级政府负担了70%以上的义务教育财政经费，而在主要发达国家，义务教育的投入主要在中央政府，地方政府分担的比例并不高，比如2008年美国义务教育财政经费中基层地方政府负担43.7%，日本基层地方政府负担32.47%[11]。第三个阶段是2006年至今，在以县为主、分级管理的基础之上构建中央、省、县三级政府分担机制，建立起农村义务教育保障的“新机制”。2005年《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》出台，确立了“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，并先于城市对农村地区义务教育阶段的学生免除了学杂费、教科书费并补助寄宿生生活费。新经费保障机制的建立确实产生了很好的效果，此后农村义务教育经费投入得到了快速增长，但同时我们也应该看到，新的机制仍是建立在城乡分立的基础之上的，只是针对农村义务教育的发展进一步强化了高层政府的财政责任，可是虽说提高了中央和省级政府对农村义务教育投入的比例，但是县乡政府的教育事权并没有减轻，又缺少相关的配套措施，没有充分调动起城市和县镇推进农村义务教育发展的积极性，这就导致了对义务教育的发展“中央很重视、基层地方政府不积极”的局面。当中央和省级政府增加对县义务教育的财政转移支付时，产生了明显的“挤出效应”，县级财政反而减少了对义务教育的投入，从而在总量上县域农村义务教育经费并没有得到长期持续的快速增加[12]。因此，从整体看实施新机制之后，城乡义务教育的差距并没有得到有效的缩小，在生均教育经费、教育质量等方面城乡义务教育的差距还有扩大的趋势[11]。

通过以上梳理可以看出，我国的城乡义务教育体制在其建立之初就由于受大的社会城乡二元结构的影响而具有显著的城乡二元区隔的特性，在之后的发展演进之中，尽管经历了一系列的制度变迁和改革，但由于内生的制度路径依赖的影响和外在的大的社会城乡二元结构的存在，所以城乡二元分立始终是城乡义务教育挥之不去的一个根本特征。而随着义务教育全面普及的实现及均衡化发展的提出，这种城乡分立的体制特点也越来越不适应社会发展的趋势和民众的要求，城乡义务教育发展中的一系列问题也由此产生。

三、外生冲击：三元社会结构下城乡义务教育的均衡发展之路

改革开放前期，我国的经济结构经历了一次大的变革，由于20世纪80年代乡镇企业的兴起，农村工业得到快速发展，很快成为国民经济发展中新的增长极，中国城乡二元经济结构逐步发展成为传统农业部门经济、农村工业部门经济和城市部门经济三元并存的经济体系[13]。这种经济结构的好处就是很好地解决了我国庞大的农村剩余人口问题，实现了工业就地发展、人口当地就业，小城镇发展也由此兴盛起来，同时也给农民带来了收入的不断增长。但随着20世纪90年代分税制改革的推行，基层政府激励结构发生变化，地方发展的工业化热情很快被城镇化发展所取代，三元经济结构逐步消失回复到二元，以土地财政为基础的城镇化快速发展时期由此开始[14]147。从1994年开始，我国的城镇化进程开始明显提速，这从城镇化率的增长上能够很直观地看出，从1978年到1994年，城镇化率的年均增长率是0.67%，而从1994年到2018年，城镇化率年均增长率是1.35%，增速是前一段的两倍[15]。分税制改革之后，乡镇企业逐步衰微，大量的农村剩余劳动力只能背土离乡到城市寻找就业机会。城镇化的快速推进让城乡区隔逐步松动，但是二元户籍制度仍然发挥着巨大的限制作用，进城务工的农村劳动力很难真正在城市扎根，于是逐步出现了一个巨大的流动于城乡之间的社会群体——农民工。

随着农民工群体规模的不断发展壮大，影响力也不断提升，逐步形成了社会上的第三元，三元社会结构由此产生[16]。本来农村转移劳动力进入城市工作这应该是一个过渡阶段，之后应该逐步实现农民工的市民化，可是由于我国城镇化的快速推进是建立在土地财政造城卖地的激励基础之上的[14]149-154，其特点就是低成本、高速度，因此城镇化进程并没有成为一种城市带动乡村的发展模式，而是成为一种城市对农村资源的汲取过程，农民工进城务工创造价值为城市化发展做贡献，但却并不能成为市民享受城市的福利，这就极大降低了城镇化的成本，从而进一步提升了城镇化的效率和进程，这样做的后果就是让本来作为过渡阶段的农民工这一“准市民”群体凝固化，最终只能在城乡之间流动而无法扎根，成为社会的“第三元”[17]。三元社会结构带来了一系列的社会问题，如城乡差距被不断拉大、农村空心化、留守问题日益凸显等。

三元社会结构也给城乡义务教育发展带来了巨大冲击，其最大的影响就是抽走了农村最根本的资源——“人口”，但是又没有将这些人口融入城市，而是悬置起来成为一个庞大的流动人口群体。由于其流动性和我国城乡义务教育制度的相对静止性之间的矛盾，引发了一系列的问题。比如农村受教育人口的大量减少导致的农村义务教育萎缩，城市流动人口受教育需求的增加导致的城市义务教育资源不足、大班额问题等。还有一系列由于三元社会结构引发的社会问题导致的次生性义务教育问题，比如由于三元社会结构带来的留守儿童问题、城市流动人口随迁子女问题等，这些问题会进一步引发城乡义务教育质量的下降，给城乡义务教育的发展带来挑战。2001年国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》，首次提出了“均衡发展”的思想，从此均衡发展成为义务教育发展的根本方向。而在义务教育开始均衡发展的整个历程之中，城乡义务教育差异始终是义务教育均衡发展面临的一个最重要、最核心也是最难以推进的发展难题。在看到困难和挑战的同时我们也应该看到，三元社会结构在挑战之中也蕴含着机遇，一方面正是三元社会结构带来了低成本城镇化的快速推进，大量以前的标准农业人口现在成为流动性的“准市民”，随着城镇化率的不断提升和经济发展的不断积累，农民工市民化必将是大势所趋，而这也就为城乡义务教育实现均衡发展奠定了物质基础；另一方面三元社会结构引发的一系列社会问题已经引起了政府的高度关注，2014年《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》颁布实施，提出了新型城镇化的发展路径和以人为本的基本原则，从对城镇化规模和效率的强调转向对城镇化质量和人的城镇化的重视，这为改变三元社会结构奠定了基础，同时也为推进城乡义务教育的均衡发展提供了政策支持。

综上所述，中华人民共和国成立时形成的城乡二元区隔的社会结构形塑了国家建立之初的我国初等教育制度和之后逐步确立的义务教育体制，并成为一种制度惯性，始终对城乡义务教育发展发挥着难以忽视的内生性影响；而伴随着改革开放和城镇化发展的不断提速，社会结构不断发生着深刻的变化，从经济三元结构到社会三元结构的演进，给义务教育的发展带来了巨大的影响和冲击，一方面让城乡义务教育的非均衡性更加凸显，另一方面又蕴含着新的机遇，为城乡义务教育的均衡发展奠定了环境和政策的基础。但同时我们也应该意识到，机遇和可能性都只是客观上所隐含的，这些都不必然导致城乡义务教育自动地开启均衡发展的进程，相反，由于三元社会结构仍然存在，二元城乡区隔仍未消除，所以在未来很长的时期内，城乡义务教育的非均衡状况仍是我们推进义务教育优质均衡发展最大的难题和挑战。我们只有深刻把握义务教育发展的内在规律性，自觉、主动地推进城乡义务的均衡发展，才能真正实现城乡义务教育的优质均衡发展。而真正切实可行的变革路径，就是在大力推进城乡一体化发展的社会大变革之下，优先推进城乡义务教育的一体化进程，这也是实现城乡义务教育优质均衡发展的必由之路。

四、一体化发展：城乡义务教育优质均衡发展的必由之路

城乡二元区隔决定了义务教育的城乡二元结构，三元社会结构的形成和发展导致了义务教育均衡发展中“城镇挤、乡村弱”等一系列问题。但同时我们也应该认识到，教育发展具有先导性的特点，往往在现实发展中，教育的优先发展能够引领、刺激经济社会的发展，这是被历史发展实践所一再证明了的。这也正是为什么我们在教育实践中一直强调教育的优先发展。当下伴随着我国经济社会的快速发展，城镇化的快速推进，城乡区隔正在逐步化解，城乡差异也在逐步缩小，而固有的城乡区隔的制度惯性却仍存在，这也是直接导致三元社会结构形成的根本原因。在这样的大背景下，城乡一体化发展就成为城镇化发展和我国社会转型改革的必然路径。2008年党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中第一次明确提出了“城乡一体化”这个概念，文件指出“我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”[18]。可见，从社会整体发展上看我国已经进入城乡一体化的发展阶段，无论是城乡的二元区隔还是三元社会结构，都将在一体化的发展中走向终结，未来的社会必将是一元化城乡一体发展的社会，而这也将是解决城乡义务教育非均衡化、实现城乡义务教育优质均衡发展的必由之路。

城乡义务教育一体化发展正式开始于2010年。2010年《国家中长期教育改革和发展纲要(2010—2020年)》颁布，正式提出了要“建立城乡一体化义务教育发展机制”。此后，在党的十八大报告、十九大报告中都明确提出要推进城乡义务教育一体化发展，2016年国务院颁布《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，这也标志着义务教育一体化发展得到国家层面的认可和重视，是实现城乡义务教育优质均衡发展的根本之举[19]。在推进城乡义务教育一体化发展的进程之中，我们应该清醒地认识到，这是整个社会城镇化发展和城乡一体化进程的一部分，因此我们应该自觉地将对城乡义务教育一体化的发展融入城乡一体化发展的大潮流之中，既要借这个大势更好地推进城乡义务教育的发展，也要敢于创新、敢于争先，让城乡义务教育一体化发展成为引领整个城乡一体化发展的排头兵、先行者。具体来说，在推进过程中，应该注重解决以下几个方面的问题。

一是要解决好学生的问题，大力推进农村义务教育城镇化发展和小班化发展相结合。城镇化的快速推进和三元社会结构的影响，一方面引发农村孩子跟随进城打工的父母大量向城市流动，形成了农民工随迁子女教育问题，也导致了城市大班额问题；另一方面则是大量孩子无法跟随进城打工的父母进城上学，留在农村跟随老人生活，产生了隔代教养和留守儿童问题，也导致了农村教育的萎缩。这其实是一个问题的两个方面，形成当下“城市挤、乡村弱”的城乡义务教育基本格局。这个问题的解决，也应该分为两个方面：农村方面，对条件具备、城镇化发展较好的地区，应该逐步实施农村教育的城镇化发展，小学到乡镇、中学到县城，而对地理位置较为偏远、经济欠发达、留守儿童仍较多的地区，则应该大力推行农村义务教育的小班教学，适当保留小规模学校包括教学点，整合存量、提升效率，以更好地服务于当地的学龄儿童，切实提高教育的质量和可及性；城市方面，则要大力推进义务教育学校与城市建设的同步化，做好人口预测和学龄人口统筹，保证让所有学龄儿童包括随迁子女都有学上、上好学。

二是要解决好教师的问题，实现城乡义务教育教师待遇的“同工同酬”。由于待遇的差异而导致农村义务教育留不住人才，好的师资都在向城市单向流动问题，是引发城乡义务教育非均衡发展的一个主要原因，也是当下农村学生大量向城市流动的一个重要原因。农村要留住好教师，一方面要完善资源配置制度，继续推行完善特岗教师制度、免费师范生政策和实习支教计划等，要上提农村义务教育师资的人事管理权，建立“国标—省招—县管—校用”的教师人事管理体制，教师编制和职称评聘向农村特别是条件艰苦的农村倾斜；另一方面就是要大力提高农村教师待遇，要实现在省域范围内的城乡义务教育教师待遇同工同酬[20]。这是从师资增量改革上着手，为的是使农村义务教育能够更好地吸引、留住优质人才。从存量上则是要建立完善城乡师资的流动轮岗制度，充分利用好城市的优质师资存量，包括优秀的学校行政管理人才，让其定期定向地到农村工作，并将此作为城市教师和教育管理人员晋升的必要条件。这一要求在中央颁布的一些文件中已经有所体现，但是现实操作却并未真正落到实处，如何将政策落地，也是相关部门要去思考解决的一个难题。

三是要解决好学校硬件的问题，大力推进城乡义务教育学校高质量标准化建设。如果说师资的质量决定了义务教育学校的软实力，那学校硬件的建设就决定了义务教育学校的硬实力。要实现城乡义务教育学校的均衡化、一体化发展，就要在学校硬件上做到整齐划一。这也要从两方面来推进，一是对存量要做到全面改薄，对之前建立的条件不好的义务教育学校进行改建完善，使之达到相应的质量标准；二是对增量新建学校要做到城乡统一设计、统一要求、统一标准。城乡义务教育学校硬件完全标准化统一化，是实现城乡义务教育一体化和优质均衡的重要物质基础。

四是要解决好农村义务教育的经费问题，大力推进构建以省级统筹为主的筹资渠道。我国的教育经费投入长期不足。虽说在1993年颁布的《中国教育改革与发展纲要》中就已经明确提出在2000年前要实现财政性教育经费支出占国民生产总值的4%，可是这一目标的真正实现却比预期晚了13年，直到2012年才真正达到。但即使实现了4%的目标，和世界其他国家相比，仍有很大差距。教育投入的世界平均水平是教育支出占国内生产总值的4.9%，发达国家平均水平是5.1%[21]。由此可见，解决农村义务教育经费问题首先要从整体上提升我国教育的投入比例，至少应该先达到世界平均水平，即4.9%左右。其次就是教育投入的结构要进一步改进完善。我国的义务教育经费支出里的生均公用经费部分，通过省级财政统筹和中央的转移支付已经实现了城乡义务教育的统一标准、统一支出，可是教师工资仍然是以县级财政为主进行支出，这就直接导致了由于地区发展的不均衡而出现的不同地方义务教育教师工资待遇差距巨大，甚至在一些较为贫困的地区仍存在长期拖欠教师工资或者不足额发放工资等问题。教师工资在义务教育经费中占很大比例，如果不能得到保障，那城乡义务教育均衡发展将成为一句空话，所以建立更加完善的省级统筹和中央转移支付的农村义务教育经费保障机制刻不容缓。强化义务教育经费的省级统筹还涉及一个重要问题就是随迁子女入学问题，一些劳动力流入城市的随迁子女很多，这必然会导致教育成本大幅增加的问题，如果不从省一级乃至中央层面进行全面统筹的话，那随迁子女入学难、大班额、城镇挤等一系列问题就无法真正得到解决，因此强化省级统筹将是城乡义务教育一体化发展的一项亟待推进的制度改革。