基于文献量化分析的中国创业政策差异研究——以北京，上海，重庆为例

丁奕文， 任 健， 鲁若愚

(1.电子科技大学 经济与管理学院， 成都 611731； 2.中建三局集团有限公司， 武汉 430046)

随着经济全球化和世界一体化的发展，知识经济在国际竞争中占据越来越重要的地位。各国也都逐渐认识到发展技术型创新创业，将知识转化为生产力才是在国际竞争中占据主动位置的关键所在。近些年来，我国创业活动迅速发展，2015年李克强总理在《政府工作报告》中提出“大众创业、万众创新”，国内创业热情再次掀起高潮，创业也已经成为国家发展战略中的重要一步。为促进创业活动进行，帮助新创企业成长，创业政策如雨后春竹般大量涌现。

在创业政策大量涌现的情况下，由于政策制定的主体不同，政策往往表现出一定差异。就我国而言，中央政府和地方政府是进行政策制定的主体。中央政府的全局性政策制定为各级地方政府的政策制定提供方向性指导，更具全面性和前瞻性。而地方政府根据实际情况有针对性的进行政策制定。在政策制定推进过程中考虑到所在地区经济发展水平、地理位置不同、规划差异、推进和采纳主体出发点的不同等一系列内外部条件与限制，政策制定会呈现出不同的特点与趋势。早期，由于电子信息化发展不完善，政府政策公开透明程度不够，大多数政府对于政策的制定和实施存在暗箱心理，未能真正理解政策制定和推行的意义所在。通过研究政策差异，有助于地方政府在理解中央政策的基础上结合本地区的实际发展特点与优势，有针对性的制定合理的地方政策同时对比各地政府在政策推行过程中的差异化策略，进一步为本地区的创业提供支持。本文正是基于此种想法，收集整理了我国中央与北京、上海、重庆三地的创业政策文献，基于文献量化分析的方法，对政策文本的发文时间、发文机构、政策工具进行量化分析，探究我国中央与地方，地方与地方之间的创业政策的差异，探讨政策差异与创业发展实践的关系。

1 国内外相关研究进展

创业被认为是在不拘泥于资源约束的前提下，追逐机会并创造价值的过程。而在这过程中的高风险性、高不确定性以及创新性等一些特性导致了创业活动对于外部环境的依赖性。创业政策作为创业环境的重要组成部分，对于一个国家或者地区创业的发展影响巨大。关于创业政策的研究最早开始于国外，Anders与Lois最早开展了对创业政策的相关研究，并认为创业政策应该包含激发创业动机、提供创业机会、培养创业能力3个方面[1]。Johnson认为创业政策的制定目的不仅仅应局限于促进经济的增长，更在于积极创新活动及知识价值的商业化[2]。Acs和Szerb通过研究创业政策对于中小企业的影响发现创业政策的制定应该通过促进商业机会的产生，抑或保障创业活动产权，致力于创造一个良好的环境来鼓励个体创业或帮助新创企业成长[3]。而随着我国创业活动的快速发展，国内学者关于创业政策的研究逐渐增多并可以大致分为两类。①针对创业政策的受体研究：如大学生、海归人群、农民等不同群体及服务平、孵化器等或创业载体的政策研究。肖潇与汪涛利用内容分析法构建并完善了“三位一体”的大学生创业政策评估模型，并以此模型分析了中关村与东湖高新区两地的大学生创业政策[4]。万玺针对海归科技人员，建立了创业政策吸引度、满意度、忠诚度的结构方程模型，研究结果发现海归人员的创业政策满意度对于其创业忠诚度具有最为显著的影响[5]。刘小春则着眼于返乡农民工这一特殊人群，研究发现农民工对于创业政策的满意度主要受到其个人特征及创业政策中创业培训机制的影响[6]。②针对政策文本内容挖掘及评价研究。白彬与张再生利用政策工具、创业周期、政策客体三个维度搭建政策评价三维模型并将其运用于分析以创业拉动就业此类政策文本的合理性和有效性[7]。范柳等人基于内容分析法对珠三角经济圈、长三角经济圈和山东半岛蓝色经济区的创业扶持政策体系进行比较研究，分析了不同区域经济圈的政策差异及其影响[8]。

政策差异作为一种成熟的政策研究视角，被广泛运用于政策文本的分析之中。政策差异的主要研究集中于针对某一类政策，进行时间、趋势、地区、国别的分析，具体研究涉及到政策制定的原因、部门、目标及政策制定前后对于相关行业影响的差异。就国外的研究而言，Skjarseth等人收集了2000—2013年间欧盟与美国的相关气候政策并进行阶段划分，分析每个阶段欧盟与美国在政策目标、战略及后续影响的差异[9]。Peter与Wendell从政策差异的角度出发，探究美国与西欧城市发展轨迹的异同之处，研究政策差异对于这种发展轨迹的影响[10]。Joan等人以德国与芬兰为案例，对比分析两国医疗养老政策差异对于养老院利用率的影响，并对如何降低养老院的利用率提供了一些政策建议[11]。Jennings从政策目标和市场反应的角度分析了英国与爱尔兰政府新出台的新能源政策的差异[12]。而关于政策差异的研究，国内学者的研究成果也相当丰富。张倩根据我国不同地区政策环境制度的差异，探究了命令控制型和市场激励型两种不同的环境规制政策对于绿色技术创新的影响[13]。代丽华对比分析了淮河两岸不同地区的供暖政策差异，验证了贸易开放会导致环境恶化[14]。叶选挺与李明华以中国半导体照明产业为例，采用政策计量和内容分析方法，描绘中央政府与地方政府、地方政府之间产业政策的差异，进而探讨政策差异与产业发展实践的关系[15]。杜伟锦等人对京津冀和长三角地区科技成果转化政策文本进行收集、梳理和挖掘，并基于政策文本进行量化分析，从政策目标，政策工具，政策执行3个维度对比了两区域3个阶段的演进差异[16]，芦章平等从政策结构、政策内容、政策目标、政策工具手段及政策实施效果方面分析了国家和江苏省科技成果转化政策执行效率不同的问题[17]。

政策工具作为一种研究政策差异的重要手段，伴随着公共管理主体的多元化、公共政策的复杂程度和执行难度的增加而兴起。Hughes将政策工具定义为政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制[18]。顾建光认为政策工具是被决策者以及实践者所采用,或者在潜在意义上可能采用来实现一个或者更多政策目标的手段[19]。赵筱媛和苏竣认为政策工具是组成政策体系的元素，是由政府所掌握的、可以运用的达成政策目标的手段和措施[20]。对于政策工具的研究，国内外学者的成果也相当丰富。但由于政策工具的定义差异，学者之间就政策工具的划分也多种多样。Kirschen提出了64 种一般化的政策工具，但他并未对这些政策工具进行系统的分类[21]。Lowi将政策工具划分为规制性工具和非规制性工具[22]。Salamon在这个基础上增加了开支性工具和非开支性工具两种[23]。McDonnell和 Elmore则根据政策工具的最终目的进行分类，即命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具四种[24]。Rothwell和Zegveld通过政策工具对创新创业产生影响的层面将创新政策工具分为供给面、环境面和需求面三大类，同时又将三大类细分为12种[25]。这种降维的思想对日后的政策研究提供了新的思路，同时相较于以前有了更为规范化的指导性和针对性。

总体而言，我国创业政策仍处于发展的初级阶段，相关文献中缺乏对于我国创业政策趋势及不同地区创业政策差异的研究。本文从政策差异的角度出发，通过对我国创业政策文献的外部属性特征梳理和文本内容编码进行文本量化分析，探究我国中央与地方的创业政策在发文时间、趋势、机构及政策内容中的差异，为我国创业政策体系的构建与完善提供了一些参考意见。

2 数据基础与研究设计

2.1 数据收集与整理

本文选取中央政府和地方政府发布的创业政策进行分析。基于我国的实际情况与地域发展的差异，地方政府选取北京、上海、重庆三个直辖市。以清华大学政府文献数据库、北大法宝数据库、政府部门网站为政策数据来源，收集涉及到创业的相关政策文件。政策文献由中央政策和地方政策两部分组成，为了确保数据的相对完整性和针对性，按照以下原则对政策文献进行整理和遴选:一是中央政策为中央立法机关和行政机构制定的全国性政策法规，地方政策为北京、上海、重庆三个直辖市地方立法机关和行政机构制定的地方性政策法规; 二是政策直接与创业密切相关; 三是确定政策类型，主要选取法律法规、规划、意见、办法、细则、条例、公告、通知等，不计入领导人讲话、信函、批示、批复、获奖名单、人员名单等类型的政策。最终遴选出1994—2017年我国创业政策572件，其中中央政策282件，地方政策北京121件，上海98件，重庆71件。

2.2 研究设计

政策文献计量是一种量化分析政策文献结构属性的研究方法，不同于传统政策研究范式对政策文献内容的关注，更多地关注大样本量、结构化或半结构化政策文本的定量分析。内容分析方法是文本分析之中的一种，通过科学的分析工具对文本进行内容的深度挖掘和分析，得出文本间隐藏的联系及内部规律。

对于创业政策量化分析，本文采用政策文献计量分析与内容分析相结合的方式。政策文献计量分析是对政策外部属性的量化分析，政策发文时间与发文机构是政策文本最为显著的外部特征，其中对于发文时间的计量分析可以得出中央与地方政策在时间序列上的分布特征，对于发文机构的计量分析可以得出不同地方主导创业政策的部门。政策内容分析是对政策文本的内容进行深度挖掘，本文对每条政策文本内容进行编码，开展创业政策工具使用差异的研究。具体研究脉络如图1所示。

图1 研究设计图

3 中国创业政策差异的实证分析

3.1 发文时间差异

首先，就中央政策而言，如图二所示我国的创业政策呈现出明显的阶段性增长情况。本文以2008年国务院办公厅转发人力资源社会保障部等部门《关于促进以创业带动就业工作指导意见》和2015年国务院颁布《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》为划分节点，对我国创业政策进行阶段划分并统计各阶段政策数量。首先，我国最早的与创业相关的政策为1994年国家科学技术委员会(现科学技术部)颁布的《关于对我国高新技术创业服务中心工作的原则意见》的通知。在这一阶段，我国创业处于缓慢发展的状态，创业政策数量增加缓慢。第二阶段，我国创业政策迎来第一次增长，从第一阶段的年1.8件增长至15.8件。第三阶段，在李克强总理在夏季达沃斯论坛上首次提出“大众创业、万众创新”，并在2015年国务院颁布《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》之后，我国创业迎来了爆发式的增长，2015—2016两年间发布了103件政策，年均政策51.5件。

图2 中央创业政策年度及阶段分布

图3 地方三市创业政策年度及阶段分布

从北京、上海、重庆发文年度及阶段分布来看，随着时间的推移三个地区整体呈上升趋势伴随着较为明显的波动。说明，近些年来国家对于创业的关注度有增无减，持续发热但仍存在变动。如图上所示，上海北京早于2000年左右就已出现创业政策，而重庆则起步略晚，于2004年才出现创业政策，但随着创业政策逐渐深入，重庆在2007年创业政策密集颁布，北京上海则是在2008年开始。重庆的创业政策虽起步较晚，但后续较早认识到创业的重要性和趋势所在，进行了补充。相较于北京的创业政策发展趋势，重庆上海的发展趋势则更为平缓，但与此不同的是自2014年开始，北京、重庆的创业政策呈下滑趋势，只有上海稳步保持上升，说明上海政府仍认为创业是关注重点。从政策发文的数量上分析，根据柱状图显示，北京在三地中发文数量最多，上海次之，重庆相对较少。

3.2 发文机构差异

图4给出了中央、北京、上海、重庆发文数量前三名的单位。其中，中央政府发文最多的三个机构为是教育部(61件)、人力资源和社会保障部(53件)和科技部(45件)；北京是市财政局(23件)、人力资源和社会保障部(21件)和市教育委员会(17件)；上海是市政府(19件)、市教育委员会(14件)和市科学技术委员会(13件)；重庆是市政府(21件)、市科学技术委员会(14件)和市人力资源和社会保障部(12件)。

从政策发文单位的分布情况来看，各地主导创业政策的部门虽不尽相同，但主要以市政府、人力资源和社会保障部以及科学技术委员会为主。各地区的主管部门也大多按照中央规划进行实施，只有北京市财政局相较于各省属于相对特殊的发布部门。在政策发文单位中中央发文占据了绝对优势，比重为50.8%明显高于北京上海重庆，并以教育部为主要领导部门。北京地区市财政局、市人力资源和社会保障局均占据政策发文的主体地位，市教育委员会次之；上海市政府在创业政策发文中占据主导地位，市教育委员会与市科学技术委员会在创业政策的颁布中并没有显著倾向；重庆市政府在创业政策颁布中占据主导统筹地位，发文数量也明显高于其他部门，如图4所示。

图4 中央及地方发文机构图

3.3 政策工具使用的差异

学者之中对于政策工具类型的研究较为丰富，分类方式也大不相同。本文参考 Rothwell和Zegveld的思想，将基本政策工具分为供给、环境和需求三种类型。其中供给型政策指的是政府通过提供创业所需要的各种资源，如资金、技术、信息等，直接的推动创业者展开创业活动。根据创业活动所需资源的种类，我们可以将供给型政策细分为创业教育、创业培训、创业资金支持、创业技术支持及完善创业基础设施5种基本政策工具。需求型政策工具是指政府通过对创业企业活动的持续关注与支持，如并优先采购创新创业企业产品、减少对创新创业企业的贸易管制和经营性壁垒等措施，推动创业企业发展，帮助创业企业度过企业的生长期以及政府提供良好创业条件吸引海外技术人才或者本地人员返乡创业。具体而言，需求型政策工具可分为政府采购、服务外包、经营壁垒、贸易管制和海外交流。环境型政策工具则是通过优化创业环境从而间接地推进创业活动的开展。其具体可分为目标规划、金融支持、税收优惠、公共服务支持、策略性措施。具体定义及细分如表1所示。

表1 政策工具定义及细分

根据创业政策工具的基本分类，中央与地方的政策工具的具体使用情况如表2所示。从创业政策工具类型的分布来看，我国中央政府与地方政府之间政策工具使用情况大体趋势一致，即供给型政策与环境型政策占据主要部分，需求型政策稀缺。但具体某种政策工具的使用情况存在部分差异：其实中央政府使用最多的政策工具为环境型政策工具，其次为供给型政策，北京与重庆两市使用最多的为供给型政策，其次为环境型政策，二者差距不大，上海市使用最多的环境型政策，供给型政策次之，但二者差距较大。具体数据如表2所示。

3.3.1 供给型政策工具使用的差距

表3给出了创业政策中供给型政策工具子类型的政策数量及比例。从政策数量的和比例来看，中央和地方的供给型政策工具的使用存在显著差异，其中中央政策采用最多的政策工具为“创业基础设施建设”，北京为“资金支持”，上海为“创业教育”，重庆为“创业培训”与“资金支持”。

表2 创业政策工具基本类型分布

表3 供给型创业政策具体分类分布

从“创业基础设施建设”工具的使用情况来看，中央政府与地方政府间存在显著差异，中央政府达到了45.6%的占比，地方政府间却较为相近，均为20%左右。中央政府于1994年颁布我国第一条创业政策《关于对我国高新技术创业服务中心工作的原则意见》就涉及到了创业基础设施的建设，之后于1994—2008年阶段中的留学生创业园建设的多项政策，2008—2014年阶段中关于大学生创业园，科技孵化器、小微企业创业示范基地的建设的相关政策接连不断，到2016年颁布关于大众创新万众创业示范基地的建设政策，中央政府“创业基础设施建设”工具的使用更是达到巅峰。

从其它供给型创业政策子类型的使用来看，地方政府间存在显著差异。就“资金支持”工具的使用，北京的使用频率最高，政策数量为26件，占比高达48.1%。在2001年北京市第一件资金支持类的政策文本《北京市技术创新、创业资金管理办法》中提到要“推动北京地区处于种子期和成长期的中小型高新技术企业进行技术创新活动，吸引各类科技人才在京创业，设立北京市技术创新、创业资金”，之后北京市颁布了多项资金支持政策如2008年《北京市中小企业创业投资引导基金实施暂行办法》，2014年《关于支持高等学校科技人员和学生科技创业专项资金管理办法(试行)》。北京市供给型创业政策集中创业资金的提供，政策重点在于为中小企业、新创企业、科技人员、科技基地提供良好的资金支持，并制定相关的合理引导资金实施办法，吸引科技人才，促进创业活动的进行。

从政策工具而言，上海市供给型政策工具使用最多的为“创业教育”，但上海市的供给型政策工具使用随着时间发展存在一些调整。2001—2008年，上海市的供给型创业政策主要侧重于创业培训，2003年海市劳动和社会保障局发布的《关于推进本市创业培训工作的若干实施意见》中强调营造具有上海特色的创业环境，进一步鼓励和促进本市失业、下岗协保人员自主创业。随后，上海市供给型政策工具使用发生改变，创业教育与创业基础设施建设政策工具使用逐渐增多，就创业教育而言，上海于2008—2017年间，教育改革小组成立与创业教育改革试点工作进行，2016年上海市教育委员会发布《关于做好深化高等学校创新创业教育改革工作的通知》再次强调创业教育的重要性。

仅从供给型政策子类型工具的使用而言，重庆市并没有突出的使用某类政策工具，各类供给型政策工具的使用频率较为均衡。但需要指出的是，相比北京、上海两地，重庆的技术支持与创业培训两类政策工具的使用比例均为最高，就技术支持政策而言，重庆涉及到科技特派员的相关创业扶持政策较多，如2013年重庆市科学技术委员会《关于公开遴选重庆市“科技特派员千村创业扶贫科技支撑示范工程”集成实施方的通知》积极号召科技人员进乡，帮助农村创业，将创业政策与扶贫政策相结合。而对于创业培训如《重庆市微型企业创业培训实施细则(试行)的通知》，《关于进一步加强创业培训推进创业促就业工作的通知》等政策，重庆市偏重于创业培训的开展，为农民、大学生、小微企业员工多种人群提供创业培训服务，普及创业知识，提高创业能力。这可能因为重庆地处我国西部，相比北京、上海两地，其经济发展或科技发展较为薄弱，仍存在大量农村地区与缺乏创业知识的人群，需要以科技特派员或创业培训方式支持创业活动的开展。

3.3.2 需求型政策工具使用的差距

表4给出了创业需求型政策工具子类型的政策数量及其比例分布。整体而言，需求型政策比例较低，政策工具子类型较为单一， 主要采用的政策工具包括“市场壁垒”、“人才引进”和 “返乡创业”。

表4 需求型创业政策具体分类分布

从“市场壁垒”工具的使用情况来看，中央与地方政府保持较高的一致性。2008年《国务院转发人力资源与社会保障部等部门关于促进以创业带动就业工作的指导意见》中首次提到对于新创企业应放低市场准入门槛，加快清理和消除阻碍创业的各种行业性、地区性、经营性壁垒，2015年国务院印发的《进一步做好新形势下就业创业工作重点任务分工方案》中的第四条与第九条提到消除中小企业享受相关优惠政策面临的条件认定、企业资质等不合理限制门槛，更是将降低市场壁垒纳入到创业工作的重点之中。对于地方政府而言，北京、上海、重庆三地对于“市场壁垒”工具的使用均晚于中央，且与2008—2015年的中央政策保持一致趋势。如北京市人力社保局《关于营造创新创业环境推进创业带动就业工作指导意见的通知》，上海市工商行政管理局《关于鼓励创业促进就业的若干意见》，重庆市人民政府《关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的实施意见》都强调降低市场准入，解决新创企业资质等问题，以此促进创业活动发展。

从“人才引进”与“返乡创业”两种工具来看，中央政府政策较为具体，起到了指导作用，但地方政府间的政策选择存在差异。就政策目标而言，两种工具的使用有有助于吸引高技术人才，促进创业活动的进行。但就北京而言，其政策的偏重在于海外人才的引进，北京于2001年印发的《北京市鼓励留学人员来京创业工作的若干规定》中指出为鼓励留学人员来京创业工作,加快中关村科技园区发展,促进高新技术产业发展和创新体系建设。这一规定的制定奠定了北京市以吸引海外人才的政策基调，之后北京市于2007年—2012年间连续颁布《北京市鼓励海外高层次人才来京创业和工作暂行办法》更是强调了吸引海外科技人才来京创业的重要性，而由于北京市的本地文化因素及经济发展原因，本地人才这一概念在北京很少被才用，因而对于返乡创业此类的政策工具，北京政府并没有采用。而对于重庆而言，在这两种政策工具的使用上则更具有其本地特色。重庆市人力资源与社会保障办公室于2012年—2014年连续开展重庆市留学人员“回渝创业启动支持计划”，2016年重庆市人民政府办公厅印发《关于促进农民工等人员返乡创业实施方案的通知》，在上述的文本之中提到具有本地特征的两类人群即重庆市留学人员与农民工，重庆作为地处我国西部的一个直辖市，相比北京与上海，经济发展速度较慢，更具有中国大部分内陆省份的特征，因而其在人才引进政策上更加倾向于吸引本土留学人员而不是所得留学人员，以返乡创业的情怀吸引高素质人才,推动科技创业活动的进行。并且在政策上更加照顾农民、农民工等特殊人群，贯彻以创业拉动就业政策，帮助特殊人群创业，解决其生计问题。重庆将“人才引进”与“返乡创业”两种政策工具相融合的方式是一种符合其地域特色的政策制度方式，有利于本地创业活动的开展。

3.3.3 环境型政策工具使用的差距

表5给出了创业环境型政策工具子类型的政策数量及比例。在环境型政策工具的使用方面。中央政策以策略型政策为主，包括制定创业计划、开展创业比赛、宣传创新创业带头人、提供相关指导意见等，占全部环境型政策工具的52.1%，其次中央政府较多的政策工具为“公共服务支持”，如简政放权、做好毕业生创业就业对接服务、做好相关登记、报备、申请活动，占比27.4%。此外，目标规划、金融优惠、税收优惠三类政策工具使用较少。北京市则基本与中央政策保持一致，说明在贯彻落实中央环境型政策工具中，北京独特的地缘作用和贯彻方针在政策制定中发挥了一定作用。虽然大体趋势上地方政府与中央保持较高的一致性，均以策略型政策为主，但相比地方政府之间的环境型创业政策，其中仍存在一定差异，各有特点。就目标规划而言，上海政策以12.5%的占比明显高于北京与重庆两地，上海曾颁布《上海市鼓励创业带动就业三年行动计划(2009—2011年)、(2012—2014)、(2015—2017)》等多个行动计划，明确不同时期上海地区创业带动就业工作的侧重点，制定工作目标。重庆市则较为偏重于税收优惠类政策的制定，《重庆市人民政府办公厅关于确定退役士兵、重点群体创业就业税收优惠限额标准的通知》等类型税收政策给予农民、退役士兵等多个特殊人群的创业者一定帮助。

表5 环境型创业政策具体分类分布

4 结论与讨论

本文以创业政策为例，搜集整理中央政府、北京、上海和重庆颁布的相关创业政策，通过对政策文献的外部属性特征和文本内容开展量化分析，挖掘中央政府与地方政府、地方政府与地方政府间在政策发文时间、政策发文单位、政策工具使用方面的差异，探讨不同地区政策导向与创业政策制定的关系。表6对主要的分析结果进行了总结归纳。

表6 创业政策差异总结

从政策发文时间来看，中央政府和地方政府，以及地方政府之间在政策的初始颁布年份和密集颁布年份方面存在差异。中央政府政策密集颁布的年份为 2015年到2017年，上海的政策颁布趋势与中央政策一致为2015—2017年，北京与重庆政策颁布密集期要早于中央政府，北京为2014—2016年，重庆为2013和2014年。而对于创业政策发布的初始期而言，北京市的第一份创业政策为2000年，上海市为2001年，重庆的创业政策则开始最迟直到2004年才发布第一份创业政策。从政策发文单位来看，中央政府层面颁布政策最主要的单位为教育部、人力资源与社会保障部、科技部。地方政府之间的发文单位存在显著的差异。这可能与不同省份对于创业政策的理解与偏重不同有关，如北京市创业政策偏重于资金支持，因而市财政厅发文数量最多。从政策工具的使用来看，中央政府与地方政府存在一定差异，反映了两级政府在引导创业发展过程中的角色差异。就创业政策而言，中央与地方政府使用最多的政策工具均为供给型与环境型政策工具，虽然不同省份直接使用最多的政策工具可能不一致，但是二种政策工具的使用数量差距并不大。就供给型政策工具的使用，中央政府更多的使用了“创业基础设施建设”工具，北京为“资金支持”，上海为创业教育，重庆为创业培训。对于需求型政策工具的使用，虽然中央与地方政府的政策数量都较少，但是相互之间的工具使用仍存在明显差异，中央政府使用最多的政策工具为“市场壁垒”,北京与上海为“人才引进”，重庆为“返乡创业”。对于环境型政策工具的使用，中央政府与地方政府保持了相近的使用情况，使用较多的政策工具为“公共服务支持”与“策略性政策”，但地方之间对于两种工具的使用存在一定时间差异，北京地区的策略性政策适用于中央处于相差无几的状态，在2008年之间甚至布局比中央政府更快，而上海与重庆两地更多紧随中央政府，是对中央政府相关政策布局的落实。

总体而言，中央与地方的创业政策在宏观政策工具的使用上保持了相似的趋势，但在范文时间与具体的政策工具使用上存在明显差异。中央与地方间创业政策的相似之处，反映了中央政策所具有的全局性与指导性及地方政府对于中央政策的贯彻落实。中央地方间创业政策的差异，反映了中央政府和地方政府在推动创业发展过程中，政策实施目标和手段的不同；而地方政府间创业政策的差异，更多是反映了我国不同地区政府针对本地特殊的人文、地理、经济环境所指定的有利于本地创业活动开展的政策。

本文虽然利用文献计量的方法分析了我国中央政府与地方政府间创业政策的差异，但是对于此种差异的好坏并没有过多深层的探究，例如，我国现有的以供给型与环境型政策为主，严重缺乏需求型政策的创业政策结构是否合理？大力为新创业企业提供良好的创业环境与条件是否真的有利于企业的生存与发展？以及地方政府的创业政策是否综合考虑技术、人才、资金等因素对于创业活动的制约，这些问题仍是我们需要进一步探究的。从目前的研究来看，结合我国某些地区的实际案例并辅以科学的定量分析方法合理的分析创业政策的实际效果可能是下一步需要学者研究的重点。