我国天保工程实施对林区职工的影响分析

○黑龙江财经学院 邱立姝 ○哈尔滨市林业工作管理总站 赵 杰

天然林资源保护工程(简称“天保工程”)目前已实施两期，一期2000—2010年，二期2011—2020年，主要在长江上游、黄河上中游以及东北、内蒙古等重点国有林区实施天然林资源保护工程。天保工程是1998年洪涝灾害后，针对长期以来我国天然林资源过度消耗而引起的生态环境恶化的现实，党中央、国务院从我国社会经济可持续发展的战略高度，做出了实施天然林资源保护工程的重大决策。该工程旨在通过天然林禁伐和大幅减少商品木材产量，有计划分流安置林区职工等措施，主要解决我国天然林的休养生息和恢复发展问题。从一期到二期，从试点到扩面，从保护重点区域天然林到“争取把所有天然林都保护起来”，20年来，天保工程累计完成公益林建设任务2.75亿亩，中幼龄林抚育任务1亿亩，使19.32亿亩天然林得以休养生息。天保工程不仅改变了林区生产经营方式、经济社会发展方式，还带动全国重塑国土生态空间格局、走生态优先绿色发展之路，在国际国内产生了重大而深远的影响。工程区95.6万富余职工得到妥善安置，67万人员长期稳定就业，民生得到显著改善，生态保护意识明显增强，走出了一条工程建设促进乡村振兴、带动精准脱贫的发展创新之路。天保工程的影响是多方面的，包括森林资源、生态环境、社会效益、就业民生等。从马克思主义的生产力决定生产关系基本原理看，人是生产力中最革命、最活跃的因素，人决定上层建筑领域中的制度及体制机制。因此，分析天保工程的实施对林区职工的影响，对于了解林区职工状态，调动林区职工参与天保工程建设的积极性，天保工程接续实施政策制定等都具有重要的现实意义。

一、天保工程对林区职工就业方面的影响

天保工程一期就有27.6万林业职工从采伐木材转岗到森林管护和公益林建设，68万职工得到一次性安置，离开原单位自主就业。还有的职工积极开展林下种养、林果采集、森林旅游等多种经营，林区就业呈现多元化。截至2015年，天保工程为林区提供就业岗位约 65 万个，并带动数十万林农就业。黑龙江省森工企业通过产业结构调整，发展家庭种植、养殖、采集和林产品加工等替代产业，并通过招商引资，发展非国有经济，采取多种渠道和方式分流安置富余职工。天保工程初期分流安置到森林资源管护、多种经营、绿色食品加工基地、改制企业以及一次性安置17.2万人。通过转产项目建设带动相关产业发展，创造了大量的间接就业机会，缓解了林区社会就业压力。伊春林区通过深入推进森林管护经营承包责任制，分流富余职工3.8万人，引导职工积极主动进入市场，实现了劳动力资源有序流动和科学重组。伊春林区的创业就业大体呈现出五大类型，即自主创业型、产业拉动型、政策安置型、能人带动型以及对外输出型，使林区职工摆脱了单一的林业生产就业方式。林区职工就业结构发生很大变化，人均收入水平逐年提高，精神面貌焕然一新。内蒙古林区巴林林业局大力开发林下资源，扩大养殖业和山野菜加工业等生产规模，调整产业结构和提高产品档次，拓宽了林业工人的就业渠道。呼伦贝尔森工企业通过森林资源管护、劳务输出、发展种养业和旅游业、矿产资源开发等林产工业和非林非木产业，实现林区职工再就业。伊图里河林业局天保工程二期拓宽了就业渠道，通过森林管护、森林抚育、后备资源培育、社会性岗位人员政策补助等措施，基本解决了伊图里河林业局就业问题。

甘肃岷江林区逐步引导职工转变择业观念，积极主动进入市场，以经济效益为中心，旅游产业为龙头，在林区建设了森林山庄、水上游乐园、旅行社、休闲垂钓乐园、度假村、规模良种育苗基地等一批短、精、快项目，初步形成了资源优势向经济优势转变。甘肃小陇山林区大力发展以生态旅游为龙头的第三产业，初步形成食、住、行、游、购、娱一体化的森林旅游服务格局。甘肃省通过天保工程一期、二期对比，职工总数减少 13 230 人，说明林区解决人员富余问题有成效，从过去的解决冗员问题转到了工程建设上来。

陕西省林区大部分剩余劳动力成为天保工程公益林建设的主力军，不但扩大了就业渠道，劳动力资源也得到充分利用。黄龙山林业局通过转变经营模式，重视和发展以种植、养殖、林木种苗以及绿化工程为主的新兴产业，为富余职工开辟了就业门路，为林区产业结构调整做出了贡献。

四川省通过落实基地安置人、重建主导产业稳定人、外拓市场输出人、搞好存量资产经营养活人、用好政策分流人等举措，努力创造新的就业岗位，扩大分流途径，实现林区社会的基本稳定。云南省大姚县林业局通过森林管护、公益林建设、一次性安置等途径，妥善分流安置职工，为天保工程的顺利实施创造了条件。西藏林区通过天保公益林建设、中幼林抚育等项目的实施，提供就业岗位，解决就业问题，并引导农牧民转变发展思路，调整产业结构，大力发展非木质产业，培育新的就业途径。

二、天保工程对林区职工收入方面的影响

天保工程国家投入成为林业职工收入和社会保障的主渠道，天保工程一期国有林业职工年平均工资增幅137.4%。通过对21 家国有森工企业职工1999 年、2005 年、2010 年、2013 年和 2016年收入情况的调查分析表明：国有森工企业职工收入逐年增长，收入结构趋于稳定，天保工程二期职工工资收入增长速度较快，年均增长额是天保工程一期的3倍。其中工资性收入占总收入的 80% ，其他为公益林建设、森林抚育和森林培育等企业岗位性收入和承包经营、林下种植、非木质产品采集等林下经济收入，还有少量的农业、投资等其他收入。国家每年投入黑龙江伊春林区专项资金1.5亿元，补充解决森工企业养老保险统筹费用不足的问题，为林区实施养老保险市级统筹提供了资金保障，离退休职工养老金按时足额发放的同时，在职职工老有所养问题也得到有效保障。内蒙古巴林林业局通过大量营造商品林，为林业职工增加收入，同时拉动了相关产业，改善了当地人民生活，减轻了企业负担，使林区经济步入了一个良性循环的轨道。

甘肃岷江林区在岗职工工资按时足额发放，工资水平稳步提升。离退休人员全部享受养老保险统筹待遇，职工老有所养问题也得到有效保证，解决了林区职工的后顾之忧。甘肃小陇山林区道路修建，带动了相关产业发展，为当地发展旅游业及林副产品运输出去创造了条件，提高了林区职工的经济收入。兰州市白龙江林业管理局天保工程岗位实施绩效工资考核，将在岗人员划分5类56个岗位，实行分级排队，区别对待，按岗位量化标准进行考核后，换算成百分制计算得分。绩效工资充分调动了干部职工的积极性。

陕西商南林区发展新型绿色替代产业，加快生态旅游业开发，采集橡籽加工酒精，每年可生产工业酒精2242万kg，实现经济收入5605万元。陕西省国有林场2011 年职工平均工资已达到 2.98 万元，达到当年全省社会平均工资的76%，随着天保工程二期政策的更加完善，投资标准的提高，职工工资得到进一步提升。

黔东南林区通过天保工程森林管护和公益林建设等保障职工收入，大大减轻了森工企业和国有林场富余职工的压力，使用天保工程养老统筹补助费解决了林区职工缴纳养老统筹费的困难，维护了林区社会稳定。湖北宜昌市林业局借助天保工程扶持资金和政策大力发展木本油料、种苗花卉、林产加工、森林旅游以及林下经济等替代产业，林业特色产业呈现出整体推进、全面提速的发展态势，林区职工收入比天保工程实施前大幅度提高。

三、天保工程对林区职工社保方面的影响

天保工程一期国有在职职工基本养老、医疗保险参保率分别达98%和89%，老有所养、病有所医得到初步解决。国家在职工五项社会保险上不断加大资金投入和政策支持力度，逐步扭转了国有森工企业经济危困的局面。五项社会保险补贴政策的落实，有效地解决了在册职工的社会保障问题。落实一次性安置职工两险补贴政策，对林区就业困难群体生活有所缓解，为实现老有所养、病有所医的目标提供了保障。黑龙江天保工程实施后,重新启动了森工系统养老保险统筹,在册职工参保率99%，离退休人员参保率100%。内蒙古伊图里河林业局对负担的在册职工基本养老、基本医疗等五项社会保险补助，提高补助标准，有效提高职工社会保障水平，为维护社会稳定起到积极的促进作用。

陕西省所有国有林场纳入基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育五项社会保险。陕西省森林资源管理局对于一期未涉及的费用，如遗属抚恤费、精减人员生活费、混岗职工生活费以及退休人员统筹外负担等社会保障历史欠账，由国家或地方财政通过专项社保资金或转移支付等方法进行解决，确保林区社会稳定。针对超龄无法安置的混岗职工，按照未参保集体企业超龄人员办理参加企业职工基本养老保险，核实其工作经历和年限，补缴相应基本养老保险，发放相应的退休待遇，从而彻底解决了这一历史遗留问题。

山西省天保工程区职工养老统筹纳人养老保险社会统筹, 省直林区参保率99.3%,地县林场参保率80.4%。绝大多数单位参加了县级社保,2个单位参加了市级社保,2个单位参加了省级社保。这些单位原来的离退休人员绝大多数转由当地社保机构代理发放离退休金,并且退休金发放水平稳中略升,使离退休人员相对有了保障。

四、天保工程对林区职工民生方面的影响

天保工程二期实施方案中明确提出以保障和改善民生为宗旨，重点着力解决与人民利益相关的民生问题。黑龙江省通过天保工程积极改善民生，林区职工生活环境和水平大幅改善和提高。截至2012年，累计改造棚户区968 万m2，惠及18.9万户职工，改扩建中小学校 138 所、医院 53 所，林场卫生所建设全部达标。2015—2017年，改造棚户区 62 626 户,2018年改造6612户。伊春林区坚持把保障和改善民生紧抓手上，保证公共资金配置向民生领域倾斜，做到民生投入不断增加，民生支出比例逐步提高。启动实施了林区历史上最大规模的棚户区改造，新建棚改住房 1846 万m2，惠及林区百姓 75万人，人均居住面积由 13.4 m2提高到 27.2 m2；完成老旧小区改造 56 个，居住建筑节能保温改造 624 万m2，让群众住上暖屋子；城市基础设施建设也加快了步伐。内蒙古天保工程二期提高了资金投入标准，增加了投资项目，改善人居环境，有效改善了民生。

云南省天保工程二期政策民生改善效果显著，林区职工生活条件得到了极大改善。陕西省林区加大了基础设施建设力度，将林区饮水安全、电网改造以及林区道路建设纳入国家规划。特别是实施国有林场危旧房改造工程后，林场职工住房和生活条件得到改善，林区社会进一步和谐稳定。西藏林区改善基础设施，提升农牧民生活质量，对实现林区社会稳定具有良好的社会效益。棚户区改造政策的落实，加快了林区社会城镇化速度，有效改善了林区职工的生活和居住环境。

五、天保工程对林区职工思想观念方面的影响

随着天保工程的实施，公众已经认识到保护天然林的重要性，林区职工以可持续发展为工程建设的指导思想，加强科学实施工程的力度，运用科学、合理的方法保护天然林。通过广播、电视、报纸等各种宣传媒体对天保工程广泛深入地宣传，形成了全社会共同支持、广泛参与的良好氛围。林区职工转变了过去依赖木材资源的思想观念，积极发展林下种植、养殖业，向第三产业及多种经营转变，就业结构发生很大变化。各实施单位生态意识不断增强，保护森林资源已成为林业企业的自觉行动，企业与职工的关系发生了根本的变化，更多的职工通过自主经营走上了经济发展的道路。边远的西藏林区也不断提高广大群众的护林意识、环境意识，引导农牧民转变发展思路，调整产业结构，大力发展非木质产业，培育新的营收途径。习近平总书记提出“保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力”的科学论断，为生态环境的保护和改善提供了有力的理论支撑；关于“研究把天保工程扩大到全国，争取把全国的天然林都保护起来”的重要指示，为天然林保护工作指明了新的方向，为天保工程的实施提供了重要的思想指导，也为林区经济转型发展提供了可靠的动力源泉。但随着天保工程实施时间的推移，个别地区和单位出现了疲倦感，对工程的重要性、长期性、复杂性、艰巨性和国家对生态建设的新要求认识不够，还需要进一步提高思想认识。

六、结语

天保工程的实施，是我国林业以木材生产为主向以生态建设为主转变的重要标志，具有里程碑的意义。20年来，在保护森林资源、改善生态环境、保护生物多样性、增进林区职工福祉等方面取得了显著成效，工程实施区发生了一系列深刻变化，实现了预期目标。但同时还存在着一些问题，如林区职工收入同其他行业相比还是偏低、一次性安置后就业有难度、一期一次性安置人员心理不平衡以及企业各类社会保险仍有历史欠账等。基于这种现实，林区出现人才外流，专业技术人员断档，高校毕业生不愿到偏远的林区基层单位工作，林区更引进不到高素质人才，这些都严重制约林区的可持续发展。因此，要通过动态调整工程补助标准、提高森林管护费、政策扶持替代产业发展、提高一次性安置职工的综合素质和再就业能力、细化社保补贴政策扩大覆盖面、提高失业人员社保参保率以及让更多的一次性安置职工享受地方最低生活保障等措施来解决这些问题。特别是建立和完善林区人才引进机制，从政策和待遇上加大引才力度，吸引优秀毕业生扎根林区，创业林区，建设绿水青山，打造金山银山。这些需要在天保工程三期规划论证中予以充分考虑。