1963 年美国对南非的自愿武器禁售政策探析

李瑞居

1948 年南非国民党上台之后，开始系统地实施种族隔离政策。联合国自成立以来，就将南非种族隔离问题列为安理会的议题之一，多次出台对南非的谴责议案，并呼吁各成员国对南非进行制裁。但是，以美国为首的西方国家对联合国的呼吁置之不理，或者干脆否决联合国针对南非的各种制裁议案，这使得联合国对南非的制裁总是无法真正实施。

1963 年8 月7 日，根据32 个非洲成员国递交的提议，联合国安理会通过了对南非武器禁售的第181 号决议，强烈反对南非加强种族隔离政策的行为，认为其违反联合国宪章的原则，与其作为联合国成员国的义务不符。希望南非政府废止种族隔离与歧视政策，释放所有在押或者由于反对种族隔离政策而遭受人身限制的其他人员，“严肃呼吁所有国家立即终止向南非出售和运输武器及所有形式的弹药和军事交通工具”。①UN Security Council Resolution Condemning South Africa's Racial Policies, August 7, 1963, UNSC S5386 (1963),Item Number SA00060, Digital National Security Archive (DNSA), U.S.这是联合国首次通过的一份针对南非的实质性制裁决议，属于自愿武器禁售的范畴，该决议是联合国对南非当局种族隔离政策的回应。1963 年12 月，联合国安理会第182 号决议将自愿武器禁售的范围扩大到南非用于制造和维持武器和弹药的设备和物资。和以往对制裁南非问题的消极被动态度相反，这次美国不仅支持联合国的181号决议，甚至还赶在联合国行动之前宣布对南非实施自愿武器禁售政策，并表示美国愿意对种族隔离采取强硬措施。

国内学术界对冷战时期美国与南非关系的关注，主要集中在种族隔离制度及南部非洲的非殖民化问题上，对有关美国对南非的军火禁售政策则很少关注。②目前只有冯志伟在其博士论文《美国外交的悲剧：美国对南非种族隔离制度的政策演变（1948—1991）》（南开大学历史学院2009 年博士学位论文，第110—118 页）中对这一问题有所阐述，作者主要论述了该政策的制定过程，但没有提及该政策的实施情况。作者认为，肯尼迪政府对南非实行自愿武器禁运政策对南非军事力量发展的影响很小，但具有一定的象征意义，它标志着美国对南非种族隔离制度的政策发生了重要转变。国外学者对冷战时期美国与南非关系的研究比较深入，对军火禁售问题关注较多，但研究的重心主要集中在1977 年卡特政府对南非的强制武器禁售政策上，对肯尼迪政府出台的自愿武器禁售政策在很多著作及文章中只是有所提及，但很少进行深入探讨。①国外学者的相关的研究成果如下：Kevin Danaher, The political Economy of U.S. Policy toward South Africa, Boulder:Westview Press, 1985; Signe Landgren, Embargo Disimplemented: South Africa’s Military Industry, New York: Oxford University Press, 1989, pp.201—207; Kenneth Mokoena, South Africa and the United States: The Declassified History, New York:The New Press, 1993; Sean Gervasi, “The Breakdown of the Arms Embargo against South Africa”, A Journal of Opinion,Vol. 7, No. 4 (Winter 1977), pp.27—34; Michael T. Klare and Eric Prokkosch, “Evading the Embargo, How United States arms South Africa and Rhodesia”, A paper was submitted on May 30, 1978 to the Seminar on South Africa’s Military Build-up and Nuclear Plans held by the United Nations Special Committee against Apartheid; Valentine J. Belfiglio,“United States Economic Relations with the Republic of South Africa”, Africa Today, Vol.25, No.2, (April-June 1978), pp.57—68;Michael T. Klare, “Evading the Embargo: Illicit U.S. Arms Transfers to South Africa”, Journal of International Affairs, Vol.35,No.1, (Spring/Summer 1981), pp.15—28; Larry W. Bowman, “The Strategic Importance of South Africa to the United States: An Appraisal and Policy Analysis”, African Affairs, Vol.81, No. 323 (April 1982), pp. 159—191; Michael Brzoska,“Arming South Africa in the Shadow of the UN Arms Embargo”, Defense Analysis, Vol.7. No.1, (1991), pp.21—38; Martha Susanna Van Wyk, The 1977 United States arms embargo against South Africa: institution and implementation to 1997, Ph. D.thesis, University of Pretoria (South Africa), ProQuest Dissertations Publishing, 2005; J. Paul Dunne,“The Making of Arms in South Africa”, The Economics of Peace and Security Journal, Vol.1, No.1 (2006), pp.40—48; Anna-Mart van Wyk and Jackie Grober, “The Carter Administration and the Institution of the 1977 Mandatory Arms Embargo against South Africa: Rhetoric or Active Action?”Historia, Vol.51. No.1, (May 2006), pp.163—199; Andre Wessels,“The United Nations Arms Embargo against South Africa, 1977—1994”, War & Society, Vol.29. No.2, (October 2010), pp.137—153.笔者经过对肯尼迪政府时期美国国家安全档案中相关资料的研究，发现肯尼迪政府对自愿武器禁售政策的出台给予了极大的关注，本文试图通过对相关档案资料的解读，从美国对南非自愿武器禁售政策出台的背景、过程及影响等方面探讨肯尼迪时期美国与南非的关系状况，以期从一个侧面了解冷战时期美国对外政策的特点。

一、自愿武器禁售政策出台前的美南关系及武器销售政策

二战前，美国与南非之间的联系并不多。二战爆发后，南非选择站在盟国一边，与美国的关系逐渐密切起来，南非军队曾在北非和意大利与美军并肩作战。1945 年，南非与美国签订了一份租借协议，表示双方可平等交换一些战略物资和武器装备，据此，美国在南非开始建立空军基地。②沐涛：《南非对外关系研究》，华东师范大学出版社，2003 年，第74 页，第75 页。二战结束后，南非成为美国在南部非洲地区的重要盟国。

政治上，南非站在美国的一边，坚决反对苏联共产主义。1948 年南非国民党上台以来，南非当局除了顽固地执行种族隔离政策之外，还对纳米比亚一直进行非法占领，并多次侵犯周边邻国，这与战后亚非地区掀起的民族独立运动形成鲜明的对照。南非政府害怕民族解放的浪潮会波及到南非，危及白人少数政府的统治，其将战后非洲的民族解放运动归结为共产主义的鼓动，因此坚决反对共产主义运动。在1948—1949 年的“柏林封锁事件”中，南非派了60 名空军人员参加了西方的空运行动。在朝鲜战争中，南非曾派遣第二空中队加入美国一方作战。1950年，南非颁布了《镇压共产主义条例》，配合其在国际社会对社会主义国家的仇视政策。③沐涛：《南非对外关系研究》，华东师范大学出版社，2003 年，第74 页，第75 页。1956 年南非断绝了与苏联的外交关系。在反共这一点上，美国与南非有着共同的利益点，美国欲使南非成为其在非洲的反共堡垒，而南非也想通过发展与美国的外交关系，来缓解其由于种族隔离而造成的在国际上的孤立局面。

经济上，首先，南非矿产资源丰富，是世界已知铬、锰、铂、钒和黄金的最大储藏国。此外,南非还有大量其它有价值的矿产，如石棉、煤、铜、金刚石、铁、镍、磷酸盐、银、铀和锌等。这些矿产在战略、工业和经济方面具有重要意义, 对于世界第一大工业国美国的重要性自然不言而喻。④冯志伟：《美国外交的悲剧：美国对南非种族隔离制度的政策演变（1948—1991）》，南开大学历史学院2009 年博士学位论文，第51 页。其次，南非还是美国重要的商品出口市场和资本输出地。1960 年，85 家在纽约证券交易所名单上的公司在南非有工厂或分公司。⑤“Partners in Apartheid: United States Policy on South Africa”, Africa Today, Vol.11, No. 3(March 1964), p.3.1962 年，美国公司在南非的投资为4400 万美元，几乎相当于美国在过去20 年对南非投资的总和。美国在南非公司的利润也在飞速增长：1959 年为4300 万美元,1960 年为5000 万美元,1961 年为6100 万美元,1962 年达7200 万美元。①参见“Partners in Apartheid: United States Policy on South Africa”, p.5.

军事上，南非对美国有重要的战略价值。南非地处大西洋和印度洋的交界处，经过好望角的航道线是世界重要的资源运输通道，美国进口石油的22%经此运输。美国在南非还设有卫星追踪站、空军导弹追踪站，拥有飞机、船只的起飞、停泊、修复设施等。②沐涛：《南非对外关系研究》，第77 页。

由于上述原因，美国对南非的政策一直处于矛盾之中，一方面，由于南非的种族隔离政策日益不得人心，美国在公开场合一贯坚持对南非种族隔离政策进行口头谴责；另一方面，由于两国在政治、经济和军事上的战略一致性和互补性，美国反对对南非采取实质性的制裁措施，如美国一直以来都反对在经济上制裁南非。

二战后，尽管南非努力建立了自己的军事工业，但在20 世纪50 年代和60 年代早期南非依然严重依赖进口武器，进口主要来自英国。1961年南非从英联邦脱离后，美国逐渐成为其武器进口的目标国。③J. Paul Danne, “The Making of Arms in South Africa”, The Economics of Peace and Security Journal, Vol. 1, No.1(2006), p.40.1963 年以前，南非花费约70%的军费用来购买军备。④Jurgen Brauer and J. Paul Dunne, Arming the South: The Economics of Military Expenditure, Arms Production and Arms Trade in Developing Countries, New York and London: Palgrave Publishers, 2002, p.222.美国拥有世界上最广泛和详细的控制武器销售的立法，二战爆发前，为了避免卷入欧洲各国纷争，美国国会于1935 年8 月通过《中立法》，成立武器管制局，专门负责监督武器的出口。二战爆发后，为了帮助英法等国，1939 年11 月3 日，美国通过《中立法》修正案，允许交战国在美国购买军火，但实行“现款自运”的原则。1941 年3 月11 日，美国国会通过的《租借法案》，授权总统可以通过出售、交换、转让和租借的形式向对美国安全具有重大意义的国家提供武器、军用物资及粮食等军需品。冷战初期，对外军事援助占主导地位，军火销售处于次要地位。“北大西洋公约”组织成立后，美国国会于1949 年通过了涉及范围广泛的《共同防御援助法》，确立美国对“北大西洋公约”组织的军事援助和军火销售政策。1954 年，美国国会通过《共同安全法》，规定了美国与它国在防御相关的技术信息和军备硬件上的交易政策。1961 年，肯尼迪政府全面调整对外援助政策，在强调对外援助的同时，开始把对外军售作为对外援助的主要补充，其标志是国会1961 年通过的《外援法》。⑤参见张清敏：《美国常规武器转让政策的形成和演变（1947—1992）》，《美国研究》2009 年第3 期。从理论上来说，如果这些法律条文得到严格遵守，可以制止向南非出售各种形式的武器装备，但是，武器依然被出售到了南非。⑥Signe Landgren, Embargo Disimplemented: South Africa’s Military Industry, New York: Oxford University Press, 1989,p.201.美国政府为了对抗苏联，总是答应南非政府的有关军事装备的购买请求。

肯尼迪政府时期，美国对南非的武器销售政策有所调整：“我们对南非的军火政策有两层：（1）我们反对武器被用于在南非或西南非洲实行种族隔离政策；（2）我们对合理的为反对外部侵略而提出的军火购买要求会给予考虑。”⑦Arms Policy, Secret, Internal Paper, April 10, 1963, Item Number: SA00009, Origin: United States, Department of state, DNSA.肯尼迪时期美国对南非军火销售的具体情况如下：在常规武器方面，美国政府禁止向南非出售如装甲车、机关枪等武器，与此同时允许出售海军武器和雷达等电子服务设备；美国政府不允许出售大量的步枪和左轮手枪，但允许向私人购买者出售用于打猎或体育等其它用途的武器；美国禁止向南非出售战斗机，如禁止出售喷气式战斗机和轰炸机，但允许向南非出售少量的运输机来保障其安全。1962 年，美国曾批准出售7 架C-130运输机给南非；美国国务院还允许向南非出售一些导弹。“如果国防部指出武器和弹药是用于防止铁幕的渗透而不是用于反人权，我们同意出售90mm 的穿甲弹和空对地导弹”。⑧Arms Policy, Secret, Internal Paper, April 10, 1963, Item Number: SA00009, Origin: United States, Department of state, DNSA.另外，美国还准备向南非出售潜艇。

一直以来，美国总是不断地为自己对南非的军火销售进行辩解，称其行为主要出于以下几种原因：“（1）促进尽可能多的地区合作，以增强美国对南非政府在西南非问题上的影响；（2）帮助南非增强其对抗共产主义侵略的能力；（3）确保处在重要航线位置上国家的安全；（4）与工业发达的国家保持友好关系；（5）以在南非布施空中跟踪设施作为交换条件。”①Arms Policy, Secret, Internal Paper, April 10, 1963, Item Number: SA00009, Origin: United States, Department of state, DNSA.从美国对南非的武器出售情况可以看出，肯尼迪时期美国对南非的常规武器出售限制较多，但对尖端武器的出售则很少限制。由于南非自身能够生产大部分的常规武器，而南非需要进口的正是尖端武器，因此, 美国对南非的军火销售政策其实是顺应了南非的需求。

二、自愿武器禁售政策的出台

肯尼迪政府时期，美国对南非种族隔离政策的态度有所转变，开始实施有限的制裁措施，1963 年对南非实施的自愿武器禁售政策是美国态度转变的标志之一，这与当时国内外形势的发展变化直接相关。

国际方面，美苏争霸仍然是世界的主旋律，在对苏联的冷战战略上，肯尼迪态度强硬，尤其是在1961 年的第三次柏林危机和1962 年的古巴导弹危机中，都以苏联的让步告终。在第三世界的争夺中，除了对古巴的入侵外，还插手印度支那事务，肯尼迪全盘接受艾森豪威尔的“多米诺骨牌理论”，增加了对老挝的亲美右派势力的军事援助，在越南积极支持吴庭艳政权，向其提供大量的经济和军事援助，还派遣特种部队进入越南，镇压南越人民争取民族解放的斗争。在非洲，美苏介入刚果的内部冲突。具体到南非问题上，苏联一直强烈反对与谴责南非的种族隔离制度，并支持南非国内的反种族隔离运动。苏联认为，废除种族隔离的关键是消除某些西方国家特别是美国对南非的经济、军事和政治支持，所以一直在联合国建议立即对南非实施严厉的经济制裁。②冯志伟：《美国外交的悲剧：美国对南非种族隔离制度的政策演变（1948—1991）》，第93 页，第88 页。20 世纪60 年代初，苏联与非洲人国民大会、南非共产党都建立了直接的联系，并承诺向它们提供支持。美国担心非洲的种族冲突和民族主义运动会为苏联扩大影响提供机会，开始重视非洲新独立国家在对苏冷战和国际事务中的作用，因此，美国不得不对南非种族隔离制度采取较为积极的立场，以改变其不利形象。

战后非洲民族解放运动的发展，也是肯尼迪政府转变对南非种族隔离的态度，实施自愿武器禁售政策的原因之一。受战后世界范围内民族解放浪潮的影响，20 世纪60 年代初，非洲的独立运动发展到高潮，1960 年有17 个国家获得独立，被称为“非洲独立年”。新独立的国家积极加入联合国并在各项活动中发挥积极作用。1962 年联合国成员国增加到110 个，其中非洲国家就有32 个。1963 年非洲统一组织成立后，成为非洲国家在国际上争取自身利益，反对种族隔离的重要平台。非洲国家已经认识到，美苏冷战已深入到联合国关注的经济、社会、人权和殖民地独立等广泛的领域，美苏双方都希望获得非洲新成员的支持，这就为非洲国家利用美苏的角逐迫使美国改变对南非种族隔离制度的政策提供了新的历史契机。③冯志伟：《美国外交的悲剧：美国对南非种族隔离制度的政策演变（1948—1991）》，第93 页，第88 页。

另外，南非国内种族隔离的加剧及国际社会的谴责，是促使肯尼迪政府实施自愿武器禁售政策的直接原因。20 世纪50 年代末60 年代初，南非当局对国内的镇压措施越来越严酷，尤其是1960 年3 月南非白人种族主义政权大规模屠杀非白种人的“沙佩维尔惨案”，④1960 年3 月21 日，南非德兰士瓦省沙佩维尔镇的非洲人举行大规模的示威游行，反对南非白人当局推行的“通行证法”，该法是南非当局颁布的几百项有关种族歧视的法令之一，规定年满16 岁以上的非白人必须随身携带通行证，否则随时会遭到逮捕。南非当局出动大批军警，使用了喷气式飞机、装甲车、机关枪和催泪弹等镇压示威群众，致使72 名非洲人被枪杀，240多名被打伤，造成了震惊世界的“沙佩维尔惨案”。引起了国际社会对南非政府的新一轮谴责。1960 年4 月1 日，联合国安理会通过了关于南非问题的第134 号决议，谴责南非违反联合国宪章，践踏人权，要求南非取消种族隔离政策。1962年11 月6 日，第17 届联合国大会通过了一项要求各会员国对南非采取制裁措施的决议。同年，联合国大会还成立了反对种族隔离委员会，以便在联大休会期间处理有关南非种族隔离问题。1963 年，针对南非当局大肆逮捕和监禁黑人解放运动骨干，如曼德拉（Nelson Rolihlahla Mandela）、西苏鲁（Walter Sisulu）等非洲人国民大会领导人，国际社会掀起了对南非的制裁高潮。在1963 年5 月非洲统一组织成立大会上，与会代表一致通过了关于种族隔离和种族歧视的决议，明确反对包括南非在内的白人种族主义政权。①沐涛：《南非对外关系研究》，第55 页。

国内方面，美国民权运动的发展和各种反对南非种族隔离制度的呼声，是促使美国政府调整其南非政策的又一个重要因素。20 世纪60 年代，美国黑人争取平等公民权与机会的运动进入一个新阶段，美国国内种族隔离的逐渐废除，使黑人在美国政治中的地位上升了。他们开始把美国的非洲政策和他们在美国的民权斗争联系起来，从而使非洲成为美国国内政治议程上的一个重要问题。美国对南非种族隔离制度的政策更是他们关注的焦点。“人们开始相信，美国解决南非问题的能力，不仅是美国对待其自身种族问题态度的晴雨表，也是决定美国和其它地区种族关系是否和谐的决定性因素之一。”②冯志伟：《美国外交的悲剧：美国对南非种族隔离制度的政策演变（1948—1991）》，第97 页。1963 年，马丁·路德·金（Martin Luther King）和非洲人国民大会主席阿尔伯特·约翰·卢图利（Albert John Lutuli）共同发起了一场向肯尼迪政府施压的国际运动，要求美国对南非实行经济制裁。与此同时，美国的劳工组织、教会、媒体和民主党中的自由人士等都加强了对南非种族隔离制度的谴责。

面对南非当局对非白种人日益严重的镇压措施和以联合国为首的世界各界对南非种族隔离政策的谴责，美国政府认识到“给南非提供武器，尽管与南非对内部的镇压没有直接联系，但这使美国有支持种族隔离政策之嫌”。③Arms Policy, April 10, 1963, Item Number: SA00009, Origin: Department of state, United States, DNSA.1963 年3 月16 日，一份来自美国国务院的备忘录指出：“南非的种族冲突及国际上对南非政府谴责的日益严重，将会使我们对南非的武器转让付出越来越多的政治代价。”④South African Interest in Purchase of U.S. Submarines, March 16, 1963, Item Number: SA00007, Origin: Department of State, United States, DNSA.因此，美国开始考虑控制其对南非的进一步武器出售。但是，在最终决定对南非进行自愿武器禁售之前，美国各界对此进行了比较激烈的讨论。

1963 年6 月14 日，美国国务院政治事务代理副国务卿U. 亚历克西斯·约翰逊（U. Alexis Johnson）在给国务卿迪恩·腊斯克（Dean Rusk）的主题为“美国对南非的政策”的备忘录中，⑤U.S. Policy towards South Africa, June 14, 1963, Item Number: SA00016, Origin: Department of State, United States, DNSA.提出了美国在对南非进行全面武器禁售之前，需要考虑的问题：首先，是在防御问题上与南非合作的好处，如在着陆权、跟踪站、港口和码头设施等方面，这些对美国的导弹发射和在南大西洋、印度洋的海空军地位至关重要；其次，是对当时美国对南非军售政策的辩解，“当前的政策，是想尽力在能够用来镇压内部起义的武器与用来抵御外部侵略的武器之间划清界限，尽管总是不令人满意，但至少给我们很大的灵活性，并使我们能够根据情形的变化调整政策。全面的武器禁售将促使南非接近苏联中国集团”；⑥U.S. Policy towards South Africa, June 14, 1963, Item Number: SA00016, Origin: Department of State, United States, DNSA.再次，完全的武器禁运将会影响到美国对南非传统性攻击潜艇的出售（因为此种潜艇至少需要三年时间才能交付）；最后，U.亚历克西斯·约翰逊指出：“除非所有的西方武器供应国（包括瑞典和瑞士）都同意不再向南非出售武器，我们单方面的武器禁售的作用是非常有限的，这会使我们失去当前灵活性政策的好处和影响力。”⑦U.S. Policy towards South Africa, June 14, 1963, Item Number: SA00016, Origin: Department of State, United States, DNSA.综上所述，代理副国务卿U.亚历克西斯·约翰逊本人实质上反对实施全面武器禁售政策。

美国副国务卿乔治·W.巴尔（George W. Ball）的观点与美国的自愿武器禁售政策基本相同，代表了国务院的主流观点，这反映在以下两份国务院文件中。第一份文件是1963 年7 月2 日巴尔给美国驻南非大使馆、阿尔及利亚大使馆和美国驻联合国代表处的电报。⑧State Department's Stance on Sanctions against South Africa, July 2, 1963, Cable 000012, Item Number: SA00019, Origin: Department of State, United States, DNSA.电报详细阐述了美国在种族隔离、对南非制裁及军火销售上美国的立场。在对南非的军火销售上，美国继续强调武器出售对反苏反共的重要作用，但拒绝出售有利于南非实施种族隔离的武器。第二份文件是1963 年7 月16 日巴尔给肯尼迪总统的备忘录，⑨Next Steps with South Africa，Re: Security Council Meeting, Steps to be Taken to Carry Out the Policy Recommendations concerning South Africa, July 16, 1963, Item Number: SA00037, Origin: Department of State, United States,DNSA. 该文件被同时发给美国驻英国、法国及南非大使。该文件提出了美国对南非的下一步政策建议。在军火销售方面，美国声称其对南非的武器政策在联合国安理会规定的范畴内，并提到美国将单方面停止进一步的对南非武器出售，还呼吁成员国抑制对南非的武器供应。美国还决定向南非的其它武器供应国告知美国最新的军火禁售政策。

1963 年8 月1 日，美国国务卿腊斯克连续发了两份电报给美国驻联合国代表艾德莱·E. 史蒂文森（Adlai E. Stevenson），详细介绍了美国政府的立场。第一份电报授权史蒂文森在联合国安理会上有关种族隔离政策的辩论中，①Apartheid Debate in Security Council, Draft Insert for Adlai E. Stevenson's Speech on Apartheid, August 1, 1963, Cable 000287, Item Number: SA00046, Origin: Department of State, United States, DNSA.公开阐述经肯尼迪总统批准的美国对南非的武器禁运政策。美国政府申明，美国将严格限制向南非提供武器和军备的种类。并预计在1963 年底结束对南非的军售。但是，美国将根据已存条约为南非提供有限数量的用于抵御外部侵略的装备，如空对空导弹和鱼雷等。另外，电报还强调美国要保留将来根据保卫世界和平的需要来解释这个政策的权利。第二份电报再一次就相关细节做了叮嘱，②Arms South Africa, August 1, 1963, Cable 000288, Item Number: SA00047, Origin: Department of State, United States, DNSA.希望史蒂文森在联合国安理会上能准确地传达美国的相关政策。在电报中主要强调的内容是如何向安理会解释美国依然进行的对南非武器出售，如何确保为美国留下回旋的余地，包括为了国家利益和共同安全，将来给南非提供战略武器的可能性（包括潜艇或反潜武器等）。腊斯克要求史蒂文森立即通知英国和法国有关美国的决定，并将美国准备的有关武器禁售的声明草案交给英法代表，希望他们能加入美国的行列。

1963 年8 月2 日，美国驻联合国代表史蒂文森在联合国安理会发表演讲，涉及到美国民权运动、南非种族隔离的现状、美国对种族隔离的态度、美国采取的行动及其对实施经济制裁的态度等内容。其中最主要内容就是宣布了美国对南非的自愿武器禁售政策。史蒂文森的措辞完全遵照国务卿腊斯克的指示，具体表述如下：

我们希望在今年年底停止向南非政府出售任何军事设备，以促进和平解决争端，避免在这一点上助长地区冲突。现存合同中规定为南非提供有限数量的为抵抗外部侵略的战略设备，如空对空导弹和潜艇鱼雷。我们必须遵守这些合同。

安理会必须清醒，在宣布这个政策时，美国作为一个在世界众多地区有许多责任的国家，自然保留将来在需要维持世界和平与安全时解释这个政策的权利。如果国际社会需要提供用于共同防御目标的武器时，我们自然觉得应该这样做，而不会违反此决定的精神。③Statement by US Representative to the UN Adlai E. Stevenson concerning Proposed Security Council Sanctions against South Africa, August 2, 1963, Item Number: SA00050, Origin: Department of State, United States, DNSA.

概括起来，美国对南非的自愿武器禁售政策的主要内容由以下三条组成：一、希望在年底之前停止对南非政府的任何军事设备的出售；二、继续履行已经与南非订立的销售合同；三、保留为保卫世界和平与安全而向南非出售武器的权利。

三、自愿武器禁售政策的影响

美国对南非的自愿武器禁售政策出台后，南非的媒体对此做了大量的集中报道。1963 年8 月3日，南非《德兰士瓦人报》（Die Transvaler）的大标题是：“美国想停止对南非的武器销售”，小标题是：“但是有所保留”，该报纸的评论认为，史蒂文森在安理会上宣布美国欲在年底前停止向南非供应武器，看起来情形没有那么严重，美国一方面想取悦非洲国家, 另一方面又想确保与南非的正常贸易，美国实际上扮演了国家间一个仲裁者的角色，南非公众没有必要为此感到不安。④参见South African Press and Radio Coverage of Adlai E. Stevenson's U.N. Security Council Speech on the U.S. Suspension of Arms Sales to South Africa, August 3, 1963, Cable 00151, Item Number: SA00053, Origin: United States’Embassy in South Africa, DNSA.1963 年8 月5 日的《德兰士瓦人报》发表评论强调，美国对南非的军火禁售表明，南非必须发展自己的军火工业，南非的安全不能依靠其它国家的武器转让。⑤Further Press Reaction to Adlai E. Stevenson's U.N. Security Council Speech on U.S. Suspension of Arms Sales to South Africa, August 5, 1963, Cable 00155, Item Number: SA00054, Origin: United States Embassy in South Africa, DNSA.1963 年8 月3 日，南非《祖国报》（Die Vaderland）的报道称，美国对南非的军火禁售政策不会严重影响南非的军事地位，南非将仍然能从美国那里得到武器，因为南非是美国的战略区域，美国意识到南非的战略价值是无可替代的。①Further Press Reaction to Adlai E. Stevenson's U.N. Security Council Speech on U.S. Suspension of Arms Sales to South Africa, August 5, 1963, Cable 00155, Item Number: SA00054, Origin: United States Embassy in South Africa, DNSA.总体来看，美国对南非的自愿武器禁运政策的出台，并没有对南非产生预期的威慑作用，南非除了可以利用禁运政策的保留条款继续从美国购得武器之外，还可以从其它西方国家购买。另外，美国的这一举措还加强了南非发展自制武器的决心。

史蒂文森在联合国安理会有关对南非武器禁运上的谨慎措辞，使各国对美国政策的有效性及可操作性充满了疑虑。一些西方国家想知道美国将在何时通过什么方式切断来自美国的武器资源。一些非洲国家就史蒂文森发言中有关美国将在年末停止对南非军售的条款提出质疑：“为什么不马上停止呢？”②Arms to South Africa, August 9, 1963, Cable 00404, Item Number: SA00064, Origin: Mission to the United Nations,United States, DNSA.

从政策公布初期美国国务院的态度及各政府要员的反应来看，美国确实做出了要严格执行对南非武器禁运政策的姿态。一直以来，南非政府能够不经过美国国务院同意直接通过国防部得到武器。现在国务院要求以后来自南非的类似购买请求在国防部采取行动之前要经过国务院的同意，还要求在完成与军事援助有关的销售之前，要与国务院商量。③参见Letters to Paul Nitze concerning Arms Sales to Portugal and South Africa, August 9, 1963, Item Number:SA00067, Origin: Department of State, United States, DNSA.另外，国务院还要求商务部拒绝授权对南非的任何武器出售，包括军用交通设施、军用运输机、22 口径及以下步枪和手枪（配件及弹药）、猎枪和弹药等。④参见Denial of Certain Items to the Republic of South Africa, August 30, 1963, Item Number: SA00080, Origin: Department of Commerce, United States, DNSA.以史蒂文森为首的美国驻联合国代表强烈建议国务院应立即结束对南非的军火销售并在年底结束对南非的军火运输，以避免给人留下美国对南非的政策是虚伪的印象。1963 年8 月13 日，美国驻联合国代表处给国务院的电报中强调，1963 年后对南非的包括潜艇在内的武器运输将会给美国带来国际关系方面的问题，“如果接下来的情况表明在史蒂文森演讲后还存在额外的武器出售的话，将会产生不好的影响……我们相信继续维持对南非的军火禁售并在1963 年后停止武器转让至关重要。”⑤U.S. Arms Policy Re South Africa, Proposal for U.S. to Maintain Ban on Further Sales to South Africa and to Stop Deliveries after End of 1963, August 13, Cable 00440, Item Number: SA00072, Origin: Mission to the United Nations, United States, DNSA.国务卿特别助理及执行秘书威廉·H. 布鲁贝克（William H.Brubeck）在给总统国家安全顾问麦克乔治·邦迪（McGeorge Bundy）的备忘录中提出严格执行对南非的武器禁运，包括停止对南非销售潜艇的建议：“这里有一份来自国务卿腊斯克的有关如何解释和实施我们对南非武器禁运政策的建议。我认为需要采取强硬立场，这种混淆事实的辩解所得甚少。除了不可避免的义务之外，我们应该切断对南非的任何武器供应（包括潜艇出售）。”⑥Memorandum for Mr. Bundy, Outstanding African Items: Secondary Boycott Move against South Africa, Classification Unknown, August 16, 1963, Item Number: SA00073, Origin: National Security Council, United States, DNSA.

虽然美国政府在口头上强调严格遵守对南非的军火禁售政策的重要性，但在具体销售环节，却仍然答应南非的军售请求，比如潜艇出售。1963 年3 月16 日，国务卿腊斯克给肯尼迪总统的主题为“南非有兴趣购买美国潜艇”的备忘录中，⑦South African Interest in Purchase of U.S. Submarines, March 16, 1963, Item Number: SA00007, Origin: Department of State, United States, DNSA.提议同意向南非出售传统型攻击潜艇以维持与南非的良好军事关系，特别是维持美国在南非的大西洋导弹试射行动跟踪站、航空转运权及进入南非海港和使用码头的权利，这种类型的潜艇大约每艘价值4000 万美元，从接受订单到交货需要三年时间，备忘录指出：“我们的现行政策允许为了外部防御目的的军事装备出售，在潜艇可供应的情况下，我们需要积极地考虑这个请求。”⑧South African Interest in Purchase of U.S. Submarines, March 16, 1963, Item Number: SA00007, Origin: Department of State, United States, DNSA.

1963 年8 月28 日，肯尼迪总统要求国务院和国防部特别考虑一下对南非的潜艇销售问题。1963年9 月16 日腊斯克和国防部长罗伯特·S.麦克纳马拉（Robert S. McNamara ）给总统的备忘录中主要评估了美国是否有必要继续向南非销售潜艇的问题，备忘录提出以下三点建议：

（a）至少，我们应该询问在华盛顿的南非大使和南非政府，如果他们依然希望购买潜艇，我们不承诺在年底之前进行缔约谈判。

（b）在最大程度上，除了上述问题，我们建议悄悄派两名资深官员去南非讨论这一问题。这两名美国官员没有缔结条约权，只是去了解南非政府继续购买潜艇的兴趣，并从南非官员那里获取他们具体情况（工作特性、融资条件和生产计划）。

（c）如果美国官员在南非的调查结论表明，美国对南非的潜艇销售是可行的，我们会考虑是否进行额外的技术层面的协商，以推动美国与南非达成购买协议。①Sale of Submarines to South Africa, September 16, 1963, Item Number: SA00084, Origin: Department of State, United States, DNSA.

1963 年9 月23 日，肯尼迪总统同意执行以上三点建议，并强调有关谈判和行动事宜都要严格保密。②参见C-130s Spare Parts Sale to South Africa, September 23, 1963, Item Number: SA00088, Origin: Executive Office of the President, United States, DNSA.

实际上美国政府并没有严格地执行其对南非的自愿武器禁售政策，而是试图通过所谓的“保留为保卫自由世界向南非出售武器的权利”的条款，继续向南非出售攻击型武器。美国所谓的自愿武器禁售实质上是选择性的武器销售，非但没有制止南非的尖端武器进口的势头，相反刺激了南非自身武器的生产能力。20 世纪60 年代初，南非开始发展自己的武器工业，70—80 年代日益发展壮大，到80 年代后期已经成为非洲最大的武器生产及出口国。虽然1977年美国赞成联合国对南非实施强制性武器禁售决议，但始终没能阻止南非军购的步伐，也没能遏制南非军事实力的增长。

结 语

随着美苏在南部非洲地区渗透的日益深入以及南非种族隔离的日益加剧，迫于国内外形势的变化及压力，为了改变美国的不利形象，肯尼迪政府开始转变对南非的政策，实施有限的制裁措施。1963 年8月2 日宣布的自愿武器禁售政策是美国对南非态度转变的标志。从自愿武器禁售政策的内容来看，美国为自己接下来对南非的武器出售留下了很多解释的空间。首先，肯尼迪政府希望在年底之前停止对南非政府出售军事设备，并没有宣布立即停止对南非的军火销售，这给南非很大的缓冲空间。其次，美国继续履行已经与南非订立的销售合同，这使得美国对南非的军火销售有很大的连续性，美国利用这一条款继续向南非出售C-130 飞机、空对空导弹、潜艇及鱼雷等武器。最后，美国保留为保卫世界和平与安全而向南非出售武器的权利，这为以后美国对南非的武器出售提供了依据。由此可见，1963 年美国对南非的自愿武器禁售政策本身就有很大的漏洞，由于该政策是美国自愿执行，没有制定切实可行的执行方式，这一政策对制止南非的种族隔离效果不大。总而言之，南非对美国来说有很大的战略利益，美国不想以牺牲自己的国家利益为代价来有效执行军火禁售政策，这是问题的根源所在，也是美国制定和执行对南非政策时的主要依据。