我国社会团体提起金融消费者公益诉讼的法律制度构建

闻 梁

（肇庆学院政法学院，广东肇庆526061）

一、概念的厘清：何为金融消费者

2013 年颁布的《消费者权益保护法修正案》众望所归地将银行等金融机构纳入调整领域，表明了对“金融消费者”这一概念的肯定，学界的主流观点亦认同将金融消费者列入消费者的范畴。尽管已有多部规章和规范性文件使用“金融消费者”这一概念，但均未对“金融消费者”的定义进行规定；此外，学界对于何为“金融消费者”亦存在争议，争议的焦点主要集中在：法人、专业自然人投资者是否属于金融消费者？生活消费的目的能否解释为包括金融消费？参考《消费者权益保护法》（以下简称《消保法》）第2 条对“消费者”的定义，笔者认为，相对于一般自然人而言，由于法人的决策机制由管理者的集体意志共同形成；专业自然人投资者掌握了相关专业知识且获得信息的渠道更广泛，且二者均有一定识别和规制风险的能力，因而所做出的决策更为理性，这就在一定程度上缩小了其与金融机构之间的实力悬殊，因此法人和专业自然人投资人不能被认定为“金融消费者”。而对于何为生活消费，不应只着眼于对法条的文义解释，而应做扩张理解，即消费者购买、使用金融机构的商品或服务的行为也属于个人生活消费的组成部分。

二、社会团体起诉的现实基础

（一）社会团体的自身属性奠定了其作为原告的基础

首先，社会团体在诉讼地位上具备更高的独立性。当检察机关以原告的身份提起金融消费者公益诉讼时，意味着肩负监督和控诉双重职能；同时，还可能使法院产生先入为主的偏袒心理，影响判决公正。而社会团体的设立由中国公民自愿组成，其财产和经费的支配不受政府干预并能独立承担民事责任，且社会团体之间不存在隶属关系，社会团体的独立地位可见一斑。因此即使检察机关可以提起金融消费者公益诉讼，其顺位也应排在社会团体之后。

其次，社会团体的设立宗旨有利于凝聚消费者的力量。社会团体的成立必有特定的目的和宗旨，成员的共同意志最终以章程的形式表现出来，并作为该社会团体今后活动的依据。当该社会团体中部分成员的利益遭受侵害需要救济时，社会团体必然比其他主体更懂得他们的诉求，通过提供咨询、给出建议、宣传号召等方式将成员团结起来形成合力，淋漓尽致地发挥金融消费者群体的力量以避免单个消费者维权的势单力薄。

再次，社会团体的专业性和信息性为胜诉增加了筹码。社会团体中不乏该行业专业人士的存在，如专家学者、技术人员等，他们对所在的行业相对熟悉，可以利用自身优势提供合理建议；且社会团体拥有广泛的社会资源，在处理公共事务方面具有更高的话语权。基于金融领域案件错综复杂的特点，如果让不具备专业知识和技能的主体作为原告与金融机构过招，很难与强大的金融机构抗衡，金融消费者的损失得不到救济。

最后，社会团体的财力优势保障诉讼得以进行。通常情况下，金融消费者公益诉讼标的额较大，诉讼过程中涉及的律师费、案件受理费、评估费等费用不容小觑，尤其是败诉方可能会面临高额赔偿。而社会团体资金来源广泛，可以通过会费、财政拨款、社会捐赠等方式获得，为诉讼的顺利进行提供财力支持。

（二）社会团体提起金融公益诉讼有相关经验可循

一是有立法依据。新《民事诉讼法》第55 条对公益诉讼的主体和行为作出了规定。通过该条文不完全列举的方式及立法机构和学界对“金融消费者”这一概念的广泛认可，推定金融侵权行为亦属于“侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”之列。此外，关于公益诉讼的一系列法律和司法解释相继出台，对公益诉讼的各个要素及民事赔偿制度作出了细化规定，推进相关制度日趋成熟和完善。笔者认为，我国金融消费者团体日渐庞大，通过法律对其合法权益进行保护势必成为金融改革的重要环节，将公益诉讼的适用范围延伸至金融消费领域指日可待。

二是有理论支撑。诉讼信托理论及传统当事人适格理论为社会团体享有民事公益诉讼的原告资格提供了理论上的依据。除此之外，各界对金融公益诉讼进行深入研究的文献不胜枚举，专家学者们对此提出了诸多有价值的观点。王利明教授建议成立一个“投资者权益保护协会”机构在必要时代表股东提起诉讼；陈醇教授指出了金融领域大规模违约的现象，也即金融违约具有系统性的特点；此外，有人大代表对适格专门投资者服务保护组织提起证券公益诉讼提出了诉求。这些讨论均对我国构建金融消费者公益诉讼制度提供了有益参考，指明了立法方向，使得该制度在金融领域的适用不至于成为“空中楼阁”。

三是有实践指引。自2003 年建立起虚假陈述民事赔偿诉讼制度以来，短短十年时间就有上万名投资者提起虚假陈述民事赔偿诉讼，其中不乏共同起诉的方式，不难看出，金融消费者通过诉讼方式维权的意识正进一步加强；社会团体支持起诉案件的数量近年来呈上升趋势，在保护权益的实践中发挥的作用越来越大，这也从侧面说明法院在审理证券侵权案件上积累了一定的实务经验，为日后金融消费者公益诉讼案件进入法院审理奠定了实务基础。

三、问题的提出：我国金融消费者公益诉讼现状

近年来，吴英非法集资、E 租宝非法集资、酷骑退押金难等侵犯金融消费者合法权益的事件时有发生，引发社会广泛关注，对于侵权时应当如何救济不得不引人深思。当前我国金融消费者可以采取的救济措施主要有投诉、调解、司法诉讼等方式，考虑到金融纠纷的群体性特征和我国中小投资者人数多、分布广的现实情况，金融消费者公益诉讼无疑成为解决纠纷的最佳选择。尽管2013 年修改后的《民事诉讼法》新增了有关公益诉讼制度的规定，但对于究竟何种机关和组织可以提起民事诉讼则语焉不详，目前认为“有关机关和组织”指的是检察机关和社会团体。

2005 年成立的中国证券投资者保护基金有限公司在证券投资者权益保护、促进资本市场和谐健康发展方面作出了诸多努力，但其职权尚未包括代理证券团体诉讼。《消保法》2013 年修正案第28 条规定了提供金融服务的经营者的义务；第47 条规定了有权提起公益诉讼的主体，此外该部法律再无金融消费者公益诉讼的相关规定。尽管在2015 年出台的民事诉讼法相关解释对法院受理公益诉讼的情形作出了说明，但仍未对提起诉讼的主体做出细化规定。随后出台的消费民事公益诉讼司法解释，规定法律规定或者全国人大及其常委会授权的机关和社会组织也具有起诉主体资格，可见对于起诉主体的规定仍未取得实质性进展。

通过对我国金融消费者公益诉讼原告资格立法现状进行梳理和分析，笔者发现当前我国法律仅仅对检察机关和消费者协会提起公益诉讼的资格给予了明确授权，并对二者提起消费公益诉讼的领域均作出了限制，但对于哪些组织可以提起金融消费者公益诉讼仍未进行明确说明。不难看出，尽管金融消费者这一概念被广泛接受，但与之配套的公益诉讼制度缺位，法律对于金融消费者的保护凸显不足。面对金融消费者权益受损事件层出不穷，严重时甚至会影响到社会公共利益的现状，现行法律对金融消费者公益诉讼原告资格上的立法空白既不能充分保护金融消费者，又难以保全公共利益。鉴于我国相关立法停滞不前，而其他国家和地区的法律中已有金融消费者公益诉讼的规定且已付诸实践，我国不妨借鉴相关经验并使其本土化。下面就其他国家和地区社会团体提起金融消费者公益诉讼的情况作出进一步说明。

四、他山之石：国外及台湾地区关于金融消费者团体诉讼的经验

（一）德国

由特定的社会团体提起诉讼是德国民事公益诉讼的主要形式，因而又被称为团体诉讼。作为团体诉讼的发源地的德国，早在1896 年就有了团体诉讼制度，直至1965 年德国《反不正当竞争法》的修改，将消费者保护团体纳入团体诉讼的范畴，并被赋予提起“不作为之诉”的权利。后又随着立法的发展和实践的深入，《法律咨询法》的修正使得受官方支持的消费者保护中心及其他消费者团体可以在特定情形下提起诉讼。值得一提的是，2004 年《反不正当竞争法》的修订，创造性地引入了“撇去不法收益之诉”制度，被国际上称为“前所未有的创举”，该制度的特别之处在于原告胜诉所获的赔偿金在扣除诉讼费用后应上缴联邦财政机关。在实践中，消费者团体、企业团体、工商总会及手工业总会等民间团体均被认为是适格原告,可见无论是“不作为之诉”，还是“撇去不法收益之诉”，德国团体诉讼的本质都是将起诉权利“信托”给公益性质的团体，由该团体解决群体性纠纷。在诉讼费用分担上，由败诉者承担，即：如果在公益诉讼中原告胜诉，则可以要求被告支付按实际标的额计算的诉讼费用和律师费；反之，原告则仅需缴纳按照降低的标的额计算的诉讼费用。

（二）日本

为了妥善处理群体性消费纠纷，日本在《消费者契约法》《特定商品交易法》和《不当赠品类及不当表示防止法》中初步规定了消费者团体诉讼制度，并于2013 年《群体性消费者财产性被害恢复民事诉讼特别法》创建了消费者损害赔偿公益诉讼制度。这几部法律对消费者团体起诉的情形和诉讼范围作出了规定，即：对于经营者已经或可能实行的不当劝诱行为或使用无效契约条款行为，经申请且被内阁总理大臣认可的消费者团体可以作为原告起诉；此外，损害赔偿公益诉讼是作为一种补充手段而存在，只有在消费者不知权益受损或怠于行使损害赔偿请求权的情况下才能启动。对于该适格消费者团体的确认条件则由积极方面和消极方面组成，内阁总理大臣除了需要对消费者团体进行认定，还需要对认定后的团体进行监督，体现了日本法律对于消费者公益诉讼主体认定方面的审慎态度。日本消费者团体诉权范围仅为禁令请求权，而未包括损害赔偿请求权。

（三）中国台湾地区

1994 年台湾“消费者保护法”首次引入了消费者团体诉讼制度，经过多年的发展，消费者保护团体享有既可以提起不作为之诉，还可以在某些特定情形时提起损害赔偿之诉的权利。针对证券诉讼，中国台湾地区“证券投资人及期货交易人保护法”出于维护公益的目的，参考“消费者保护法”团体诉讼之设计，规定“财团法人证券投资人及期货交易人保护中心”在接受20 名以上投资人书面授权后得以自己名义进行团体诉讼。该规定旨在避免个别求偿因在举证、涉讼程序及费用导致求偿意愿不高，并对法院造成沉重负担之情形。根据相关规定，投保中心基于其为公设财团法人之性质，在胜诉所获赔偿扣除诉讼必要费用后应分别交付授予诉讼实施权之证券投资人，并不享有报酬请求权；证券团体诉讼聘请律师事宜由投保中心负责，投资人在起诉阶段也无须缴纳任何费用。此外，该中心还享有调查权、特定情形下免缴或暂缴裁判费用、暂免缴执行费用、起诉律师强制代理、专业法庭办理等权利。

五、破解之道：社会团体提起金融消费者公益诉讼的制度进路

（一）构建前提条件

社会团体作为原告提起金融消费者公益诉讼应在立法层面得到确认。尽管可以援引《消保法》中关于公益诉讼的规定至金融消费者公益诉讼，但金融领域的纠纷形态复杂且涉及的专业知识颇多，《消保法》的相关规定未必能照搬适用。由于我国引入公益诉讼制度时间尚短，大刀阔斧地进行立法或修法反而会起到适得其反的效果。笔者认为可以从以下方面着手：

首先, 在相关单行法中增设公益诉讼条款，如在《金融法》中对金融消费者保护团体的原告资格作出初步规定，随着我国公益诉讼理论和实践日趋成熟，再来借鉴中国台湾地区的立法经验，制定专门的《金融消费者保护法》进行详细规定以充分保护金融消费者权益。

其次，社会团体设立的宗旨要与案件的类型相适应。例如，环境保护组织可以就环境问题提起公益诉讼，金融消费者诉讼则由金融社会团体提出。金融消费者保护团体的设立应当以保护团体成员公共利益为宗旨，否则很难保证诉讼效率和诉讼效果。对社会团体设立宗旨与案件类型的一致性作出限制既是独立性的要求，又是专业性的体现，只有由该类社会团体提起诉讼才可以最大限度地保护金融消费者的权益，并推进诉讼的顺利进行。

再次，适当限制社会团体的起诉资格。此处可以细分为层级上的限制、时间上的限制、规模上的限制和人员上的限制。层级上的限制要求省级以上的社会团体，因金融纠纷涉及面广，事关公共利益；时间上的限制即成立一定时间的社会团体才可提起金融消费者公益诉讼，因为此种社会团体有实践经验的积累且内部机制运转良好，有能力承担起公益诉讼；规模上的限制目的在于体现其所代表的意志更具普遍性，以防止恶意诉讼和滥诉、避免浪费司法资源；人员上的限制表现为该社会团体内部要有一定资历的专业人员。

最后，符合案件起诉范围。金融社会团体保护的客体是金融消费者的整体利益，既不是单个成员的利益，也不是成员利益的简单叠加。对于社会团体可以就哪些侵权事实提起金融消费者公益诉讼，应由法律规定，综合考虑侵权事实的影响范围、权益受损害程度以及案情复杂与否。对于个人起诉就可以达到保护金融消费者合法权益目的的案件就无须社会团体以原告身份参与诉讼，而对于案情复杂、涉及面广、社会影响大、举证困难的案件，则由社会团体起诉应诉。

（二）诉讼费用

我国《诉讼费用交纳办法》第2 章第6 条规定诉讼费用包括案件受理费、申请费、鉴定费、勘验费以及聘请律师的费用等，而《民事诉讼法》第118 条则规定当事人逾期未交纳诉讼费用并且没有提出司法救助申请或者申请未获批准，人民法院按照当事人自动撤诉或者撤回申请处理。由此可见，是否按照规定交纳诉讼费用事关当事人能否行使诉权。尽管该办法对适用简易程序审理的案件采取减半交纳受理费，但公益诉讼的特点决定了其不能适用简易程序审理。同样地，公益诉讼也不能符合司法救助的条件：只有自然人可以申请免交诉讼费用，而减交、缓交诉讼费用的事由中公益诉讼亦并不在此列。对此，笔者认为我国可以参考德国和台湾地区的做法，通过多种途径减轻社会团体的负担。具体操作如下：

（1）诉讼费用的分配有利于原告。金融消费者公益诉讼往往标的额较大，且专业性极强，取证、鉴定等费用与普通民事诉讼不可同日而语，可能导致部分社会团体在诉讼费用的承担方面较为困难。况且社会团体的活动不以营利为目的，还要负担高额的诉讼费用，这无疑会在很大程度上挫伤社会团体的起诉积极性，倘若因为无法支付诉讼费用而丧失公益诉讼这一救济机会，公共利益必然会受到进一步损害。因此，应当对原告的诉讼费用进行适当减免，并借鉴德国的做法规定律师费用由被告承担。

（2）成立金融消费者公益诉讼基金。该基金将用于支付金融消费者团体提供公益诉讼过程中所支付的诉讼费用，但并非所有社会团体都可以使用该基金，只有在社会团体既有的资金无法全额支付诉讼费用时，才可向该基金提出申请，经审核通过后方可使用。使用该基金进行公益诉讼的社会团体在胜诉后，将所获赔偿按照一定比例提取作为基金，以支持日后其他同类型的社会团体提起诉讼的费用。这也是金融消费者公益诉讼基金的来源之一。此外，该基金的资金来源还可以来自社会捐赠、政府拨款等途径。

（三）请求权

尽管法律赋予了消费民事公益诉讼原告不作为请求权，但损害赔偿请求权并未得到承认。纵观其他国家和地区，对于民事诉讼请求权内容的规定都不尽相同，如我国台湾地区就规定消费者保护团体既可以提起不作为之诉，又可以在特定情形下提起损害赔偿之诉。由于传统私益诉讼已不能满足金融消费者权益保护的需要，不作为之诉虽然可以起到阻止侵害行为继续实施的作用，却无法弥补消费者已遭受的损失。笔者认为，在金融消费者公益诉讼中，应完善社会团体请求权的内容，引入损害赔偿请求权。损害赔偿制度不仅可以对侵权主体起到威慑作用，还可以对受到损害的公共利益进行补偿，更好地发挥民事公益诉讼“威慑——补偿”之功能。

（四）律师设置

中国台湾地区“消费者保护法”规定了起诉律师强制代理制度，已如前述。委托专业律师从事消费者公益诉讼活动，不仅仅是基于更好地保护消费者权益的考虑，还包含了防止消费者保护团体滥诉的成分。我国专门从事公益诉讼的律师占比极小，专职从事公益诉讼活动的律所更是凤毛麟角，导致本来胜率就不乐观的公益诉讼备受挫折。尤其是金融消费者公益诉讼的复杂性导致案件难度大、诉讼周期较之于一般的公益诉讼更长，这使得金融消费者公益诉讼不仅仅呼吁建立起诉律师强制代理制度，更需要有懂专业、有相关经验的律师代理诉讼。对于律师的设置，首先需要明确的是引入起诉律师强制代理制度，当社会团体中已有律师身份的成员时，由于该成员既懂得法律专业知识，又具备深入了解案情、接触和收集证据的优势，此时可以不受起诉律师强制代理制度的限制；其次可以效仿中华环保协会的做法，由金融消费社会团体成立专门的金融消费者公益律师事务所从事公益诉讼活动，其中公益律师可以来自社会团体内部推选出的有法律从业资格的成员，也可以来自律师协会的推荐；最后，重视金融消费者公益诉讼律师的业务培训，定期组织律师学习金融和法律相关知识。

（五）损害赔偿金

损害赔偿金涉及两个方面：损害赔偿金的计算与分配。如果通过将每个受害者的实际损失累加来计算被告的损害赔偿金，通常会因为取证难度、遗漏证据等问题影响损害赔偿额的准确性。而消费者的损失通常与被告的违法所得挂钩，不妨考虑将被告的违法所得作为损害赔偿的依据。当然，如果消费者的损失可以直接由购买凭证或者双方合同约定计算出来，且双方对于该计算方式与计算结果均无异议，则可以采取直接计算的方式确定损害赔偿金。如果社会团体胜诉，对于所获的的损害赔偿金应该如何分配？笔者认为，应该将赔偿金分配给遭受损失的消费者，如有剩余，则将剩余的损害赔偿金交由金融消费者基金管理。金融消费者基金仅仅不同于上文所述的金融消费者诉讼基金，后者是将资金专门用于支付诉讼费用，而前者则是用于支付向金融消费者传播相关知识等活动。需要说明的是，社会团体的存在是为了保护金融消费者的合法权益，而不是以获利为目的，之所以不考虑将剩余的损害赔偿金分配给提取诉讼的社会团体是为了避免有社会团体为了起诉而起诉。

（六）民事赔偿优先

侵犯金融消费者权益的行为往往会受到民法、刑法和行政法的多重评价，这意味着行为人可能要同时承担民事责任、刑事责任和行政责任。尽管这三种责任在处罚方式上并不相同，但对于财产责任而言却存在重合部分。当侵权金融机构的财产不足以承担全部财产责任时，应按照什么顺序进行支付？目前，我国《刑法》已经规定了财产刑和民事赔偿产生重合时“先民后刑”的承担规则，《侵权责任法》也规定了侵权责任优先于行政责任和刑事责任，此外还有《证券投资基金法》《食品安全法》等多部法律作出了民事赔偿优先的规定。但是以上规定只是法律责任承担层面的优先，在实际执行中，行政罚款支付的时点往往早于民事赔偿责任。且不说被告的财产能否全部支付高额的行政罚款，即使可以足额支付，也极有可能在支付完行政罚款之后无力支付民事赔偿，金融消费者的损失赔偿和公共利益的保护更是无从谈起。确定民事赔偿优先可以从两种途径解决，一种途径是明文规定当民事赔偿与行政罚款发生竞合时，被告应优先承担民事赔偿责任；另一种途径是在行政法和刑法中规定罚款和财产刑地缓、减、免事由，如果被告的财产不足以同时承担这三种责任，则应该先承担民事赔偿责任，对余下财产支付行政罚款和刑事罚金作缓、减、免处理。