坚持和完善党对农村工作的全面领导制度

赖扬恩

党的十九届四中全会指出：“健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。”(1)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年，第6页。坚持党对一切工作的领导，农村工作自然不能例外。当前，我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出。办好农村的事情，实现乡村振兴，关键在党。(2)董峻、王立彬：《中央农村工作会议在北京举行》，《光明日报》2017年12月30日。坚持和完善党对农村工作的全面领导制度，是新时代健全党的全面领导制度的重要领域与重要环节，是实现农业农村现代化的根本保障。

一、坚持和完善党对农村工作的全面领导具有重要意义

随着中国特色社会主义进入新时代，农村发展呈现新的态势，党对农村工作的领导面临着新形势和一些不容忽视的问题。

(一)党对农村工作的领导面临的新形势及主要问题

首先，我国社会主要矛盾新变化带来了迫切要求。我们应清醒地看到我国社会主要矛盾的新变化，“要破解发展不平衡不充分问题，更深广地满足人民日益增长的美好生活需要，还有很长的路要走”。(3)赖扬恩：《让人民共享发展成果：新时代中国特色社会主义的本质要求》，《福建日报》2019年2月11日。如何切实把改变农村、农业和农民面貌作为现阶段的重要任务，实现城乡融合发展新突破，缩小城乡差距，推进城乡一体化，是进一步完善党对农村工作的领导所要应对的重大课题。

其次，中国特色社会主义进入新时代带来了迫切要求。党的十九大报告指出：“从全面建成小康社会到基本实现现代化，再到全面建成社会主义现代化强国，是新时代中国特色社会主义发展的战略安排。”(4)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第29页。党的农村工作要适应新形势，借鉴国家发展与转型的有效经验，基于新时代国家现代化发展的历史方位，特别是从农村社会亟须解决的时代课题出发，通过加强党对农村经济、政治、文化、社会、生态文明等各方面的有效整合与再组织化，加快推进农业农村现代化。

当前，党对农村工作的领导面临的主要问题有三方面。

一是农村基层党组织存在虚化、弱化、边缘化问题。农村基层党组织是党设置在农村、主要由农民党员构成的党组织，是党在农村全部工作的基础。农村基层党组织虚化是指党组织的作用被架空，落实农村工作不到位，削弱了党对农村工作的领导；农村基层党组织弱化是指党组织领导班子的能力不足；农村基层党组织边缘化是指党组织在农村的领导核心地位不稳，对农民群众和村级其他组织的影响力减弱。农村基层党组织的“三化”问题，不仅削弱了党组织的引领作用，还阻碍了全面从严治党向农村基层的有效延伸。

二是社会转型对乡村治理体系造成挑战。随着社会主义市场经济的发展与社会转型的深入，传统管理理念已不能适应现代治理的需要，自上而下的命令式管理不能充分发挥农民群众的治理合力，原有管理主体的单一性不能适应多元社会主体的民意诉求。比如，一些乡村地区治理观念陈旧落后，习惯于“家长式”发号施令，科学化、民主化、法治化水平偏低，亟须在治理方式上补“短板”。从总体格局来看，国家治理主体虽然已经逐步从国家全能主义单一管理主体向党、政府、市场、社会组织以及公众参与的多元治理格局转变，但是当前乡村治理主体之间的关系还存在很多不协调的地方、各治理主体在治理活动中的作用尚未得到充分调动、各治理主体之间边界不清等，都是制约乡村治理能力提升的重要原因。比如，一些农村基层党组织无法应对社会转型带来的快速变化，出现了功能缺失现象，形成功能“空白点”，即该做的没做到；乡村治理制度建设未能适应社会转型需要，存在制度供给不足、执行力差、运行机制不健全等状况；一些农村地区还存在集体经济基础薄弱、农村“两委”职责关系不清、部分基层干部素质偏低等问题。

三是科学技术快速发展对乡村治理能力带来了挑战。科技新发展既带来了新的事物和新的社会关系，也对乡村治理体系和治理能力提出了新的更高要求。以信息和通信技术为代表的科技发展削弱了政府原有的权威，信息传输渠道由单一转变为全方位、多层次、多形式，上层管理者逐渐失去了以往通过垄断信息进而垄断管理权、决策权的优势。网络具有平等、开放、虚拟等特点，已成为聚集民声民意的重要渠道，特别是随着大数据以及新零售、新金融、新制造、新能源的发展，对政府监管体制的挑战日益凸显。城乡社会的交互方式发生巨大变化，广大城乡之间形成众多小组织，它们是依赖于新技术形成的观念集合体，社会动员与信息交换已经不再取决于农民群众所在的实体化社区，削弱了原有体制的管理效能。

(二)健全党对农村工作的全面领导意义重大

长期以来，乡村社会具有自发性、分散性等特点，其自身力量的成熟需要寻求政党力量的有序引导。可以说，党的领导是现代乡村治理的首要特征，在推进农业农村现代化进程中，坚持党对农村工作的全面领导是关键。

首先，健全党对农村工作的全面领导，有助于确保现代乡村治理始终坚持正确的方向。方向决定命运，道路决定前途。在坚持党的领导这个重大原则问题上，任何时候任何情况下都不能含糊、不能动摇。(5)韩正：《加强党对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的领导》，《人民日报》2019年11月15日。因此，“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持中国特色社会主义道路，不断完善和发展中国特色社会主义制度，这是大前提”(6)李永胜：《推进国家治理体系和治理能力现代化需要把握的重点》，《国家治理》2019年第39期。。如果背离这一政治前提，任何所谓的“现代化”都会偏离正确方向，走向歪路、邪路。习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，绝不是西方化、资本主义化！”(7)中共中央文献研究室编：《习近平关于协调推进“四个全面”战略布局论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015年，第83页。乡村治理体系作为国家治理体系的重要组成部分，首先必须加强党的领导，以确保其朝着正确的方向运行。党的十八大以来，习近平总书记关于“三农”工作的重要论述，是党的农村工作的行动指南和基本遵循。《中国共产党农村工作条例》以党内法规的形式，进一步明确了新时代农村工作尤其是现代乡村治理的努力方向。

其次，健全党对农村工作的全面领导，有助于巩固党在农村的执政基础。党对农村的全面领导包括政治领导、思想领导、组织领导等，但核心在于政治领导和思想领导，集中体现为贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略。(8)高强：《健全现代乡村治理体系的实践探索与路径选择》，《改革》2019年第11期。党对农村的全面领导，旨在维护广大农民的利益，调动农民自觉参与的积极性，体现了党执政为民的理念。比如，把解民忧、惠民生的大政方针固定下来并长期坚持，进一步密切党群、干群关系；尊重农民首创精神和主体地位，把农民支持不支持、拥护不拥护作为制定政策的依据等。又如，党对农村的全面领导有利于提升基层党组织组织力，夯实以党组织为核心的农村基层组织体系建设，进一步巩固执政基础。

再次，健全党对农村工作的全面领导，有助于深入实施乡村振兴战略。乡村振兴战略是立足于“两个一百年”奋斗目标而制定的中长期制度安排。党对农村的全面领导有利于强化农村农业优先发展的政策导向，进一步发挥党集中统一领导的政治优势，为实施乡村振兴战略切实提供制度保障。习近平总书记指出：“在我们这样一个拥有近14亿人口的大国，实现乡村振兴是前无古人、后无来者的伟大创举，没有现成的、可照抄照搬的经验。我国乡村振兴道路怎么走，只能靠我们自己去探索。”(9)习近平：《把乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手》，《求是》2019年第11期。只有健全党对农村工作的全面领导，才能确保乡村振兴战略的实施严格按规律办事，确保各级党组织发挥重农强农的行动优势，统筹推进乡村全面振兴。

二、坚持和完善党对农村工作全面领导的重点内容

党对农村工作的全面领导是具体而不是抽象的，要通过加强党对农村经济、政治、文化、社会、生态文明、党的建设等全方位领导，构建更加系统完备、科学规范、运行有效的组织体系、制度体系和具体工作机制。

(一)坚持和完善党领导农村工作的组织体系

农村工作千头万绪，针对党领导农村工作面临的主要问题，首先必须完善党的农村工作领导体制，加强统筹协调，形成整体合力，切实提高党领导农村工作的能力和水平。领导体制是指实施领导的组织方式与组织结构，2019年8月出台的《中国共产党农村工作条例》对党领导农村工作的组织领导体制作出全面规定，“实行中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的农村工作领导体制”(10)《中国共产党农村工作条例》，《人民日报》2019年9月2日。。按照规定，党中央全面领导农村工作，统一制定大政方针、重大改革、重大战略；省一级党委定期研究本地区农村工作，制定出台农村工作政策举措，抓好重要资源配置、重大项目实施、重点任务分工等工作；地市一级党委发挥以市带县作用，做好上下衔接、域内协调、督促检查等工作；县一级党委处于党的农村工作前沿，县委书记应把主要精力放在农村工作，深入基层调查研究，切实抓好工作落实等。

(二)坚持和完善党领导农村工作的制度体系

针对农业农村深层次体制机制问题，应把制度建设摆在更加突出的位置，着力完善党管农村工作的基础性制度体系。健全党对农村各项工作的领导，完善党对农村工作全面领导的制度框架。一是健全党对农村经济建设的领导，主要是坚持巩固和完善农村基本经营制度；深化农业供给侧结构性改革，确保口粮绝对安全、谷物基本自给的重要农产品保障，巩固农业基础地位；促进农民持续增收致富，发展壮大农村集体经济等方面的制度建设。二是健全党对农村政治建设的领导，主要是深化村民自治机制与实践，完善基层民主制度，保证农民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等方面的制度建设。三是健全党对农村文化建设的领导，主要是加强农村思想道德建设，培育和践行社会主义核心价值观，传承发展提升农村优秀传统文化等方面的制度建设。四是健全党对农村社会建设的领导，主要是统筹推进城乡融合发展，促进城乡基本公共服务均等化，大力发展农村社会事业，加快改善农村公共基础设施、基本公共服务条件，进一步完善乡村治理体系等方面的制度建设。五是健全党对农村生态文明建设的领导，主要是树立和践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，统筹山水林田湖草系统治理，加强农村生态环境保护等方面的制度建设。六是全面加强农村党的建设，主要是把农村基层党组织建设成坚强战斗堡垒、坚持农村基层党组织领导地位不动摇、深入推进农村党风廉政建设、推动全面从严治党向基层延伸等方面的制度建设。

(三)坚持和完善党领导农村工作的具体工作机制

健全党对农村工作的全面领导，除了以上组织体系、制度体系的重点内容以外，还必须注重强化以下六方面的工作机制：一是注重改革创新对“三农”发展的推动作用，健全强化农村工作的改革创新机制。重点是以土地制度改革为中心，处理好农民和土地的关系，不断解放和发展农村社会生产力。二是注重乡村规划对“三农”发展的导向作用，健全强化农村工作的规划导向机制。重点是加强各类规划的系统衔接，突出乡村特色，形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。三是注重财政投入对“三农”发展的支撑作用，健全强化农村工作的财政投入机制。重点是完善农业支持保护制度，加大惠农、富农、强农政策力度，推动建立“三农”财政投入稳定增长机制。四是注重法治对“三农”发展的保障作用，健全强化农村工作的法治保障机制。重点是坚持法治思维，切实保障农民合法权益，提高党领导农村工作法治化水平。五是落实五级书记抓乡村振兴，健全强化农村工作的考核监督机制。重点是建立乡村振兴战略实绩考核制度。六是注重推动乡村人才振兴，健全强化农村工作的人才队伍建设机制。一方面，厘清农村人才队伍基本结构与功能，农村公共服务人才的供养、培养与建设，应采取以政府为主导，社会参与、社会团体和私人机构为补充的方式；农村产业与经济发展人才队伍的培养与建设，则应更多运用市场化的体制机制。另一方面，坚持“输血”和“造血”双管齐下，促进农村人才队伍的自我完善与自我更新。实施乡村人才振兴“头雁工程”，培养选拔好村党支部书记，筑牢乡村振兴“主心骨”。优化乡村干事业的营商环境，让人才有信心和决心扎根乡村就业创业等。

三、坚持和完善党对农村工作全面领导的重要措施

坚持和完善党对农村工作的全面领导是一项宏大的系统工程，不能一蹴而就，应在加强农村基层党组织建设、构建多元化乡村治理主体格局、立足治理手段的技术化等方面付出长期努力。

(一)紧紧围绕提升组织力，加强农村基层党组织建设

党的十九大报告指出，加强基层党组织建设“要以提升组织力为重点”。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》也强调，加强农村基层党组织建设需“提升组织力”(11)《中共中央 国务院印发〈乡村振兴战略规划(2018—2022年)〉》，http://www.moa.gov.cn/xw/zwdt/201809/t20180926_6159028.htm。。提升组织力不仅是当前农村基层党建的新任务，也是健全党对农村工作全面领导的重要措施。有学者认为，20世纪80年代的“家庭联产承包责任制还家庭以生产功能”，“使得农村社会走向‘原子化’和‘去组织化’”，“要实现乡村振兴发展和农村现代化”，必须有“一定的组织依托”，“现代农村建设需要再组织化”。(12)王思斌：《社会生态视角下乡村振兴发展的社会学分析——兼论乡村振兴的社会基础建设》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)2018年第2期。目前，全国有3 500万名农村党员、128万个农村基层党组织，这是推进乡村再组织化的坚实基础。(13)《新时代党的农村基层组织工作的基本遵循》，《人民日报》2019年1月11日。提升组织力应采取以下两方面措施。

首先，壮大农村集体经济，着力提升基层党组织治理能力。实践经验表明，凡是“空壳村”，其党组织的作用很难发挥，而拥有一定集体经济实力的基层党组织，其作用就相对发挥得比较好。显然，提升农村党组织治理能力，要有一定的集体经济收入作为基础条件。当前应围绕乡村产业振兴，聚焦重点产业、聚集资源要素，在结合新产业发展中强化创新引领，促进传统农业转型升级；同时大力发展富民特色产业，促进农民收入多元化，不断壮大农村集体经济。

具体措施包括：一是探索拓宽农村集体经济的发展路径。基层党组织是农民走向市场可凭借的组织资源，也是促进集体经济发展的政治保障。应以集体产权制度改革试点为突破口，通过深化改革壮大农村集体经济。比如，农村土地股份合作社、服务性合作社等是新的集体经济发展形式，可以引导龙头企业与小农户建立股权型、契约型利益联结机制，大力完善联农带农机制，推广“农民入股、按股分红、保底收益”，“订单收购、分红”以及“土地流转、社会保障、优先雇用”等联结方式。二是加快推进农村一二三产业融合发展以壮大集体经济。比如，搭建产业融合载体，建设乡村产业集聚区；跨界配置农业与工业、信息、文旅等现代产业要素交叉重组、渗透融合等。三是培育农村创新创业动能以壮大集体经济。比如，深入发掘“能工巧匠”“土专家”“田秀才”在乡创业，支持在乡人员发展新产业，培育“生鲜电商+冷链宅配”“互联网+创新创业”“中央厨房+食材冷链配送”等新业态，探索平台经济、智能生产与资源共享的新模式等。四是大力发展农产品加工业以壮大集体经济。比如，积极发展农产品初加工，围绕农产品精深加工，引导工商资本、农业产业化龙头企业建立标准化原料基地，打造“粮食车间”“原料车间”“第一车间”等。五是注重发展乡村特色产业以壮大集体经济。比如，推进特色资源规模开发，打造“一省一业”“一县一业”“一镇一特”“一村一品”的发展格局；引导多样性、小众类特色手工、特色食品、特色种养等乡村产业发展，保护传统技艺，传承文化根脉等。六是积极发展乡村休闲旅游以壮大集体经济。比如，实施乡村旅游精品工程、休闲农业等项目，建设功能多样的农耕体验、乡村民宿、康养基地等。

其次，以政治功能为本，充分发挥党组织引领社会作用，把基层党组织建设成坚强战斗堡垒。一是围绕强化政治功能，加强制度建设以提升执行力。强化政治功能是农村基层党组织提升组织力的重点和方向。一方面，加强广大农村党员的思想教育，引导农村党员形成对党内制度根本价值的认同。只有广大农村党员真正认同制度，才能确保制度得以自觉、有效的执行。另一方面，大力加强基层党组织的制度建设，健全各项组织生活制度，提高组织生活质量。加强对党组织领导班子政治能力的检查和监督，构建农村基层党建责任制、监督制、问责制等配套机制，加强对执行力异化行为的惩罚力度，全面净化农村政治生态。二是坚持内培与外引人才并重，扩展党组织对农村社会各阶层的覆盖力。注重引进农民工、高校毕业生、机关企事业单位优秀党员等外部人才到村任职，促进大学生村官制度与农村党建制度相融合；探索农民工流动人口党建模式，重点解决农民工在农村的治理组织、制度规则不完善问题；通过成立村民议事会、新乡贤组织等措施，完善有利于村庄整合的社会组织体系，增强新乡贤与乡村的情感维系，为增进村民福祉贡献力量等。三是注重理顺农村“两委”关系，削减行政事务，以提升基层党组织服务力。党的执政地位决定了农村基层党组织与村委会是领导与被领导的关系。在履行管党、治党责任的同时，农村基层党组织应注意解决定位偏差、服务力泛化问题，明确服务功能的边界及地位，探索农村小微权力清单制度，制衡和规范基层治理主体的权力行使等。

(二)构建多元化乡村治理主体格局，夯实乡村有效治理基础

着力提高党在乡村治理中的能力和定力，探索基层党组织领导下自治、法治、德治相结合的实现路径，加快构建多元化治理主体，进一步优化乡村治理总体格局。

首先，构建多元化治理主体，形成更有效的乡村治理新秩序。乡村各类组织是乡村社会的骨架和脊梁，是乡村有效治理的主体。推进乡村治理现代化更加强调“多元并存”，“即自治程度较高的基层政府组织、村民自治的村社区组织与农民的跨越社区的、非政府组织并存；正规组织与非正规组织的发展并存；经济实体型组织与社团型组织的发展并存；单一功能组织与多功能性组织的发展并存”(14)张晓山：《简析中国乡村治理结构的改革》，《管理世界》2005年第5期。。由此，推进乡村治理现代化，要求充分发挥多元化村级组织的主体作用，加强党组织、经济组织、社会组织以及村民自治组织等多元主体的建设和培育，通过以党组织为核心、其他村级组织共同参与的方式，在明确各自角色定位基础上强化互补协作，形成共建共治共享的新局面。

其次，立足治理方式多样化，坚持统筹推进“三治融合”。乡村治理体系本身是一个综合性系统，应采取治理方式多样化路径。自治是乡村治理的重要特征，是乡村治理体系的核心内容。创新村民自治的有效形式，丰富基层民主协商的实现形式，发挥村民监督作用，让村民自己“说事、议事、主事”。深化村民自治实践，促进村民自治制度化、规范化、程序化，充分依靠民智民力管理好乡村事务，提升乡村民主管理水平。法治是乡村治理的保障。应把乡村治理尤其是政府各项涉农工作纳入法治轨道，以法治方式统筹乡村各种力量、平衡乡村各种利益、调节乡村各类关系、规范乡村各类行为，发挥法律制度对乡村治理的规范和保障作用。德治是乡村治理的支撑。注重发挥好德治的作用，推进移风易俗，培育文明乡风，推动礼仪之邦、优秀传统文化和法治社会建设相辅相成。坚持教育引导、实践养成、制度保障三管齐下，大力推动社会主义核心价值观在乡村治理中得到有效落实。总之，应坚持以党的领导统揽全局，切实以自治增活力、法治强保障、德治扬正气，促进自治、法治、德治相辅相成、相互促进、相得益彰。

再次，创新基层管理体制机制，推动社会管理与公共服务下沉。深化城乡居民同权同利制度体系，探索城乡居民自由流动的社会管理架构，逐步建立以居住地为主的公共服务供给制度。以稳定县乡村基本治理架构为前提，将服务农村社区的资源下沉到行政村。整合县乡行政审批与公共服务职责，加快乡镇政府职能转变与农村社区化管理改革，以“统一承办、集中管理”为目标，打造“一站式服务”“一门式办理”的综合便民服务平台。应通盘考虑城镇和乡村的发展，推进“七站八所”标准化、规范化建设，加强以乡镇政府驻地为中心的公共服务圈、农民生活圈建设。

(三)立足治理手段的技术化，加快乡村治理现代化步伐

应对科技快速发展带来的新挑战，加强技术治理是关键。从总体上看，强调技术化、精细化、系统化、标准化的社会治理原则正不断强化，关系式、日常化的传统治理手段逐渐转变为以指标化、信息化、大数据化为主要特征的技术治理手段，这也是乡村治理能力现代化的内在要求。这就要求持续推动技术创新与模式创新，综合运用大数据、互联网等新技术手段，嫁接现代管理经验，加快推进乡村治理信息化，努力实现乡村治理精准化、公共服务高效化、政府决策科学化。

治理手段的技术化意味着将社会整合为数字记录系统，通过精确计算实现信息流动与交换，将相对抽象的治理要求明确化、具体化，减少不确定性，从而推动有效治理。技术治理依靠的是信息化、大数据化，采取的措施是以信息化服务平台对接村民真实需求、以信息化手段助推农村居民自治、以信息化思维带动乡村治理转型等。具体来说，乡村治理的信息化建设包括以下四个维度：一是公共服务平台的信息化，通过信息化手段简化服务流程，提升公共服务质量。二是信息交互平台的网络化，通过网络平台畅通信息交互，实现信息共享。三是利用信息化手段促进公共参与，主要是利用公众号、APP、微信小程序等互联网工具来促进公众参与。四是借助大数据管道加强重点管控。随着人工智能、大数据等高技术手段在乡村治理领域的应用，乡村治理实现了信息及时传递、实时监控等。比如，一些地方利用“互联网+党建”搭建党组织联系群众直通车，通过微平台发布微行动、微实事，实现了群众需求与党员服务的精准对接，促进了党组织政治功能与服务功能的有机统一，基层党建得以同基层治理深度融合。又如，贵州省全面推进数字乡村建设，建立健全大数据辅助乡村治理的机制，推出了“贵州数字乡村建设监测平台”，主要包括村镇生活垃圾收运板块、乡镇生活污水处理板块、传统村落建设管理与传统村落数字博物馆板块等；并同步开发手机客户端“贵州数字乡村APP”，打通了微信小程序、公众号等信息渠道，一个APP集建设乡村、治理乡村、游览乡村等功能于一体，实现一张图、集成式管理，有力推进了乡村治理现代化。(15)陈宇：《“智慧”美好生活之乡村治理现代化，贵州数字乡村建设初显成果》，《中国建设报》2020年2月10日。