约翰逊政府对印度安全保证与核问题的认知与应对

柏 友 春

约翰逊政府在关注中国的核武器研制情况及其可能产生影响的同时，对印度核问题的重视程度也随之显著提高。为阻止印度发展核武器，约翰逊政府针对印度的安全保证问题进行了反复的探讨。从既有的研究成果来看，国内外学术界关于印度核问题的研究，大多集中于尼克松和福特政府对印度核试验的评估与反应，而对于约翰逊政府时期涉及较少。①George Perkovich，India's Nuclear Bomb : The Impact on Global Proliferation，Berkeley : University of California Press，1999；Kalyani Shankar，India and The United States：Politics of the Sixties，New Delhi : Macmillan India，2007；Brahma Chellaney，Nuclear Proliferation : the U.S.-Indian Conflict，New Delhi : Orient Longman，1993；Shelton L.Williams，The U.S.India，and the Bomb，Baltimore: Johns Hopkins Press，1969；王震：《一个超级大国的核外交：冷战转型时期美国核不扩散政策（1969—1976）》，新华出版社，2013 年。事实上，美国早在约翰逊政府时期就对印度发展核武器的可能性进行了持续的评估，并考虑到向印度提供单边安全保证，以及通过《不扩散核武器条约》提供美苏联合安全保证，以阻止印度走上核武器道路。但长期以来由于档案资料的限制，学界在这方面还未有专门的论述。有鉴于此，本文主要依据约翰逊总统图书馆、美国国家档案馆的最新解密档案，同时结合其他相关史料文献，尝试梳理约翰逊政府对印度安全保证与核问题的认知与应对的大致过程，并在此基础上探讨导致最终失败的原因。

一、约翰逊政府对印度安全保证与核问题的评估与认识

自1962 年中印边界战争之后，美印关系获得显著改善。肯尼迪政府和约翰逊政府都试图利用中印关系恶化的契机来建立稳固的美印关系，同时将印度纳入美国的冷战战略之中。约翰逊政府对印度的一项主要政策，是希望使印度成为亚洲的“民主橱窗”，通过帮助印度在与中国进行政治、经济竞赛中取胜，从而体现“民主制度”的优越性，并对亚洲其他新兴国家发挥示范作用。②M. Srinivas Chary，The Eagle and the Peacock: U.S. Foreign Policy toward India since Independence，Westport，Connecticut·London : Greenwood Press，1995，pp.113—115.基于这样的战略考量，约翰逊政府并不愿意看到印度发展核武器。这是因为，美国认为印度要想赢得与中国的竞争，并在亚洲发挥制衡中国的积极作用，就必须维持其经济的稳定与发展。然而，一旦印度谋求发展核武器，必将导致有限资源的转移，对其经济发展造成沉重负担。①“Elements of the Indian Nuclear Problem and US Policy”，April 15，1964，RG 59，General Records of the Department of State，Bureau of Near Eastern and South Asian Affairs（NEA），Office of The Country Director for India，Ceylon，Nepel&Maldive Islands（NEA/INC），Records Relating to Indian Political Affairs，1964-1966，Box 2，National Archive II，College Park，MD.此外，印度走上核武器道路，也很可能引发巴基斯坦、以色列与日本等国的效仿，从而违背约翰逊政府积极推动的国际核不扩散政策。正是出于以上考虑，加上中国在核领域的进展，约翰逊政府越来越担心印度核武化的倾向，从而逐渐加强了对印度核能力与意图的关注程度。②根据笔者搜集的情况，有关约翰逊政府对中国核武器研制的评估与预测的解密档案，主要藏于约翰逊总统图书馆的国家安全文件中的国别（中国）文件、罗伯特·科默文件以及主题文件。

早在1964 年2 月24 日，美国国务院情报与研究司副司长乔治·丹尼（George C.Denney）在提交给国务卿迪安·腊斯克（Dean Rusk）的情报备忘录中，就针对印度发展核武器的可能性进行了全面评估。情报与研究司在备忘录中指出，当前印度拥有一座40 兆瓦的加拿大-印度反应堆以及两座小型的研究反应堆。以此为基础，印度已建立起较为先进的核能体系。随着新建立的钚分离工厂马上投入运转，印度即将具备能力在1—3 年内制造出简易的核装置。情报与研究司最后表示，尽管目前看来印度不大可能发展核武器，但如果中国进行核试验，印度的决定可能会发生改变。③“Possible Indian Nuclear Weapon Development”，February 24，1964，Papers of Lyndon Baines Johnson President，1963-1969，National Security File，Country File，Middle East-India，Box 128，Lyndon B. Johnson Library，Austin，TX.

4 月15 日，国务院政策规划委员会成员霍华德·里金斯（Howard Wriggins）在致国务院近东和南亚司南亚处官员詹姆斯·格兰特（James Grant）的备忘录中提出，不断出现的证据表明，印度越来越倾向于发展核武器，而且它能够在做出这一决定后的2—3 年内实现目标。至于印度发展核武器的动机，他认为中国研制核武器是一个重要的刺激因素。基于上述判断，里金斯建议美国应当提供明确的保证：如果印度遭到未受挑衅的核攻击，美国将以合适的方式做出军事反应。④“Elements of the Indian Nuclear Problem and US Policy”，April 15，1964，RG 59，General Records of the Department of State，Bureau of Near Eastern and South Asian Affairs（NEA），Office of The Country Director for India，Ceylon，Nepel&Maldive Islands（NEA/INC），Records Relating to Indian Political Affairs，1964-1966，Box 2，National Archive II，College Park，MD.从目前笔者掌握的资料来看，这是约翰逊政府的高层官员首次提出向印度提供核保护伞，以阻止其研制核武器。里金斯的提议表明，美国决策层已经开始认识到印度发展核武器问题的严峻性，同时意识到安全保证问题在其中的重要地位。

5 月初，随着印度正式宣布启用位于特朗贝（Trombay）的钚分离工厂，美国情报部门的担忧进一步加深。5 月14 日，国务院情报与研究司向国务卿腊斯克递交了关于印度核问题的第二份评估报告。这份报告指出，印度已成为唯一拥有钚分离工厂的非核武器国家，可是它实际上在目前并无建立该设施的技术需求。因此，虽然尚未有证据证明印度已制定核武器计划，但它已走得如此之远，以至于一旦印度在某时决定发展核武器，当前它所做的一切努力，将立即成为核武器计划的一部分。情报与研究司同时强调，当前印度发展核武器的国内政治环境已比一年前变得更为有利。⑤“Indian Nuclear Weapon Development”，May 14，1964，Papers of Lyndon Baines Johnson President，1963-1969，National Security File, Files of Robert W. Komer, Box 128, Lyndon B. Johnson Library, Austin, TX.

形势的迅速发展令美国驻印度大使切斯特·鲍尔斯（Chester Bowles）十分焦急。他于9 月16 日致函国家安全事务特别助理麦乔治·邦迪（McGeorge Bundy），要求政府加强对印度核问题的重视。鲍尔斯在备忘录中指出，印度核问题已成为美国现今必须面对的一个非常重要的战略问题。在他看来，随着中国核武器的进展，印度可能存在三种可供选择的行动方案：第一，印度可以采取类似美国在古巴导弹危机中的措施，向中国发出最后通牒，要求他们从西藏移除核试验装置，否则印度空军将会对其实施摧毁。⑥实际上中国的首次核试验是在新疆罗布泊进行的，因此鲍尔斯的判断并不准确。第二，印度发展自己的核威慑能力。第三，印度可以同美国达成谅解，由美国向它提供与日本、斯堪的纳维亚国家类似的核保护伞。在对上述三项方案的利弊分别予以分析后，鲍尔斯提出，第一个方案显然涉及危险的战争边缘政策，第二个方案则需要印度克服艰巨的经济和技术难题。因此他认为，只要美国努力开展说服工作，那么最终的解决方案很可能就是美印达成关于安全保证的某种谅解。①“Memorandum From Chester Bowles to McGeorge Bundy”，September 16，1964，Papers of Lyndon Baines Johnson President，1963—1969，National Security File，Files of Robert W. Komer，Box 25，Lyndon B. Johnson Library，Austin，TX.

面对来自各方面的意见和压力，约翰逊政府迅速提高了对印度核问题的重视程度。根据国务卿腊斯克的命令，国务院于8 月底成立以卢埃林·汤普森（Llewellyn E.Thomspon）为主席的不扩散委员会，并下设专门研究印度核问题的工作小组。②不扩散委员会又称汤普森委员会，参见Foreign Relations of the United States，1964—1968，Volume XI，Arms Control and Disarmament，Washington: United States Government Printing Office，1997，pp.110—111.经过反复讨论和修改，10 月13 日，该工作小组完成了题为《印度核问题：拟议的行动方案》的研究报告。这份报告认为，一直以来印度采取不发展核武器的立场，是其前任政治领导人基于国家安全考虑的结果。此前印度不是通过发展军事力量，而是凭借维持与共产党集团尤其是中国的友好关系来确保安全。但“自从中国对印度实施军事威胁后”，影响印度安全的因素已大为改变。印度核问题工作小组因此建议，要想阻止印度发展核武器，除与它加强和平利用原子能合作之外，“美国应准备向印度提供安全保证，帮助它抵抗来自中国的侵略”。③“The Indian Nuclear Problem: Proposed Course of Action（S）”，October 13，1964，Papers of Lyndon Baines Johnson President，1963-1969，National Security File，Committee File，Box 11，Lyndon B. Johnson Library，Austin，TX.对于这份报告提出的意见，不扩散委员会与军备控制和裁军署等机构都表示了肯定。④“Memorandum for Members of the Committee of Principals From William C.Foster”，October 14，1964，RG 59，General Records of the Department of State，Deputy Assistant Secretary for Politico-Military Affairs，Records Relating to Disarmament and Arms Control，1961—1966，Box 10，National Archive II，College Park，MD.这表明约翰逊政府内部对于安全保证与印度核问题的认识上升到一个新阶段。

在美国不断评估印度核问题的同时，印度决策层发表相关声明，更加引起美国对印度会发展核武器的担心。印度核事业的创立者、原子能委员会主席霍米·巴巴（Homi Bhabha）向1964 年1 月底举办的第十二届帕格沃希科学与世界事务会议（Pugwash Conferences on Science and World Affairs）提交了一份文件，首次公开将印度是否发展核武器与安全保证问题联系在一起。巴巴在文件中表示：“像中国这样拥有庞大人口规模的国家，必然总是对弱小的邻居产生威胁。对于这种威胁，只有通过集体安全或是核武器才可以应对。”考虑到印度奉行不结盟政策，巴巴似乎是在为印度发展核武器寻找理论依据。他进一步提出：“任何一个没有核武器的国家，如果被要求放弃依靠核武器来制衡像中国这样更强大的国家，那么所有的核大国必须对它的安全提供保证。”⑤George Perkovich，India's Nuclear Bomb: The Impact on Global Proliferation，pp.60—61.巴巴言下之意，倘若美国和苏联不希望印度制造核武器，它们就应当保证印度的安全。9月14日，拉尔·巴哈杜尔·夏斯特里（Lal Bahadur Shastri）总理在人民院发表声明：“印度能够在1年左右研究出制造核武器的技术。”⑥“Telegram From American Embassy in Karachi to Secretary of State”，September 15，1964，RG 59，General Records of the Department of State，Subject-Numeric File，1964-1966，Box 1655，National Archive II，College Park，MD.尽管夏斯特里强调印度不会致力于这一目的，然而印度最高领导人公开承认印度具备发展核武器的潜力，无疑加剧了美国的担忧。

10 月16 日中国实施首次核试验后，印度的反应非常强烈。夏斯特里总理立即发表声明对中国的核试验予以谴责：“中国的核爆炸对维持世界和平是一个冲击。”⑦詹欣：《冷战与美国核战略》，九州出版社，2013 年，第151 页。为抵消中国核试验对包括印度在内的亚洲国家造成的影响，约翰逊总统在10 月16 日的声明中表示：“美国政府重申它在亚洲的防御承诺。即使共产党中国最终发展出有效的核能力，当出现共产党中国的入侵时，这种能力也不会影响美国对亚洲国家的援助请求做出回应。”⑧“Statement by the President on Chinese Communist Detonation of Nuclear Devices”，October 16，1964，RG 59，General Records of the Department of State，Deputy Assistant Secretary for Politico-Military Affairs，Records Relating to Disarmament and Arms Control，1961-1966，Box 11，National Archive II，College Park，MD.10 月18 日，约翰逊总统进一步做出保证：“那些不寻求核武器的国家可以确信，如果它们在抵抗任何核讹诈时需要我们提供有力的支持，他们将能够获得（这样的帮助）。”①“Address of the President on Nationwide Radio and Television from the President's Office at the White House”，October 18，1964，RG 59，General Records of the Department of State，Deputy Assistant Secretary for Politico-Military Affairs，Records Relating to Disarmament and Arms Control，1961—1966，Box 11，National Archive II，College Park，MD.

但是，这种模糊的一般性保证并未令印度感到满意。10 月20 日，印度外交部联合秘书（Joint Secretary）V.C.特里维迪（V.C.Trivedi）告诉美国驻印度大使馆官员，中国核爆炸后，一些反对党领导人和重要的报纸已经开始呼吁重新评估印度的核政策。尽管特里维迪重申印度的目的仍然是和平利用原子能，然而他也承认，在当前状况下无法保证国内压力的增加不会迫使印度政府改变决定。②“India's Nuclear Policy in the Wake of Chinese Communist Nuclear Detonation”，October 23，1964，Digital National Security Archive，NP01016.不仅如此，约翰逊总统提出的保证也进一步刺激印度寻求更为可靠的安全保证。12 月4 日，夏斯特里总理在访问伦敦期间，公开催促核国家严肃考虑如何保证无核国家的安全。③“Shastri Urged the World's Atomic Powers to Consider How They Could Guarantee the Security of Non-nuclear Nations Against Attack”，December 4，1964，Papers of Lyndon Baines Johnson President，1963-1969，National Security File，Committee File，Box 6，Lyndon B. Johnson Library，Austin，TX.从英国的解密档案来看，夏斯特里总理曾同英国首相哈罗德·威尔逊（Harold Wilson）探讨过该问题，并很可能希望威尔逊出面同美苏两国进行协商。④“Record of A Meeting Between Lord Chalfont and Mr.L.K.Jha at the Foreign Office”，April 21，1967，Archives Direct，Foreign Office Files for India，Pakistan and Afghanistan，1947—1980，FCO 37/118.

在这样的形势下，约翰逊政府加紧了相关的情报评估工作。10 月21 日，情报部门制定出第4-2-64 号国家情报评估报告（NIE 4-2-64）。报告提出，印度已具备发展核武器的技术能力，它可以在做出发展核武器决定后的1—3 年内，制造和试验第一枚核装置。情报部门认为，影响印度决定的一个重要的因素，在于中国核计划的进展速度和范围。如果中国继续积极推动核武器能力发展，那么印度国内要求发展核武器的压力将会剧增。与此同时情报部门表示，倘若美国或苏联可以向印度提供针对中国“核入侵”的明确安全保证，那么印度将不会发展核武器。⑤Document 3: National Intelligence Estimate Number 4-2-64，“Prospects for a Proliferation of Nuclear Weapons Over the Next Decade”，October 21，1964，National Security Archive Electronic Briefing Book No. 401.就在这份报告出台不到两个月，情报部门又于12 月10 日完成了第31-64 号国家情报评估报告（NIE 31-64）。该文件肯定了前一份情报评估报告对印度核能力的判断，同时继续强调，美国和其他国家提供的安全保证，将对印度是否发展核武器发挥重大的影响。⑥“National Intelligence Estimate Number31-64，The Prospects for India”，December 10，1964，Papers of Lyndon Baines Johnson President，1963—1969，National Security File，National Intelligence Estimates，Box 6，Lyndon B. Johnson Library，Austin，TX.这两份相继出台的评估报告，显示出约翰逊政府对印度发展核武器担忧大为加深，同时进一步突显出安全保证问题的重要性。

至1965 年初，美国政府中越来越多的高层官员相信，要想抵消中国核试验带来的影响，阻止印度发展核武器，很可能需要解决印度的安全保证问题。例如，负责南亚事务的国家安全委员会成员罗伯特·科默（Robert Komer）断定，美国最好的行动措施，就是向印度提供核保护伞。⑦“Memorandum From R.W.Komer to McGeorge Bundy”，January 14，1965，Papers of Lyndon Baines Johnson President，1963-1969，National Security File，Files of Robert W. Komer，Box 25，Lyndon B. Johnson Library，Austin，TX.国务院政策规划委员会主席沃尔特·罗斯托（Walt Rostow）更是在2 月3 日提交给国务卿腊斯克的备忘录中直接提出，除非美国和其他国家可以向印度提供可信而又不违背不结盟政策的安全保证，否则可能无法阻止印度走上发展核武器道路。⑧“Memorandum From W.W.Rostow to Secretary of State”，February 3，1965，RG 59，General Records of the Department of State，Bureau of Near Eastern and South Asian Affairs（NEA），Office of The Country Director for India，Ceylon，Nepel&Maldive Islands（NEA/INC），Records Relating to Indian Political Affairs，1964—1966，Box 7，National Archive II，College Park，MD.约翰逊政府内这种认知的形成与发展，促使美国开始严肃考虑如何解决印度的安全保证问题。

二、美国向印度提供单边安全保证构想的提出与搁置

正当华盛顿官员们尚在对印度安全保证问题进行评估时，驻印大使鲍尔斯早已远远走到他们前面。鲍尔斯一直主张美国应加强同印度的关系，认为如果美国能够巧妙处理中国核问题，反而能够促进美国在印度政治目标的达成。出于这种目的，他积极鼓吹美国向印度提供核保护伞，并寻找机会推动该想法的实现。早在1964年5月12日，他在与印度国防部长Y.B.恰范（Y.B.Chavan）的会谈中便提出，面对中国核武器的发展，印度可以选择同美国达成协议，在印度北部部署核威慑武器和相关工作人员。①“Telegram From New Delhi to Department of State，”May 14，1964，Papers of Lyndon Baines Johnson President，1963-1969，National Security File，Files of Robert W. Komer，Box 23，Lyndon B. Johnson Library，Austin，TX.

对于鲍尔斯大使的行为，国务院的一些官员感到极为不满。他们担心，鲍尔斯的提议会使美国对印度的安全提供明确的正式保证。尽管后来国务院向鲍尔斯大使发函提醒他注意自己的言行，但这并没有缓解国务院内存在的紧张情绪。因此，12 月31 日不扩散委员会主席汤普森在致国务卿腊斯克的备忘录中，建议国务卿亲自向鲍尔斯提出明确的警告。②“Memorandum From Llewellyn E.Thompson to Secretary of State”，December 31，1964，RG 59，General Records of the Department of State，Subject-Numeric File，1964—1966，Box 1655，National Archive II，College Park，MD.国务院对鲍尔斯大使举措的反应表明，他们并不愿意向印度提供正式的安全保证。

在这种状况下，1965 年1 月30 日，汤普森在致国务卿腊斯克等人的备忘录中明确提出，美国应避免给与印度任何形式的正式安全保证。汤普森表示，他之所以做出这样的判断，是因为一方面这可能导致其他国家也要求获得类似的保证；另一方面则是由于印度很难对模糊的正式保证感到满意。有鉴于此，他建议可以通过两个相互关联的单边声明，向印度提供非正式的安全保证。按照汤普森的构想，首先，由印度发表一个单方面的声明，其包含三项主要内容：一是印度宣布不畏惧来自任何国家的核讹诈与核威胁；二是印度政府相信，如果其他国家对印度使用核武器，核大国将会采取适宜的应对行动；三是印度承诺不制造核武器，而是将国家的资源和能力致力于提高人民的福祉。随后，美国应对印度的声明做出回应，其内容大致如下：美国认为印度的选择是明智的，虽然在任何情况下美国都必然保留做出决定的行动自由，但毫无疑问，任何想要对印度使用核武器的国家，都应当意识到它将为此付出沉重的代价。汤普森认为，凭借这种方法，既能够避免美国向印度做出正式的安全保证，又可以让印度获得足够的安全感。③“Indian Nuclear Weapons Capability”，January 30，1965，RG 59，General Records of the Department of State，Deputy Assistant Secretary for Politico-Military Affairs，Records Relating to Disarmament and Arms Control，1961—1966，Box 10，National Archive II，College Park，MD.

汤普森的建议引起了约翰逊政府的高度重视，由特纳·卡梅伦（Turner C.Cameron）领导的印度核问题工作小组立即仔细研究汤普森提出的解决方案。④“A Suggestion About Assurances to India”，February 8，1965，RG 59，General Records of the Department of State，Bureau of Near Eastern and South Asian Affairs （NEA），Office of The Country Director for India，Ceylon，Nepel&Maldive Islands（NEA/INC），Records Relating to Indian Political Affairs，1964—1966，Box 8，National Archive II，College Park，MD.2月12 日，印度核问题工作小组向汤普森提交了他们的研究报告。根据汤普森的提议，该小组设想的美国对印度的安全保证，仍然由一个印度声明以及美国的回应声明组成。具体来看，印度核问题工作小组拟定的印度声明，还是以汤普森提出的三项内容为核心，只不过对内容的阐述更为详细。至于美国的声明，他们建议应当由总统本人亲自宣布；声明的内容除重申美国所做出的一般性安全保证之外，在声明的第三段应进一步提出：“美国的这一援助保证，将适用于自由亚洲所有希望得到我们的支持，以抵抗来自北京威胁的国家。允许共产党中国对其中任何一个国家进行核侵略，都将增加所有国家面临的危险。”在第三段的最后部分，印度核问题工作小组提供了两种可供选择的方案。方案一指出：“因此亚洲所有的自由国家可以确信，共产党中国对它们领土的核侵略将导致美国直接和迅速的反应。由于美国军事力量毋庸置疑会做出这种反应，因此共产党中国将会得出侵略并不符合其利益的结论。”方案二则弱化了美国的援助义务，仅提出：“鉴于美国的军事能力及其对决定维持自身自由的国家的支持政策，无论共产党中国对哪个邻国发动核侵略，都将是疯狂的行为。”声明的余下内容则是有关美国阻止核军备竞赛的提议。印度核问题工作小组认为，这两项声明的结合，将使美国对印度的保证更为明确和可信，且不会与印度的不结盟政策冲突。但他们也指出，印度是否会接受这样的提议还有待调查，倘若印度拒绝，美国可能不得不提供更为可信的保证。①“Memorandum From Turner C.Cameron to Llewellyn E.Thompson”，February 12，1965，RG 59，General Records of the Department of State，Deputy Assistant Secretary for Politico-Military Affairs，Records Relating to Disarmament and Arms Control，1961—1966，Box 11，National Archive II，College Park，MD.

汤普森并不满意工作小组提交的报告，因而对其进行了修改，并于2 月25 日将新报告提交不扩散委员会。汤普森的改动主要是完全删除了美国声明草案第三段最后部分的方案一和方案二。②“Memorandum From Llewellyn E.Thompson to Members of the Committee on Non-Proliferation”， February 25，1965，RG 59，General Records of the Department of State，Deputy Assistant Secretary for Politico-Military Affairs，Records Relating to Disarmament and Arms Control，1961—1966，Box 11，National Archive II，College Park，MD.实际上从文本来看，这两个方案并未提出十分明确的安全保证。方案一仅表示“当出现中国的核入侵时”，美国将提供“支持”，而并没有详细说明“支持”的具体内容。方案二关于保证的描述则更为模糊。可是经汤普森删改后的声明，既没有明确规定在何种状况下美国将提供“支持”，更没有提及这种“支持”的特点。因此可以说，美国在新声明中并没有对印度承担任何新的政治和军事义务。从理论上来看，美国甚至可以将援助的范围仅限于在联合国提供外交支持。

尽管如此，围绕汤普森修改后的美国声明草案，约翰逊政府内部仍出现了不同的意见。国务院虽然原则上支持该草案，但却有不少高级官员认为草案提供的安全保证并不充分。例如，国务院政策规划委员会主席罗斯托就提出，该声明“并没有对共产党中国的核侵略表达出美国充分明确的态度”，而实际上仅是对美国此前声明的重复。他担心倘若以此声明作为美国与印度交涉的基础，可能会导致印度认定美国不愿意对其安全做出承诺。③“Memorandum From W.W.Rostow to Llewellyn E.Thompson”，March 5，1965，RG 59，General Records of the Department of State，Deputy Assistant Secretary for Politico-Military Affairs，Records Relating to Disarmament and Arms Control，1961—1966，Box 11，National Archive II，College Park，MD.同样，负责南亚事务的助理国务卿菲利普斯·塔尔博特（Phillips Talbot）也觉得，汤普森的声明草案不仅无法劝说印度人不发展核武器，反而会引发他们对美国安全承诺意愿的怀疑。④“Memorandum From Phillips Talbot to Llewellyn E.Thompson”，March 11，1965，RG 59，General Records of the Department of State，Deputy Assistant Secretary for Politico-Military Affairs，Records Relating to Disarmament and Arms Control，1961—1966，Box 11，National Archive II，College Park，MD.然而，事实上对该草案最大的反对来自于裁军署，它公开质疑2 月25 日版本的声明能否提供足够有力的保证，从而促使印度决定不制造核武器。因此，裁军署强烈要求将2 月12 日版本的声明第三段最后部分的方案一重新加入到声明之中。⑤“Memorandum From Llewellyn E.Thompson to Members of the Committee on Non-Proliferation”，March 10，1965，General Records of the Department of State，Bureau of Near Eastern and South Asian Affairs（NEA），Office of The Country Director for India，Ceylon，Nepel&Maldive Islands（NEA/INC），Records Relating to Indian Political Affairs，1964—1966，Box 12，National Archive II，College Park，MD.恰恰与之相反，参谋长联席会议却认为，汤普森版本的声明第三段提出的保证远远超出了约翰逊总统在10 月16 日和18 日声明中所设定的范围。他们担心这可能会让人误以为，美国将承诺对所有的亚洲国家提供军事援助。参谋长联席会议进而要求深入研究拟议的美国声明可能导致的军事承诺，无论如何不能妨碍美国在日后行动中的必要自由。⑥“Memorandum From Assistant Secretary of Defense toLlewellyn E.Thompson ”，March 24，1965，RG 59，General Records of the Department of State，Deputy Assistant Secretary for Politico-Military Affairs，Records Relating to Disarmament and Arms Control，1961—1966，Box 11，National Archive II，College Park，MD.

由于政府内的意见分歧难以协调，汤普森在4月6 日提交给不扩散委员会的备忘录中，不得不将两种意见都予以保留。经他再次修订后的美国声明，其第三段最后部分列举了两种可选择的文本。方案A 基本保留2 月25 日声明版本的原貌，但将表述改为“美国的这一援助保证，将适用于自由亚洲所有可能需要得到我们的支持，以抵抗来自北京核威胁的国家。”①“Memorandum From Llewellyn E.Thompson to Members of the Committee on Non-Proliferation”，April 6，1965，General Records of the Department of State，Bureau of Near Eastern and South Asian Affairs（NEA），Office of The Country Director for India，Ceylon，Nepel&Maldive Islands（NEA/INC），Records Relating to Indian Political Affairs，1964—1966，Box 12，National Archive II，College Park，MD.虽然这只是将原本的“希望得到”改为“可能需要”，但其内涵已大为不同，美国由此掌握了提供“支持”的主动权。这种改动实际上体现了参谋长联席会议的主张，即保留美国行动的自由。方案B则基本恢复了2 月12 日版本中方案一的陈述。值得注意的是，A、B 两个方案同时将“北京的威胁”改为“北京的核威胁”，从而对美国的援助条件加以严格的限定。这意味着美国的保证仅针对来自中国的核讹诈或核进攻，而排除了常规军事威胁。这种细节性的改动表明，尽管约翰逊政府考虑解决印度的安全保证问题，但它仍希望最大限度地降低因为印度卷入与中国军事冲突的可能性。

汤普森4 月6 日的声明版本，实际上是不得已的结果。此后约翰逊政府内部的争论仍难以平息，尤其是参谋长联席会议，坚决反对美国给与印度任何超出既有军事承诺的安全保证。②“Memorandum From W.M.McCORMICK to Llewellyn E.Thompson”，November 15，1965，RG 59，General Records of the Department of State，Deputy Assistant Secretary for Politico-Military Affairs，Records Relating to Disarmament and Arms Control，1961—1966，Box 10，National Archive II，College Park，MD.因此到10 月29 日，印度核问题工作小组在向不扩散委员会提交的题为《印度核问题：最近的变化及其对美国政策的影响》的报告中指出，尽管他们一直致力于制定更为明确的保证，以便更充分的满足印度的安全需求，然而到目前为止，尚未找到可以获得各机构普遍接受的准则。报告最后表示，鉴于当前的印巴争端以及美印关系的不确定状况，因此从策略上说，现在并不是美国向印度提供进一步保证的好时机。③“Memorandum From Llewellyn E.Thompson to Members of the Committee on Non-Proliferation”，October 29，1965，RG 59，General Records of the Department of State，Deputy Assistant Secretary for Politico-Military Affairs，Records Relating to Disarmament and Arms Control，1961—1966，Box 10，National Archive II，College Park，MD.

就在约翰逊政府内部仍然争论不休之际，印度对于安全保证的态度却逐渐发生转变。1965 年3 月19 日，印度驻美大使B.K.尼赫鲁（B.K.Nehru）在与美国国防部长罗伯特·麦克纳马拉（Robert McNamara）的会谈中强调，印度获得的安全保证，要么来自于所有的核国家，要么同时来自于苏联和美国。④“Ambassador B.K.Nehru's Talk with Secretary McNamara”，March 19，1965，RG 59，General Records of the Department of State，Bureau of Near Eastern and South Asian Affairs（NEA），Office of The Country Director for India，Ceylon，Nepel&Maldive Islands（NEA/INC），Records Relating to Indian Political Affairs，1964-1966，Box 10，National Archive II，College Park，MD.10 月19 日，印度总理秘书L.K.杰哈（L.K.Jha）告诉鲍尔斯大使，除非核国家向印度提供有价值的安全保证，否则印度将无法维持当前的不发展核武器政策。杰哈同时表示，印度无法信赖包括美国在内的任何国家提供的单边保证。他的理由是，一方面印度认为由于中苏同盟关系，一旦中国威胁对印度发动核攻击，苏联可能通过威胁打击美国而迫使它抛弃对印度的保证；另一方面印度怀疑，单边保证无法提供如何实施援助的明确承诺。⑤“Telegram From American Embassy in New Delhi to Secretary of State”，October 19，1965，Papers of Lyndon Baines Johnson President，1963-1969，National Security File，Country File，Middle East-India，Box 130，Lyndon B. Johnson Library，Austin，TX.

印度态度的变化使约翰逊政府内部本已存在的分歧局面，更加难以解决。因此，1966 年3 月16 日，国务卿腊斯克在提交给约翰逊总统的绝密备忘录中表示，印度人已改变立场，他们现在认为应当由美国和苏联共同提供安全保证，且保证的范围应当包含所有的无核国家，而不仅仅只是印度。综合各种考虑，他最终建议约翰逊总统，目前不要向印度提供任何单边保证。⑥“Memorandum for the President”，March 18，1966，Papers of Lyndon Baines Johnson President，1963-1969，National Security File，Country File，Middle East-India，Box 133，Lyndon B. Johnson Library，Austin，TX.此后，尽管约翰逊政府仍然对印度安全保证问题继续进行探讨，但实际上逐渐搁置了向印度提供单边保证的构想。

三、《不扩散核武器条约》与印度安全保证问题的终结

印度在提出由美苏向所有无核国家提供安全保证的概念后不久，就开始试探苏联的意见。1965 年5 月夏斯特里总理在访问莫斯科时，尝试探寻苏联对安全保证问题的看法，但苏联并未给与积极的回应。①“Telegram From Rusk to American Embassy in New Delhi”，May 18，1965，Papers of Lyndon Baines Johnson President，1963-1969，National Security File，Files of Robert W. Komer，Box 25，Lyndon B. Johnson Library，Austin，TX.美国也曾于1966 年初就此试探苏方的态度，可是苏联以时机“还不成熟”为理由，拒绝对此展开讨论。②“Memorandum for the President”，March 18，1966，Papers of Lyndon Baines Johnson President，1963—1969，National Security File，Country File，Middle East-India，Box 133，Lyndon B. Johnson Library，Austin，TX.苏联之所以不愿意提供安全保证，很可能是因为担心其针对中国的意图过于明显。尽管中苏交恶，但社会主义同盟关系的存在，使苏联对于安全保证问题非常谨慎。不管出于何种考虑，苏联的态度决定了印度的设想根本无法实现。

在这种情形下，印度逐渐将目光转向《不扩散核武器条约》，它试图通过在条约中纳入相关条款，从而获得来自美苏的安全保证。1966 年3 月底，英迪拉·甘地总理率领政府高层访问美国，并于29 日与国务卿腊斯克、鲍尔斯大使等人围绕裁军与核政策问题进行深入讨论。印度表示，希望美苏加快核不扩散条约的谈判，否则印度国内要求发展核武器的压力将越来越难以掌控。印度尤其强调，由于核不扩散条约要求无核国家放弃发展核武器的权利，因此条约必须对它们的安全提供某种保证。国务卿腊斯克询问，考虑到苏联可能对此问题不感兴趣，是否可以由美国和英国提供类似的保证？印度则以美英保证不够充分为由，拒绝了国务卿的提议。③“Indo-U.S. Talks:Food，Disarmament and Nuclear Policy”，March 29，1966，RG 59，General Records of the Department of State，Bureau of Near Eastern and South Asian Affairs（NEA），Office of The Country Director for India，Ceylon，Nepel&Maldive Islands（NEA/INC），Records Relating to Indian Political Affairs，1964-1966，Box 18，National Archive II，College Park，MD.由此可见，印度有关通过核不扩散条约获得安全保证的构想，实质追求的是美苏的联合保证。

印度的新动向引起了鲍尔斯大使的兴趣。他在5 月23 日致电国务卿腊斯克，提出印度当前存在五种方案去处理它所面临的核安全问题：什么也不做而寄希望于危急时刻美国向其提供保护；发展自己的核武器和运载体系；接受美国的单边保证；参加核不扩散条约；或是在外国的援助下发展一个成本较低的防御性威慑体系。鲍尔斯认为，在这些选项中印度参加核不扩散条约，并由苏联、美国和英国向无核国家承诺，支持它们抵抗来自核国家的核讹诈或核攻击是最合理的方案，也最容易为印度所接受。④“Program to Deal with Nuclear Pressures in India”，May 23，1966，Papers of Lyndon Baines Johnson President，1963—1969，National Security File，Country File，Middle East-India，Box 130，Lyndon B. Johnson Library，Austin，TX.

但是，由于此时美苏核不扩散条约的谈判在多边核力量问题上存在严重的分歧，约翰逊政府尚无暇顾及印度的提议。直到1965 年底，美国放弃多边核力量计划，从而为谈判铺平了道路。⑤资中筠主编：《战后美国外交史——从杜鲁门到里根》，世界知识出版社，1994 年，第470 页。此后美苏谈判的进程明显加快，1966 年12 月14 日，双方终于达成一份不包括保障监督条款的临时协议。⑥高恒建、邓峰：《苏美会谈与〈不扩散核武器条约〉的缔结》，《俄罗斯研究》2016 年第1 期。随着美苏达成最终协议的日期不断临近，约翰逊政府开始严肃考虑印度提出的安全保证条款问题。

然而在随后美印召开的一系列会谈中，印度却又提出了进一步的要求。印度指出，核不扩散条约提供的安全保证务必满足两项条件：一是美国与苏联的援助义务必须是相等的或是采取联合行动；二是援助义务应当是明确的和无条件的。对于这些要求，约翰逊政府认为，不仅每一项条件都难以满足，甚至可能会破坏美苏当前的谈判，并引发盟友间的争论。⑦“Telegram From Rusk to U.S. Mission Geneva”，March 10，1967，Papers of Lyndon Baines Johnson President，1963—1969，National Security File，Subject File，Box 26，Lyndon B. Johnson Library，Austin，TX.出于这些考虑，1967 年2 月23 日，裁军署在为美国在十八国裁军委员会的代表所准备的立场文件中提出，如果莫斯科或华盛顿漫不经心地处理安全保证问题，那么势必会对印度政府产生反作用，削弱它向印度公众兜售核不扩散条约的努力，并导致印度严重推迟对条约的签署和批准。因此裁军署建议，美国应强烈反对在条约中纳入任何有关安全保证的条款。鉴于无核国家尤其是印度可能会对此提出抗议，裁军署同时提议，美国可以表示愿意在核不扩散条约之外达成一项联合国决议案，以此提供一种广义上的援助保证。这种一般性的保证将符合不结盟政策，并承诺如果发生针对无核国家的核威胁，安理会将采取紧急行动。①“Eighteen Nation Disarmament Committee Position Paper: Security Assurances and Non-Proliferation（U）”，February 23，1967，RG 59，General Records of the Department of State，Deputy Assistant Secretary for Politico-Military Affairs，Records Relating to Disarmament and Arms Control，1961—1966，Box 10，National Archive II，College Park，MD.裁军署的建议得到国务院与国防部的同意，并很快为约翰逊政府所采纳。

美国切断核不扩散条约与安全保证关系的做法，令印度政府感到十分紧张。在这种情况下，发生了一件有趣的插曲。3 月初，印度原子能委员会新任主席维克拉姆·萨拉巴伊（Vikram Sarabhai）在日内瓦向美国在十八国裁军委员会的代表提出了“临时联盟”（Contingent Alliance）的概念。他表示，可以用“临时联盟”作为安全保证的方式，且不会与印度的不结盟立场相冲突。②“NPT and India”，March 13，1967，U.S. Declassified Documents Online，CK2349634252.萨拉巴伊提出的新概念迅速引起国务卿腊斯克及罗斯托、里金斯等美国高层官员的重视。③“Memorandum From William J.Handley to Secretary of State”，March 16，1967，RG 59，General Records of the Department of State，Bureau of Near Eastern and South Asian Affairs，Office of Bhutan，India，Maldives，Nepal and Sri Lanka Affairs，Records Relating to India，1966—1975，Box 4，National Archive II，College Park，MD.可是正当美国希望就此与萨拉巴伊进行深入接触时，他却拒绝对此展开进一步讨论。根据目前笔者所掌握的档案文献，尚无法判断“临时联盟”这一概念究竟是萨拉巴伊个人的提议，还是他在印度政府的授意下采取的试探行为。然而不管其动机如何，萨拉巴伊的建议无疑彰显出，安全保证问题在印度政府考量中的重要地位。

面对约翰逊政府的决定，印度不得不构想新办法。它不再坚持将安全保证条款纳入核不扩散条约之中，而是提出在条约签署的同时，由美苏两国分别发表内容大致相同的声明，承诺当出现针对像印度一样的无核国家的核讹诈或核攻击时，美苏将提供援助。④“Memorandum From Benjamin H.Read to W.W.Rostow”，April 18，1967，Papers of Lyndon Baines Johnson President，1963—1969，National Security File，Country File，India，Box 132（1），Lyndon B. Johnson Library，Austin，TX.为争取美苏两国对该计划的支持，印度于4月初派遣总理秘书杰哈先后访问莫斯科和华盛顿。

在杰哈的此次莫斯科之行中，苏联对安全保证问题表现出超过以往的热情。苏联外交部长安德烈·葛罗米柯向杰哈表示，将尽快把修订好的苏联声明提交给他，并同意他在访问华盛顿时与美国讨论苏联的声明草案。⑤“Security Assurances for India”，April 13，1967，Papers of Lyndon Baines Johnson President，1963-1969，National Security File，Country File，India，Box 132（1），Lyndon B. Johnson Library，Austin，TX.受此鼓舞，杰哈在4 月12 日到达华盛顿后告诉罗斯托，苏联人已经在原则上同意发布这样的声明，只要美国愿意与苏联一起采取这样的行动。随后，杰哈根据自己在莫斯科和华盛顿两地的讨论，拟定了一份声明草案，并将其提交给美国。他表示，希望以该草案为基础，与美苏两国展开进一步的讨论。杰哈很快就收到苏联发来的声明草案，在将文本由俄文翻译成英文后，并于18 日提交给约翰逊政府。⑥“Memorandum From Howard Wriggins to Walt”，April 15，1967，Papers of Lyndon Baines Johnson President，1963—1969，National Security File，Special Head of State Correspondence File，Box 23，Lyndon B. Johnson Library，Austin，TX；“ Indian Translation into English of Russian Text of Proposed Soviet Security Declaration Regarding NPT”，April 19，1967，Papers of Lyndon Baines Johnson President，1963—1969，National Security File，Country File，Middle East-India，Box 132（1），Lyndon B. Johnson Library，Austin，TX.

对于杰哈的提议以及苏联的反应，约翰逊政府非常重视，认为这很可能导致重大的政策变化。此后，约翰逊政府围绕该问题进行了深入的研究。5 月8 日，中央情报局在一份情报备忘录中做出了自己的判断，认为苏联向印度提供的声明草案，很可能无法满足印度对于安全保证的要求。⑦“Intelligence Memorandum: Status of Negotiations on the Nonproliferation Treaty”，May 8，1967，Papers of Lyndon Baines Johnson President，1963—1969，National Security File，Subject File，Box 26，Lyndon B. Johnson Library，Austin，TX.应当说，中央情报局的这一判断是较为准确的。通过对杰哈和苏联两种草案的文本进行比较分析，可以发现两份声明之间存在显著的差异。从内容上来看，杰哈拟定的声明草案，其实质仍在于强调印度对于安全保证的两项最主要诉求。一方面，草案表示“对无核武器国家威胁使用或使用核武器的行为，美国（或苏联）政府将采取迅速有效和充分的行动加以应对并消除威胁；美国（或苏联）保证任何威胁使用核武器或胆敢在战争中使用核武器的国家，都将遭到惩罚”，如此一来，美苏就做出了较为明确的保证承诺。另一方面，草案指出“一旦出现针对一个无核国家威胁使用或使用核武器的情况，保证应当立即生效，而不管争端双方的是非曲直”，这一规定体现了印度所要求的保证具有的无条件性。①“Memorandum From Howard Wriggins to Walt”，April 15，1967，Papers of Lyndon Baines Johnson President，1963—1969，National Security File，Special Head of State Correspondence File，Box 23，Lyndon B. Johnson Library，Austin，TX.然而，苏联的声明仅表示“一旦一个核国家利用核武器对无核国家发动进攻，或威胁发动这样的进攻，那么一种新的形势必然会出现：安理会及其所有拥有核武器的常任理事国，都将根据联合国宪章立即采取行动。任何威胁使用核武器或胆敢在战争中使用核武器的国家，都将遭到惩罚”。②“Indian Translation into English of Russian Text of Proposed Soviet Security Declaration Regarding NPT”，April 19，1967，Papers of Lyndon Baines Johnson President，1963—1969，National Security File，Country File，India，Box 132（1），Lyndon B. Johnson Library，Austin，TX.由此可见，苏联的声明仅强调根据联合国宪章通过安理会采取行动，而未提供任何其他的承诺，故而实质上远没有达到杰哈草案所提出的要求。

与此同时，美国与其重要盟友英国围绕杰哈的提案进行了沟通。③杰哈在结束华盛顿的访问后前往伦敦，他此行的目的，不仅是尝试劝说英国加入安全保证声明，更在于试图让英国说服美国接受他的提案。参见“Record of A Conversation Between the Foreign Secretary and the Secretary to the Prime Minister of India Held at the Foreign Office on 21 April，1967 at 10.A.M.”，April 21，1967，Archives Direct，Foreign Office Files for India，Pakistan and Afghanistan，1947—1980，FCO 37/118.总的来说，美英的意见大体一致。两国都认为，杰哈提出的声明草案将导致承担重大的防御义务，因此不能接受。④“The Secretary of State's Visit to Moscow，19-26 May 1967”，May 19，1967，Archives Direct，Foreign Office Files for India，Pakistan and Afghanistan，1947—1980，FCO 37/118.很可能是由于美英协商的结果，英国外交部原子能与裁军司司长J.E.D.斯特里特（J.E.D.Street）在5 月17 日与美国驻伦敦大使馆官员的会晤后不久，即前往莫斯科访问，以探查苏联的态度。⑤“Telegram From American Embassy in London to Secretary of State”，May 17，1967，RG 59，General Records of the Department of State，Central Foreign Policy Files，1967—1969，Box 1554，National Archive II，College Park，MD.在5 月25 日的会议中，苏联外交部官员K.I.诺维科夫（K.I.Novikov）告诉斯特里特，他们已经收到杰哈起草的声明草案，但是该草案所要求的措施大大超出了联合国和安理会的范畴，因此苏联无法接受，也不会同意再对苏联的声明草案进行任何修改。诺维科夫还表示，他们已经向印度告知了苏联的决定，但印度方面则强调称，该声明草案并非印度政府的正式建议，而仅仅是杰哈的个人意见。⑥“Record of A Conversation at the Club of the Soviet Foreign Ministry at 10.30.a.m. on Thursday，25 May 1967”，May 25，1967，Archives Direct，Foreign Office Files for India，Pakistan and Afghanistan，1947—1980，FCO 37/118.显然，英苏的这次会谈证实了中央情报局的判断。同时，印度向苏联方面的解释则表明，印度已然发现它所设想的保证可能是美苏不愿意提供的，为了降低杰哈任务失败造成的不利影响，印度政府开始淡化杰哈提议的官方色彩。

在获知苏联的态度后，约翰逊政府认识到印度所设想的美苏联合安全保证基本失去了实现的可能，而且苏联的表态也为美国的脱身提供了合适的说辞。因此，美国虽然并未明确拒绝印度的提议，却逐渐弱化了这一议题的重要性，最终不了了之。由于印度的希望彻底落空，因而当1968 年7 月1 日《不扩散核武器条约》正式开放签署后，它拒绝加入该条约，而这也标志着印度安全保证问题在约翰逊政府时期的终结。

结 语

为阻止印度走上发展核武器的道路，约翰逊政府首先提出了向印度提供单边安全保证的构想。但美国却并不愿意给与印度任何正式的安全保证承诺，主要是因为以参谋长联席会议为代表的力量反对美国承担新的政治或军事义务，同时担心这样的安全保证不仅会疏远美国与巴基斯坦的盟友关系，甚至可能导致印度倚重美国的“空头支票”去挑衅中国。①“Telegram From Llewellyn E.Thompson to John T.McNaughton”，March 5，1965，RG 59，General Records of the Department of State，Bureau of Near Eastern and South Asian Affairs（NEA），Office of The Country Director for India，Ceylon，Nepel&Maldive Islands（NEA/INC），Records Relating to Indian Political Affairs，1964—1966，Box 12，National Archive II，College Park，MD.当然，印度对单边安全保证态度的变化，是因为既怀疑美国无法兑现“单边安全保证”的承诺，也担心不结盟政策受到破坏，从而影响其在不结盟国家中的地位；更担心如果印度单方面依靠美国，将有可能发展成某种依附关系。

此后，为获得美苏的联合保证，印度试图在《不扩散核武器条约》中纳入关于安全保证的条款。但这样的尝试遭到约翰逊政府的拒绝，因而也宣告失败。导致这种结果的原因，是因为在约翰逊政府的考量中，美苏缓和的重要性远大于阻止印度发展核武器。因此，美国无论如何不会允许与印度进行的谈判威胁到美苏达成最终的核不扩散条约。尽管后来印度转而采取折中的方式，劝说美苏在核不扩散条约签署的同时发表保证声明。然而，这仍然涉及美国可能要做出重大承诺。于是，在苏联拒绝印度的提议之后，美国也就借势忽略了印度的建议。

至于约翰逊政府未能解决印度安全保证问题的影响，学界对此评价不一。以乔治·佩尔科维奇（George Perkovich）为代表的学者认为，印度发展核武器在很大程度上是出于国内政治问题或国际威望的考虑，而并非是因为对国家安全的担忧。故而，美国政策对印度发展核武器决策的影响并不重要。②相关研究可参见George Perkovich，India's Nuclear Bomb : The Impact on Global Proliferation，Berkeley : University of California Press，1999；Karsten Frey，India's Nuclear Bomb and National Security，London; New York : Routledge，2006。但是，另外一些学者觉得，印度的安全担心正是促使它最终走上核武器道路的主要原因。美国未能解除印度的不安全感，也就失去了阻止印度发展核武器的重大机会。③相关研究可参见Ashok Kapur，Pokhran and Beyond: India's Nuclear Behaviour，Oxford : Oxford University Press，2001; S. K. Khanna，India : A Nuclear Power，New Delhi: Ajay Verma for Commonwealth Publishers，1998;Jasjit Singh，Nuclear India，New Delhi : Knowledge World in association with Institute for Defence Studies and Analyses，1998.尽管存在种种争论，但可以明确的是，无论印度的真实动机究竟如何，此后它以自身安全无法得到保障为借口，在尼克松政府时期正式走上了发展核武器道路，并最终在1974 年5 月进行了所谓的“和平核爆炸”。印度此举又对巴基斯坦造成了强烈的刺激，从而促使它也发起了本国的核武器计划，南亚次大陆由此被印度拖入核军备竞赛之中。