云南省生态保护红线评估实施方案的编制实践与思考

周永兴，张林艳

(云南省林业调查规划院，云南 昆明 650224)

1 编制背景

为贯彻落实习近平总书记对加快划定并严守生态保护红线重要指示和国务院领导同志关于开展生态保护红线评估工作的重要批示精神，2019年6月29日，自然资源部和生态环境部联合下发《关于开展生态保护红线评估工作的函》，共同部署开展生态保护红线评估工作，对既有生态保护红线开展科学评估，重点对生态保护红线区域内永久基本农田、耕地、人工商品林、林粮间作、基本草原、承包草原、镇村、重大基础设施工程、合法矿业权、战略性矿产资源区域、国家规划矿区等情况进行核实，分析生态保护红线与永久基本农田、城镇开发边界重要控制线交叉冲突情况，提出解决矛盾冲突的规则和办法。按照省委、省政府要求及省领导的指示，省自然资源厅、省生态环境厅转发了《关于开展生态保护红线评估工作的函》，要求各地结合实际认真抓好贯彻落实，明确工作任务和部门责任分工。因从国家层面没有正式出台生态红线评估工作指导性文件，致使评估工作存在技术路线不清、调整规则不明等诸多问题，迟迟无法顺利展开。为指导市县开展好评估调整工作，以现有成果为基础，对重点识别区域内存在的矛盾冲突提出优化调整建议，完善管控规则，有针对性地提出调整方案和勘界定标工作方案，结合国土空间规划编制和勘界定标工作落地，确保生态保护红线生态功能不降低、面积不减少、性质不改变，划定成果权威、科学、法治、可执行，急需制定一系列地方的指导实践规则。

2 编制过程

2019年6月底，自然资源部、生态环境部共同部署开展生态保护红线评估工作，云南省自然资源厅便组织《云南省生态保护红线评估实施方案》(以下简称“《方案》”)的编制。7—8月，云南省基础地理信息中心、云南省林业调查规划院、云南省环境科学研究院技术支撑单位着手编制《方案》，形成初稿，期间，省自然资源厅9次组织召开相关部门人员讨论会和专家论证会议，对《方案》初稿进行讨论，形成《方案》征求意见稿； 9月初，由云南省自然资源厅牵头，省生态环境厅、省林业和草原局相关处室负责人、生态保护红线划定工作有关专家参加，召开了《方案(征求意见稿)》的专家审查会，编制组依据审查意见对《方案》进行了修改；9月中旬向全省16个州(市)和11个省直相关部门对《方案》进行书面意见征求，共收到反馈意见120条，经认真梳理，全部或部分采纳意见115条，未采纳意见5条，对《方案》进一步修改完善；9月底再次发函给省生态环境厅、省林业和草原局对修改完善的《方案》进行意见征求；10月下旬，省自然资源厅、省生态环境厅、省林业和草原局3部门联合印发了《云南省生态保护红线评估实施方案》，指导云南省生态保护红线评估工作的顺利开展。

3 主要内容

《方案》由正文10章和9个附录组成。正文部分依次为工作概述、工作依据、技术路线与方法、县(市、区)自查、州(市)初审、省级复合、国家核实、成果汇交、工作保障、工作计划等10章。附录A为评估基础数据清单；附录B为云南省生态保护红线评估工作数据收集清单；附录C为生态保护红线内人为活动清单；附录D为XX县(市、区)生态保护红线自查报告提纲；附录E为生态保护红线相关统计表；附录F为成果汇交要求；附录G为县(市、区)生态保护红线自查送审资料清单；附录H为生态保护红线调整数据检查清单；附件I为云南省生态保护红线数据质量检查记录表。内容覆盖了政策背景、技术操作、成果质量、时限要求、组织保障等方面，能有效指导云南省生态保护红线的评估调整工作。

4 实施过程中存在的问题

在《方案》的实施过程中，对全省16个州(市)进行了调研，调研采用现场核实和召开座谈会方式，准确把握《方案》在指导全省开展评估调整工作中存在的问题。

4.1 资料收集不全面

与《方案》资料收集要求对比，市、县普遍存在资料收集不全面的情况4，如生态功能极重要数据、生态环境极敏感极脆弱数据、禁止开发区域分布图、保护地分布图、“双评价”生态评价成果系列图件、植被类型数据、物种调查数据、国家规划重要矿区等；工作中缺乏生态保护红线划定时的资料支撑，许多矛盾冲突问题难以追溯原因，比如：原划定生态保护红线中有大量零碎图斑和空洞；市、县级自然保护区有的未完成总体规划，只有自然保护区范围界,自然保护区批复文件中的面积与生态保护红线图斑面积不一致；部分带状图斑穿越整片耕地、村庄，不知是划定失误，还是属于生态廊道或动物迁徙通道等。

4.2 纠偏工作不到位

在评估调整工作过程中，技术支撑单位对纠偏处理存在理解不到位的情况，一些生态保护红线边界与影响明显不符,但因未收集到原有生态保护红线划定的基础资料，未对红线进行纠偏处理；有的未考虑原划定时纳入生态保护红线的法定管理界线，导致纠偏前后面积出入较大，原划定生态保护红线管理属性与纠偏纳入地块发生变化；纠偏工作与调整工作未分开，纠偏时进行了大量的图斑调出和调入处理；在纠偏过程中，依据基本农田或行政区界线对原生态保护红线进行平移、拖动或几何校正处理，导致纠偏后的生态保护红线与三调的地类边界或林业部门提供的林业小斑数据不一致，造成评估成果的边界更加不准确、不合理；纠偏后成果与影像、三调图斑、公益林、法定界线叠加检查，有的图斑还存在重叠等问题。

4.3 调出举证不充分

因交通、水利、能源等基础设施建设以及城镇发展等部分地块需调出生态保护红线，但部分调出依据不充分、举证材料不齐全，导致评估调整理由不充分；对人工商品林的调出处理认识不足，调出的人工商品林对生态功能、生态系统完整性和连通性、生态保护红线格局的影响未进行论证说明；未收集极小种群和物种等材料，碎图斑调出依据不充分；大滇西旅游环线、高速公路、十四五规划、城镇开发等项目无明确选址，要求预留空间，但无可靠的支撑材料；存在自然保护区核心区被调出的情况等。

4.4 调入评估不合理

对调入生态保护红线涉及的自然保护地、重要水源地及人工商品林、天然商品林等未进行评估，未与极重要、极敏感脆弱资料进行比对，纳入地块缺少生态功能评价；因国土三调数据与林草部门数据边界和分类的不一致，部分新调入地块范围与耕地、基本农田、镇村存在新的矛盾冲突；调入的集体和个人权属的林地缺少告知权利人和公示材料等。

4.5 自查报告编写不规范

自查成果报告未按《方案》提纲要求编写，结构不完整、不规范，多数县(市、区)成果报告只有文字而无附表或附图，或有附表无附图；报告存在重要章节内容的缺漏，有的前后章节衔接不够，前后内容不一致，分析无针对性，缺乏逻辑性，如缺少纠偏情况、调整结果分析等；对基础数据的收集、使用情况表述不清楚；矛盾冲突分析不到位，主要冲突图斑的位置区域交代不清，致使调整规则针对性不强，调整情况不相呼应；评估结论缺少总结归纳，无生态保护红线面积、占比、生态功能等情况调整前后结果对比分析；缺乏实地踏勘、座谈交流等工作过程说明等。

5 存在问题的原因分析

5.1 对《方案》学习培训不系统

市、县自然资源主管部门的业务人员及技术支撑单位未对《方案》进行系统培训学习，对《方案》整体要求认识不全面，不能将《方案》要求系统地贯穿到工作全过程，导致工作质量不高。

5.2 对《方案》理解上有偏差

在纠偏和边界一致性处理过程中对原划定生态保护红线数据来源分析不够，未认真分析原生态保护红线纳入的原因，对原纳入地块清晰的自然保护地、公益林等界线沿国土三调地类图斑边界重新勾绘，未考虑地块来源和管理属性；对碎小、细缝图斑未进行纠偏处理，部分县对原生态保护红线进行整体平移，平移后存在更多新的矛盾冲突；很多项目尚无规划、批复文件，特别是一些县乡级基础设施等项目，只能以清单形式列出，调整依据不充分；对调整和调整依据2个图层不理解，数据结构与《方案》要求不一致。

5.3 数据处理未严格按《方案》技术要求进行

数据处理及优化调整不合理，调整数据、调整依据、应划尽划工作不全面；成果的外部数据未按标椎格式组织，应划尽划情况检查中提供的外部数据类型较少，导致分析不全面。

5.4 自查工作未按《方案》流程进行

此次生态保护红线评估调整由自然资源部门牵头，联合林草、生态环境部门共同完成，但相关部门间的配合协调参与不足，评估调整工作座谈会、专家论证、实地踏勘等缺少记录，职能部门资料收集存在缺漏。

6 思考及建议

6.1 提高政治站位

科学评估调整生态保护红线是贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神及《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的具体工作，需要省、市、县上下联动，部门协作，内外业结合。各级各地各部门应严格按《方案》要求组织开展工作，让红线划得实、能落地，守得住、有权威，助力生态文明排头兵和最美丽省份建设，保护好云南的绿水青山、蓝天白云、原野沃土。

6.2 加强对《方案》的学习培训

评估调整工作时间紧、任务量大，自然资源部门和技术支撑单位应加强对参加人员的业务培训，使投入评估调整工作的每一位技术人员熟练掌握《方案》内容要求，有力指导工作开展，保障工作质量。

6.3 严格按《方案》技术要求开展工作

按照技术路线与方法、成果汇交数据要求，建立起各级数据库，编制出成果。

6.4 严格工作程序

严格按照《方案》程序开展工作，坚持问题导向，问题的对接要充分协调、尊重有关部门意见。补划的生态保护红线不能引起新的问题矛盾，保障生态功能完整性和协调性；坚持生态优先、科学客观、实事求是的原则，使生态保护红线划定结果符合构筑国家生态安全格局的需要，满足云南省“三屏两带”的总体生态屏障格局。