我国湿地生态保护补偿法律机制探析

郭英华，高咪咪

(河海大学法学院，江苏 南京 211100)

1 概述

湿地作为地球的三大生态系统之一，作为水陆生态系统间的交接地带，其不仅可以维持生物多样性、调节气候、蓄洪防旱，还可以净化环境、出产湿地动植物产品等，被誉为“地球之肾”[1]。

2014年4月全国人大常委会修订的《环境保护法》(以下简称：新《环保法》)第 2条规定唯一的变动就是新增了“湿地”为环境因素。且该法第31条明确规定,国家建立、健全生态保护补偿制度[2]。

2016年3月中央全面深化改革领导小组在讨论通过的《关于健全生态保护补偿机制的意见》中提到，至2020年实现生态保护补偿全覆盖的几大区域中就包括湿地，并强调退耕还湿试点工作要稳步推进，要建立健全湿地生态效益补偿制度，开展湿地生态效益补偿试点工作。

随着党和国家的重视，我国各地展开了诸多湿地生态保护补偿的相关实践。例如湖北武汉自2014年起，每年由财政出资 1 000元为全市五大湿地自然保护区提供生态保护补偿资金,并出台相关的补偿办法[3]；西藏自治区重要湿地生态效益补偿，从湿地管护和监管、湿地生态补偿、湿地保护与恢复、湿地监测等4个方面展开工作，对沼泽湿地保育农牧民按照90元/hm2·a的标准给予补偿；四川理塘的省级湿地补偿试点，通过政府购买服务形式，以60元/hm2·a的标准，聘请农牧民、村集体、湿地管理机构参与湿地管护，还按照375元/hm2的标准，选取生态较为脆弱、功能退化严重的湿地进行退牧还湿。

尽管近年来国家对湿地保护越来越重视，但迄今为止，在湿地生态保护补偿法律体系中，依然对湿地生态保护补偿问题缺乏有针对性、可操作的相关规定。在城镇化和现代化高速发展的时代，人们过度地开发和利用湿地资源，已严重损害湿地生态环境和功能。因此，为了让湿地资源得到充分保护，更好地平衡生态与经济效益，构建完善的湿地生态保护补偿法律机制是当前中国湿地保护最为关键的问题。

2 我国湿地生态保护补偿法律机制存在的不足

2.1 湿地的定义和范围不明

《湿地公约》中规定湿地的范围主要是“天然的或人工的、永久或暂时的沼泽地、泥炭地及水域地带，带有静止或流动的淡水、半咸水及咸水水体，包含低潮时水深不超过6 m的海域。”[4]

国家林业局出台的《湿地保护管理规定》将湿地定义为：“常年或者季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过6 m的海域，包括沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、滨海湿地等自然湿地，以及重点保护野生动物栖息地或者重点保护野生植物的原生地等人工湿地。”虽然该定义相较于《湿地公约》更加具体清晰，但是此规定只是部门规章，我国尚无法律明确规定何为“湿地”以及湿地的范围与边界等，加之我国地形复杂，各地的湿地形态不一，各地依据当地立法情况对湿地定义的界定各不相同，如：《盐城市黄海湿地保护条例》中规定湿地的范围除《湿地保护管理规定》所列外还包括泥质海滩；《内蒙古自治区湿地保护条例》中规定湿地还包括沼泽化草甸、库塘等。因全国尚未形成统一的湿地界定标准，从而导致水法、土地管理法等法律中有关禁止围垦湿地的规定在具体实施中难以有效落实。

2.2 湿地生态保护补偿法律缺位

湿地生态保护补偿制度是湿地保护制度和生态补偿制度的下位概念，而我国目前无论是在湿地保护方面还是生态补偿方面，均存在严重的法律缺位问题。

针对三大生态系统，我国出台了《中华人民共和国海洋环境保护法》以保护海洋资源，颁布了《中华人民共和国森林法》以保护森林资源，而关于湿地的保护却只有一个国家林业局颁布的部门规章和一个国务院办公厅发布的中央政府公文，分别为《湿地保护管理规定》和《湿地保护修复制度方案》。依据我国《立法》的相关规定，上述关于湿地的保护文件效力位阶较低，均不具有普遍适用的法律性质。因缺乏湿地保护的专门法律，地方在湿地保护责任划分、保护机构设置、生态补偿标准及方式的规定等方面均无上位法依据。并且在实际工作中，地方湿地保护管理部门监管不仅无明确的法律授权，亦无具体的制度措施参考，此外还受到行政体制和机制障碍的限制。

在生态保护补偿方面，我国目前的法律还不完善。虽然新《环保法》中首次提出了生态补偿，但只是笼统地进行原则性规定，缺乏可操作性。地方出台的一些湿地保护条例中亦未明确规定具体的生态保护补偿办法，以至于在实际操作中无法可依。如2015年黑龙江省修订的湿地保护条例第9条规定湿地生态补偿制度的具体实施办法由省人民政府另行制定。

2.3 湿地生态保护补偿方式单一

湿地生态保护补偿是生态保护补偿机制中的重要一环，目前我国生态保护补偿方式主要是政府补偿,市场补偿方式应用较少。虽然各省市也相继对市场补偿的方式进行了一些探索和尝试，但市场补偿机制存在主体不明、产业结构不合理、产业分布不均等问题，在全国范围内并未普遍推广和实施。

仅仅依靠政府财政转移的方式无法全面有效地保护湿地生态环境资源。因为国家用于环境保护的财政资金有限，如果将环保财政资金盲目用作生态补偿资金，很可能产生顾此失彼的尴尬局面，无法达到预期的效果。其次，根据每个地区的实际生态补偿需求确定政府的财政转移支付额度，中间环节复杂，极易出现信息不对称情况，导致最需要资金支持的地方无法获得财政补偿。再次，湿地生态补偿过程中，由于激励机制与生态补偿的结合不力，使得湿地生态保护补偿实践中出现推诿扯皮、管理职责难以落实到位、各部门不能有力协调等问题，导致政策难以有效实施[5]。并且，以政府主导的生态补偿机制,缺乏有效的监督,存在不公开透明以及行政成本过高等问题[6]，不利于建立完善的湿地生态补偿法律机制。

3 美国湿地生态保护补偿的法律机制

美国对湿地生态补偿机制的研究较早，制定了详备的法律法规和政策以保护湿地生态环境，联邦政府对于所有的湿地保护事务享有排他性管辖权，其不仅可以建立国家公园和自然保护区，还可建立湿地信托基金、国家荒地保护体系等其它保护体系[7]，这些对中国建立健全湿地生态补偿法律机制具有借鉴意义。

3.1 湿地银行补偿机制

为一种事前补偿机制，涉及湿地开发者、湿地建设者与湿地银行监管者三方。由专门从事湿地恢复工作的主体,通过新建、恢复湿地，强化功能和保存湿地等方式改善湿地生态环境，并将此湿地转化为一定的“信用”，湿地开发者通过支付合理的资金购买“信用”，从而将补偿湿地的责任转移给湿地银行建设者，湿地银行则持有和管理这些补偿湿地。

3.2 湿地替代费补偿机制

为一种事后补偿机制，是湿地开发者向替代费发起人给付资金，由发起人依据约定使用专项资金新建地点来满足开发者所要求的补偿缓解，或者从缓解银行购买信用从而履行湿地补偿缓解义务，以抵消开发活动给湿地生态环境造成破坏的补偿机制[9]。

3.3 被许可人自行补偿机制

为美国最传统的湿地补偿机制，是开发湿地的被许可人通过恢复受损湿地、新建湿地、强化现有湿地功能、特别保存现有湿地等方式，达到对开发行为致湿地受损进行补偿的目的。这种机制不仅实现湿地总量和功能的可持续平衡，还实现湿地开发者与保护者权利义务的平衡。

4 完善我国湿地生态保护补偿法律制度的建议

4.1 完善湿地生态补偿的立法体系

4.1.1筛选和清理现行有关湿地保护的法律法规

中国现行法律法规中，有关开发与保护湿地的规定大多散见于海洋环境保护法、水污染防治法、草原法、水法以及一些部门规章和地方性法规等文件中，有必要在现行法律法规中，对湿地保护利用等内容全面评估，保留对湿地保护起促进作用的规定，修改或者废止对湿地保护起阻碍作用的规定[11]。对于各地方现有的规定中不一致的情况，应做出统一规定，比如对于湿地的定义和范围应当从国家层面予以明确。

4.1.2制定专项湿地生态保护补偿法律法规

在生态文明建设和绿色发展观的背景下，建议尽快在国家层面制定专门的湿地生态保护补偿法律法规，明确生态保护补偿中所涉及的利益主体及其权利义务关系、统一补偿标准、制定多元的补偿方式、规定补偿资金的来源和用途，有针对性地解决我国湿地生态保护补偿过程中出现的相关问题。同时，各省级行政区可以在各地自然保护区实行“一区一法”试点，应以国家层面出台的湿地生态保护补偿法律为依据，因地制宜地修订保护区条例，并加入到生态保护补偿制度的相关规定中，从而构建我国完整的湿地生态保护补偿法律体系。

4.2 明确湿地生态保护的主体和对象

4.2.1明确湿地生态保护补偿的主体

湿地生态补偿的主体主要包括：

1)政府。政府和其他社会主体相比因其地位的特殊性使其职能上亦具有特殊性，相较于其他社会主体，政府收集生态资信息和资料更加权威与便捷。应构建多层级的政府权责制，中央政府主要负责全国湿地生态补偿活动的整体部署和宏观规划；地方政府在中央政府的领导和指挥下，对地方行政主管领域内的湿地采取具体的、有针对性的补偿措施。

2)企业。在日常生产经营活动中，通过消耗和利用湿地生态资源为代价以达到营利目的企业，是湿地自然资源最直接的受益者和破坏者。故企业在生产活动中若对湿地资源产生消耗或者污染，应该为自身的行为承担责任，以其独立的财产承担补偿责任。

3)公民个人。公民个人能够在湿地生态补偿的过程中因环境改善而获益，享受着湿地带来的生物多样性、调节气候、蓄洪防旱、净化环境、出产湿地动植物产品等福利。作为受益者，依据“谁受益，谁补偿”原则，公民个人应该承担生态补偿的责任。

4.2.2明确湿地生态保护补偿的对象

1)湿地生态补偿对象应包括为了保护湿地而使自身权益受损的个人和集体，尤其是牺牲自身公平发展权来保护湿地生态环境的居民。各级人民政府在统筹规划整体湿地生态保护工作中，会牺牲个别湿地区域的权利以成就整体利益，故国家或受益地区应当对因湿地生态保护而牺牲公平发展权的区域给予相应补偿。

2)湿地生态保护补偿的对象还应包括湿地生态的保护者和建设者。相较于上述权益受损者，湿地的保护者和建设者虽没有直接的经济损失，但是他们在湿地的管护工作中投入了大量的人力、物力、财力,给湿地生态环境和因湿地受益的主体带来诸多利益。故湿地生态保护补偿的对象也应包括湿地生态保护者和建设者。

4.3 调整湿地生态保护补偿方式

4.3.1发挥政府补偿方式的基础作用

在湿地生态保护补偿方式中，中央财政转移支付具有最基础的地位，但目前以中央和地方之间单一纵向转移的方式为主，制约着地方财政的周转和灵活运用。为了保障政府间财政的灵活转移，充分发挥财政转移支付的特殊优势，应注重同级政府间横向转移支付的发展，以加强同级地方政府间及湿地自然保护区间的交流和合作，促进对湿地系统进行整体全面的保护。

并且，政府应逐步从生态补偿的主导者和实际操作者，转变为政策的引导者和规则的制定者，通过建立健全湿地生态保护补偿的法律法规和相应的奖惩机制，倒逼规范化的生态补偿市场形成。通过建立市场监管队伍对生态补偿市场进行长效严格的监督，从而改善湿地生态资源不合理使用现状，建立长期可持续发展的湿地生态系统[13]。政府在伸出有为之手的同时亦要简政放权，充分发挥市场的自我调节作用。同时拓宽补偿资金来源渠道，引入社会资本，以形成多元化的湿地生态保护补偿体制。

4.3.2发挥市场补偿方式的优势作用

单一的政府补偿形式不利于对湿地的长效保护，因此在完善政府补偿方式的前提下，应充分重视市场补偿方式的完善。市场补偿主要是由湿地生态环境资源的受益者，对湿地生态建设者、保护者和受损者给予一定的补偿[14]。应根据不同湿地区域的具体情况结合当地的经济发展水平，引进并优化适宜的市场机制，打破政府补偿方式手段单一性的僵局。为此，可以借鉴美国的相关做法，引进被许可人自行补偿、湿地替代费补偿、湿地银行补偿机制等，多种补偿机制协调统一，共同推进我国湿地生态文明建设。

此外，需构建多种湿地生态保护补偿市场化途径。主要包括：1)政府引入市场型。即在以政府为主的湿地生态保护补偿项目中引入市场机制。2)政府创建市场型。赋予湿地生态保护者们湿地生态保护的产权，允许其进行市场交易，同时对开发者设定相应的保护义务，以此来创造供需市场，激发市场活力。3)政府培育市场型。关注对湿地资源的价值开发，结合人们对湿地生态的需求，将湿地生态系统的使用价值转化为经济价值，并用湿地生态系统创造的经济价值维护其生态价值[15]。

5 结语

湿地生态保护补偿法律的缺位，使我国湿地生态环境难以得到有效保护。我国现急需完善湿地生态保护补偿机制：1)需要对相关的零散规定进行评估和清理，以保障法律机制的整体性和系统性。2)国家应尽快制定一部湿地生态保护法律，给地方湿地生态保护提供上位法的依据。3)发挥政府补偿的基础作用，政府应伸出有为之手，提供一定的财政支持。4)充分发挥市场的活力，借鉴美国的相关经验，健全和完善我国市场生态补偿方式。5)明确我国湿地生态保护补偿的主体和客体，只有国家企业和公民个人共同参与，才能充分发挥湿地生态保护补偿法律机制的内在作用，真正实现我国湿地生态环境的可持续发展，助推生态文明建设。