领导干部强化制度意识的重要性及实现路径

周美艳 张振芝

制度的价值取决于接受者的认同与执行。制度意识，是指认同并且努力发挥制度作用的思想和理念。各级领导干部强化制度意识目的是把制度尊崇、制度执行和制度创新的意识转化为守责、负责、尽责的自觉行为。党的十九届四中全会通过的《决定》指出了“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务”。〔1〕同时还提出了“各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度”〔2〕和“把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重要任务”〔3〕的具体要求。这不仅指出了各级领导干部强化制度意识的内容和重要性，还指明了各级领导干部强化制度意识的实现路径，是领导干部这个关键少数主体制度意识培育的根本遵循。

一、领导干部强化的制度意识

无论是历史的回顾，还是现实的对照，我们都会发现制度、制度意识，特别是领导干部制度意识在国家治理体系与治理能力现代化中的重要作用。领导干部制度意识是制度建设、制度执行的前提条件、思想基础，具有引领、保障作用。只有强化领导干部制度意识，才能促进国家制度治理的效能，从而提高国家治理水平。根据党的十九届四中全会精神和新时代对各级领导干部队伍建设的新任务新要求，领导干部强化的制度意识应该包括：尊崇意识、执行意识和创新意识。

尊崇意识，是制度意识的首要，关乎执行意识和创新意识的指向。首先，它是一种尊崇、信奉我国国家制度和国家治理体系的优势及其作用效力的意识。尊崇制度意识强调应当将对根本制度、基本制度和重要制度的认知上升为内心敬畏，并将这些制度规范作为自身的根本行动指南。其次，各级领导干部在想问题、办事情的过程中，应当拥有制度追问之意识。即追问自己的行为、决策是否与制度相抵触，是否吻合制度的基本要义。也就是说，各级领导干部应当将现有制度体系作为判断自身“为”与“不为”，“此为”与“彼为”的根本准绳，将制度体系中对各级领导干部的新要求作为一切行动的立足点、自身行为的标尺。

执行意识，是制度意识的关键，关乎尊崇意识和创新意识的落实。首先，要有对制度执行不折不扣、不随意降低标准的实干意识、责任意识。实干意识基于各级领导干部对于本职工作职能与职责的明确；责任意识基于对本职工作的态度。责任意识强，各项工作便会不折不扣，即使遇到困难也会积极寻找办法解决，反之，就会工作起来马虎了事、虎头蛇尾。其次，要有对制度的维护意识，这是执行意识的另一个方面，就是要求各级领导干部要有同一切违反和破坏制度的行为进行斗争，从而维护制度严肃性、权威性的思想。

创新意识，是制度意识的动力与源泉，关乎尊崇意识和执行意识的长久性、稳定性。首先，要有敢于超前、勇于担当的意识。敢于超前意识是指高效率的意识，抓紧时机、加快节奏，改变以往等靠的习惯；勇于担当的意识是指对于新生事物大胆去尝试，不能一味地因循守旧、瞻前顾后。其次，要有制度完善与发展的意识。完善意识就是对不能与时俱进的重要制度要有立、改、废、释的理念；发展意识就是对我国根本制度、基本制度在时代中予以坚守与弘扬的意念。

二、领导干部强化制度意识的重要性

领导干部强化制度意识是坚持和完善国家制度，推进国家治理现代化的基础保障。领导干部强化制度尊崇意识有助于引领他们对制度的坚信，特别是对我国国家制度和国家治理体系显著优势的自信。领导干部强化制度执行意识有助于引领、提高他们对制度的坚守。领导干部强化制度创新意识有助于提高他们对制度的完善与发展，彰显中国特色社会主义制度优越性。

1.领导干部强化制度尊崇意识是维护制度权威、开启制度实施新时代，深入推进国家治理现代化的必然选择

首先，领导干部强化制度尊崇意识是维护制度权威的必然要求。新时代的制度实施是基于中国特色社会主义制度优越性获得确立和维护，而深化尊崇制度意识是确立和维护中国特色社会主义制度优越性的基本选择。中国特色社会主义制度是人类制度文明史上的最新成就，是经过中国革命、改革开放和进入新时代社会实践检验的科学制度体系，享有很高的地位、权威。但是，中国特色社会主义制度的权威并不是来源于其自身的理论展示，也不是来源于理论阐释，而是根植于领导干部的尊崇和信仰。只有深化领导干部尊崇制度意识，从内心认知制度、认同制度、信仰制度，制度的最高权威才能真正得以确立和维护。制度的权威得以确立和维护，制度的实施也便拥有了坚实的基础。

其次，领导干部强化制度尊崇意识是开启制度实施新时代的必然选择。党的十八大以后，准确定位我国进入新时代，提出坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，坚持什么制度、完善发展哪些制度，按照坚守、坚持和完善三个层级搭建科学的制度体系，实现了党的原则制度化、宪法制度安排的体系化、原有制度的机制化，体现制度由静向动、由宏观的原则性向微观的规则性的飞跃，彰显着党的执政能力与国家现代化治理能力的高度统一。新时代的制度体系的实施关键要依赖于各级领导干部主体的自觉行动，而强化尊崇制度意识是提升各级领导干部制度体系实施行动自觉的重要路径。强化尊崇制度意识的过程，本身也是一个推动全社会将内在的制度认同与信仰统一于外在的制度贯彻、遵守、应用实践的过程。这个过程，本质上就是各级领导干部主体通过自身的自觉行动推动制度从理论走向国家与社会实践的过程。与此同时，制度的生命在于实施，制度的权威也在于实施，制度实施又能够进一步强化制度权威。就此意义上讲，强化尊崇制度意识能够通过促进维护制度权威与推进制度实施二者之间的双向互动，助力制度体系实施的时代目标之实现。

最后，领导干部强化制度尊崇意识是深入推进国家治理能力现代化的必然选择。现代化国家治理应当是“良法善治”。正如习近平同志指出的，“衡量一个社会制度是否科学、是否先进，主要看是否符合国情、是否有效管用、是否得到人民拥护。中国特色社会主义国家制度和法律制度是一套行得通、真管用、有效率的制度体系”。〔4〕贫穷落后、多灾多难的旧中国站起来、富起来并走向强起来的实践，足以证明我国制度的优势和生命力，是良好制度安排和制度体系。同时，强化制度尊崇意识有助于搭建以人民为中心的“善治”框架。新时代，随着公民主体意识不断增强，国家治理不能简单地停滞于“规则之治”的范畴，而应当构建以公民为中心的“善治”。深化制度尊崇意识，一方面，有助于各级领导干部强化对自己手中公权力的认知、认同和尊重；另一方面，有助于各级领导干部形成制度思维和运用制度能力，从而使得“良法善治”成为可能。

2.领导干部强化制度执行意识有助于提高自觉遵守制度、增强主体责任意识、反对各种形式主义

制度的生命力在于执行力和执行意识。好的制度必须贯彻执行，否则形同虚设。当今世界格局正面临着百年未有之大变局，国家与国家的竞争日益激烈，国家制度的竞争日益凸显。“风景这边独好”的中国发展态势，彰显中国特色社会主义制度显著优越性和强大生命力。各级领导干部要把《决定》中的不忘初心、牢记使命的目标任务和担当作为激励机制，与促进各级领导干部“增强学习本领、政治领导本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领，发扬斗争精神，增强斗争本领”〔5〕的能力要求有机统一起来，树立依宪治国、依法治国、法律至上、职权法定、职权法使等我国基本的法治观念，要将这些法治观念深入骨髓，不但要认识到在制度面前人人平等，更要认识到在执行制度时没有法外之地，各级领导干部决不应该也决不能在执行制度上做选择、搞变通。只有自觉遵守各种制度，才能形成全社会遵守制度的氛围。

增强主体责任意识是领导干部强化制度执行意识的根本。邓小平同志指出，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。〔6〕党的十一届三中全会以来，邓小平等无产阶级革命家对制度建设要发挥领导干部模范带头作用作出一系列指示。特别是党的十八大以来，习近平同志多次强调抓住领导干部这个关键少数，同时为维护制度的严肃性和权威性，指出“要践行新时代好干部标准，不做政治麻木、办事糊涂的昏官，不做饱食终日、无所用心的懒官，不做推诿扯皮、不思进取的庸官，不做以权谋私、蜕化变质的贪官”，〔7〕精准表达了制度为硬约束而不是橡皮筋的各级领导干部主体责任意识。这一主体责任意识，抓住问题，切中要害，明晰了各级领导干部强化制度执行意识的落脚点和归宿。

反对形式主义是执行效能意识的体现。党的十八大至今，以习近平同志为核心的党中央，在党员特别是各级领导干部中进行“党的群众路线教育实践活动”、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育和“不忘初心、牢记使命”主题教育，各级领导干部的制度执行意识有了显著增强，党内的政治生态明显向好转变。但是，由于少数领导干部对制度敬畏和维护意识的松动、偏差，在执行中显现出各种形式主义。正如习近平同志所指出的，重“说功 ”，轻“做功”有之；重“留痕”，轻“留心”有之；重“出彩”，轻“出力”有之；重“套路”，轻“新路”有之；重“加码”，轻“减压”有之；重“问责”，轻“激励”有之；重“发展”，轻“党建”有之。这些在执行制度时表现出来的形形色色的形式主义，是对制度执行的歪曲与玷污，极大地影响了制度凝聚力与向心力。只有确立党的理想信念根本制度、以人民为中心的基本制度和落实各级党组织监督责任重要制度的执行意识，才能保证形式主义杜绝和消除。

3.领导干部强化制度创新意识有助于提高创新责任意识、创新观念与创新方法的协同

创新是时代精神，制度创新意识是领导干部的看家本领。制度虽然具有较强的稳定性和长期性，但是领导干部制度创新意识不可或缺，尤其是对根本制度、基本制度和重要制度体系、机制的完善和发展意识，这是尊崇制度意识、执行制度意识的发展，是领导干部执政能力与治国能力的贯通。领导干部要强化制度创新意识，必须提高制度创新责任意识，树立科学制度创新观念，改进制度创新的方法。

制度创新是一个复杂系统工程，它除了党集中统一领导之外，各级领导干部强化制度创新责任意识极为重要。他们不仅要为党和人民的事业作出应有的贡献，也要承担国家制度和国家治理建设的重任。领导干部掌握本地区经济、文化发展和民生改善的具体决策权。只有决策创新，制度建设才能有所创新。决策与制度的创新与领导干部制度创新意识密不可分，领导干部只有把制度创新当作义不容辞的责任，形成创新责任意识，自上而下的中国特色社会主义制度体系才会更加完善，国家治理体系与治理能力现代化才能保证有章可循。

制度创新需要树立制度创新观念。制度创新离不开理论创新、理论创新引领制度创新。在坚持马克思主义国家与政党理论基础上，坚持中国化的马克思主义理论、坚持新时代中国特色社会主义思想，并且把其理论与我国伟大斗争、伟大工程、伟大事业和伟大梦想宏伟蓝图有机结合起来，创建适合国情、世情的人类文明制度，切忌照搬他国制度模式，照搬西方议会民主制、多党制。着力固党的集中统一领导等根本制度的根基、扬社会主义基本政治制度和基本经济制度的优势、补我们在法治体系、生态文明体系等重要制度方面的短板、弱项，构建起系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。

制度创新意识需要创新方式方法。强化制度创新意识，要树立科学的制度创新观念，还要坚持有效的方式方法。领导干部制度创新要有格局，不能只局限于自己管辖的地域和现实，还要面向世界，紧跟时代发展潮流。善于从世界、时代发展潮流中构建制度和完善制度体系。借助网络和大数据，及时了解全国各地乃至世界范围内的制度创新情况，精准创设在本辖区行之有效的制度与制度体系。同时，坚持以人民利益为中心，以实际问题为导向，在实践中把贯彻落实中国特色社会主义制度和国家治理体系作为目的，广泛征求人民群众意见，制定出更加具体、可行的制度运行机制。

三、领导干部强化制度意识的实现路径

意识是客观物质世界在人脑中的反映，是人脑的机能。领导干部强化制度意识的实现路径应当把握相互联系、层层递进的三个层面，即智识教育、情感教育和意志教育。〔8〕智识教育就是系统传授我国制度要素与宪法法律知识，明辨是非，做到“智者不惑”。情感教育就是让各级领导干部对社会、民族、世界的大我关注，避免患得患失的小我限制，做到“仁者不忧”。意志教育就是通过权力制约和权力监督，领导干部对自己的行为，对党和人民利益负责到底的勇气和毅力，做到“勇者不惧”。领导干部强化制度意识的实现路径要从构建制度意识培育的知识体系培训机制、营造选人用人制度环境、完善权力制约机制和监督机制等方面着手，领导干部强化制度的尊崇意识、执行意识和创新意识并且将其付诸实践。

1.构建制度意识培育的知识体系及培训机制，强化领导干部制度意识的认知

意识作为一种思想、思维和观念，它来源于社会实践，又离不开人的知识学习。各级领导干部习惯性的制度知识和法律知识学习，是为了更多了解国家制度产生、发展客观条件，在此基础上，增强国家意志、民族情怀，从而形成制度意识。

（1）构建以国家制度、宪法法律为核心的制度意识培育知识体系。随着50 后、60后干部逐渐退出，70后、80后干部开始活跃在我们党的执政舞台上，他们对国家制度、宪法法律制度和新时代中国特色社会主义思想仅仅在学校课堂上了解一些，做到“智者不惑”还有一定差距。

首先，要学习我国制度和体系的内容，这是领导干部强化制度意识的制度基础。要学习起着决定性、引领性和指导性作用的党的领导、人民代表大会、马克思主义在意识形态领域指导地位和党对人民军队绝对领导的根本制度；在政治经济社会发展中起着决定性影响，发挥基础性作用的共产党领导的多党合作和政治协商、民族区域自治、基层群众自治与公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等基本制度；对“体现根本制度、基本制度并由它们共同决定的派生性制度”的重要制度。在深入学习领会基础上，全面把握根本制度、基本制度和重要制度的辩证关系及其对国家治理体系、治理能力现代化的作用。

其次，要学习宪法法律知识，它是最重要的制度形式，也是制度的最高形态。从“一五”普法到“七五”普法，我们不断挖掘普法内涵，创新普法手段，注重普法实效，引领公民由遵法到尊法、学法，到用法，逐步改变着人们的思想观念和行为习惯。但是，作为领导干部对法律的认知，尤其是对宪法法律知识体系的理解和贯通，实现法律阈值向制度旨趣转化尚有很大空间。构建制度和宪法法律知识的学习体系，全面系统地掌握我国制度体系产生、发展的历史和与本职工作相关的法律制度，从而深刻认识党的领导与中国特色社会主义制度的客观必然性，党的领导与法治中国的历史必然性，诠释制度工具性价值与意义性价值的共融共生，为领导干部强化制度意识不断提供相应的知识基础。

（2）构建领导干部制度知识培训连续性、系统性的机制。开展培训是领导干部强化制度意识的关键。多年来，我们充分发挥各种渠道的作用，对领导干部进行培训，取得很好的成绩。为适应新时代党对领导干部政治素质、业务能力的新要求，克服培训随意性，须构建系统性、连续性培训机制，以更好地发挥知识在制度意识形成中的作用。

首先，健全领导干部制度意识培训的保障体系。针对领导干部从事具体岗位和工作要求，分门别类地确立我国国家制度和法律制度培训大纲，设立以党校为核心基地的培训机构来培训或者指导其他机构培训，国家财政根据培训工作的支出，提供充足的培训经费等，从而保障领导干部强化制度意识培训的连续性。

其次，构建完善的教育教学机制。以习近平新时代中国特色社会主义思想为核心构建课程内容，选聘具有相关专业背景的优秀人才和政治水平高的党政领导干部充实课程培训教师队伍，利用线上和线下相结合的教学方式，实现培训教育教学系统性。同时，为了保持培训的严肃性和仪式感，固定时间、固定频次，更易于培养领导干部的学习习惯，提升工作效率。

2.严格执行党内法规，营造好领导干部选人用人制度环境，增强领导干部的制度意识

如果系统规划知识培训是领导干部强化制度意识的理论，那么营造良好的政治文化氛围也是领导干部强化制度意识塑造必不可缺的条件。领导干部在本职工作中发挥制度优势，服务于人民的实践活动是最好的情感浇注。领导干部作为制度具体执行者，国家制度体系都是通过各级领导干部的具体行动和工作来体现。

（1）严格执行党内法规。党内法规是党自我革命品格和制度最大优势的体现。早在1938年，毛泽东同志就在党的六届六中全会上提出党内法规这个概念。1978年，邓小平同志在中央工作会议闭幕会上的讲话中指出，“国有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”。〔9〕习近平同志在中央全面依法治国委员会第一次会议上进一步明确“依规治党深入党心，依法治国深入民心”。〔10〕执规必严，使党内法规真正落地。党的十八大以来，制定和修订了140 多部标志性的、关键性的、基础性的法规制度，党内有规可依成为现实。但是，作为党内制度的党内法规不是摆设、“稻草人”，必须用党内法规制度约束领导干部一言一行，发挥党内法规严格约束功效，强化领导干部制度意识。党内民主生活会、组织生活会成为常态化，坚持民主集中制，运用批评与自我批评的思想武器，筑牢思想防线，在全党全社会范围内营造领导干部遵守制度意识的政治氛围。

（2）营造好领导干部选人的制度环境。思想建设是领导干部强化制度意识的防线，组织建设，尤其是领导干部选配是保障。我们党历来重视各级领导干部的选拔配置工作，坚持德才兼备、以德为先，坚持五湖四海，任人唯贤。为了使领导干部强化制度意识，首先，各级领导干部选拔要坚持民主化、法治化。对那些媚上欺下，也就是只讨好领导，欺压百姓的领导干部要以民主选举合法的程序予以剔除，切实保障各级领导干部不忘初心、牢记使命。其次，坚持公开、公正原则。选拔要公开、任免要公示、有问题要问责，坚决制止“带病提拔和任用”，使那些遵守纪律、遵守规矩、坚守制度者得到提拔重用，使那些妄图通过“拉关系”“走后门”而得到晋升的人没有任何可乘之机，从而营造出人人讲规矩、人人遵守制度的文化氛围，增强领导干部规矩意识。再者，注重领导干部基层工作体验的经历，强调领导干部所在工作部门群众满意度、认可度，增强领导干部为人民服务的制度意识。

3.完善权力制约机制和监督机制，保障领导干部制度意识的稳固性、持久性

党的十八大以来，我们党在把公权力关进制度的笼子方面做了很大努力，为了全方位惩治腐败，净化党内政治生态，以自我革命的魄力和品格，整合反腐败资源力量，构建集中统一、权威高效的最具中国特色的国家监察体制，形成对行使公权力的领导干部全覆盖监察制约。同时，习近平同志还提出了“国家之权乃是‘神器’，是个神圣的东西。公权力姓公，也必须为公。只要公权力存在，就必须有制约和监督。不关进笼子，公权力就会被滥用”。〔11〕从机构设置到机构实现，走出了一条具有中国特色社会主义监督道路，领导干部要增强对自己行为敢于负责的勇气和毅力，从而做到“勇者不惧”，保障各级领导干部强化制度意识的持久。

（1）建立健全领导干部的权力制约机制。制度意识是一种自律意识，为了保障领导干部强化制度意识的长久性，必须建立健全领导干部的权力制约机制。首先，坚持权责法定机制。领导干部的权力来源于法律，行使任何权力都需要有宪法和法律的明确授权，任何领导干部都不能以权代法、以权压法，以其个人意志代替法律。其次，坚持权力就是责任机制。领导干部的权力就是担子和“板子”。有多大权力，就有多大义务，必须有所作为，否则就是为官不为。同时，没有履行义务，不作为，或者没有正确运用权力，违法作为、乱作为，就会被追究责任，严惩不贷。再者，坚持权力要尊重权利的机制。领导干部的权力要尊重人民的权利。权力对权利的尊重要体现私权利的领地不容侵犯和应当履行程序，不能随意省略。建立领导干部特别是党的领导干部尊法、学法、守法、用法机制，提升他们的法治素养和道德素质，使其尊崇、敬畏、践行宪法法律成为自觉。

（2）建立健全领导干部权力监督机制。通过各种主流媒体、公众号、直通车，强化群众监督和舆论监督，尤其是对于占有较大公共资源的教育、医疗战线的领导干部，盯紧权力运行各个环节，压缩权力设租寻租空间，构建不敢腐、不能腐、不想腐的监督方式。完善党内民主生活制度，充分发挥党外群众的监督体制，压缩消极腐败现象生存空间和滋生土壤，坚决消除各种形式主义和官僚主义，形成以正驱邪的良好社会氛围，使治党、管权、治吏常态机制健康运行。

综上所述，中国特色社会主义制度是中国共产党成立以来，团结带领广大人民，在把马克思主义基本原理同中国的伟大斗争、伟大工程、伟大事业和伟大梦想具体实践结合中形成和发展的独具特色的科学制度体系。领导干部强化制度的尊崇意识、执行意识和创新意识，有助于在全党、全国范围内形成尊崇制度的氛围，更好发挥制度优势，促进“中国之制”向“中国之治”转换，实现世界大变局中的中国特色社会主义制度话语权。