土地规划管理与城乡规划实施的矛盾及建议分析

陈乐奇

摘 要 改革开放以来，我国整体经济水平呈跳跃式增长。经济的提高推动了城乡规划建设的发展，促进了城乡一体化改革，初步实现了全面深化改革的战略目标。但与此同时，城乡规划、土地规划的矛盾问题也愈发突出。基于这一现状，深入分析城乡规划实施与土地规划管理之间的矛盾，并在此基础上提出可行性建议。

关键词 土地规划;城乡规划;深化改革

中图分类号：F323.8 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.32.061

21世纪以来，我国城镇化发展速度逐渐加快，越来越多的农村人口涌入到城市中。为满足日益增长的人口生活需求，以住房建设、交通建设、公共设施建设为主的城乡规划实施占据了城市的大部分土地资源，城市土地资源愈发紧张。在此情况下，为尽可能缓解城市发展带来的土地资源压力，政府部门不断加大土地规划管理力度，采用科学、合理、可行的措施以应对城市规划实施过程中产生的各种矛盾问题。

1 土地规划管理和城乡规划的界定

1.1 土地规划管理

作为城市发展建设的重要基础，土地规划管理应充分迎合城市经济的发展需要，并以此为依据进行土地分类。只有这样，才能够在最大程度上发挥出土地资源的利用价值，实现土地资源的合理化利用。一直以来，土地资源的开发、利用都是城市发展研究的重点，在此过程中，应充分发挥出土地规划管理的作用，根据空间结构优势，采取科学的管理和控制措施，提高土地利用率[1-2]。

土地规划管理过程中，需要结合城市经济发展需求划分不同的土地类型，保证土地资源的价值得到最大程度发挥。在进行土地资源的开发与利用过程中，应充分认识到土地规划管理工作的重要性，按照空间结构优势，采取科学、合理的管控措施，以提高土地资源利用率。

1.2 城鄉规划体系

城乡规划是独立于城市土地规划管理之外的又一体系，有着完整的组织结构，其特点主要表现在两方面：地方性和区域性。城乡规划实施之前，需要勘察城乡的实际建设情况，以此建立科学的城乡规划方案，保证城乡规划具有可行性。

2 土地规划管理和城乡规划在实施中存在的冲突

多年来，许多农村劳动力进入城市，城市的土地资源越来越紧张，引起诸多土地计划管理和城乡规划相互之间的冲突。土地规划是为了保证土地资源得到更集约节约化利用，实现利用效率的最大化，而城乡规划注重城乡发展。实际建设中，土地规划管理与城乡规划是当地政府统一组织的，两者密不可分，两者关系没有协调好，工作效果就不太理想。

在具体城市建设过程中，土地规划和城乡规划存在冲突。两者在城乡发展以及建设中都扮演着重要角色，而且出于规划内容的不同，这两个规划政策具有不同的优先级。城市可以提供良好的教育以及生活条件，因此许多农民选择放弃农村的土地进入城市工作和生活。土地管理需要对土地资源进行科学、合理管理，关键是对闲置的土地进行开发利用。但因为城乡规划与土地管理的内容不一致，征地后难以满足农民心理上的需求，对征地实施产生重大影响。随着城市化进程不断加快，城乡规划难以有效控制非农耕地管理，导致建设用地非法占有耕地的现象频繁发生[3-4]。

城乡规划中土地的不公平使用会影响土地的总体实施。随着城市住房建设、交通建设、公共设施建设数量增加，土地资源紧张问题愈发严重，现有土地已经无法满足城市的进一步发展需求，不得不将目标转移到农业用地上。我国现行的土地规划管理存在很多问题，例如土地征收给予的赔偿远无法达到土地的实际价值，不仅损害了农民的利益，并且还在一定程度上降低了农民的积极性，对土地资源的使用造成阻碍。非标准化土地流转的程序引发使用权得不到保障，并妨碍了土地资源的使用。开发商经常忽略合理使用土地，以追求最大化利润。影响了区域性经济的发展、土地的规划建设，城乡规划不能发挥应有的作用。

3 土地规划管理和城乡规划实施的关系

从表面上看，土地规划与城市规划二者之间属于制约与被制约的关系。但从某种程度上讲，土地规划能够进一步规范城市规划，避免造成资源浪费、环境污染、土地开发利用过度等情况。因此，若想实现城市良性发展，协调好土地规划与城市规划之间的关系是首要任务。只有这样，才能够在最大程度上发挥出土地资源的利用价值。

3.1 明确土地管理的中心地位，合理进行城乡规划

当前在我国，建筑用地的规划发展大体上采取增加和减少挂钩政策的方法，以优化城乡结构，推动城乡良性发展，让农村的土地利用效率得到大幅度提升，促进农民用地不断向集中用地发展，增加土地价值，实现对城乡土地结构的优化，化解城乡发展矛盾。不仅如此，对于政府而言，必须进一步明确土地管理的地位，对现有的土地管理政策进行完善、改进，充分发挥增减挂钩政策的作用。同时，还需要对已有的城市土地资源进行精准定位，秉承不占用农业用地的原则，促进城乡规划合理化发展[5]。

3.2 合理计划建设用地，扩大城镇建设用地

现阶段，越来越多的城市投入到土地资源的扩建行列当中，在进行新区域规划的同时，不断完善现行的土地规划模式。想要进一步提高土地资源利用率，首先需要做的便是优化现行土地规划模式，保证其具有合理性、可行性。

实际工作中，针对经济开发区以及较小的城镇可以运用新区建设模式，对较大城市要控制现有土地使用面积，两项工作协调安排。

3.3 深化土地规划，持续完善管理制度

土地规划管理体系的改进依托于相关部门的土地引导、土地调控职能。应进一步完善土地开发，利用规划方案，明确土地规划的内容和用途，从根本上提高城市规划的实施效果。不仅如此，土地资源规划管理部门还需要加强对政策法规、专业知识的学习，在保证城乡规划开展质量的同时，降低投入成本。

4 土地规划管理与城乡规划关系的协调措施

4.1 建立土地资源管理体制

在对土地资源进行规划利用过程中，要建立管理机制，做好城乡规划与土地规划的合作，保证资源利用率。建立良好的土地资源管理机制，不仅可以促进城乡规划，而且可以为土地规划提供相应依据，保证两者协调一致，从而保证土地利用率。

4.2 完善土地补偿机制

为了保障城乡和谐发展，保障土地规划合理性，必须要充分分析土地征用可能带来的损失。另外，在土地征用过程中，要按照市场经济发展规律，保证土地合理性。在征用过程中，应加强农村就业指导，增加农民收入，根据国家标准全面落实新土地补偿标准，满足经济发展需要。

4.3 实现国土空间规划

国土空间规划不仅能提升城乡规划和土地规划的合理性，更能保证规划效率。加强多种规章制度共同实施，可以实现统筹规划，保证城市合理化发展，保证工作准确落实，保证国土资源合理配置，提高我国城市化建设水平。

4.4 利用信息化手段

按照我国目前的城市发展情况来看，实施土地规划管理以及城乡规划是非常重要的。1）需要对工作目标进行有效明确。2）可以利用一些信息化手段对土地資源信息进行有效采集，后续还要对土地实际资源进行全方位监测。站在政府部门的角度来看，可以适当强化对监测数据的分析工作，并通过信息化处理手段来保障规划管理以及城乡规划的整体效果。空间规划体系构建完毕后，需要对其进行整理，并根据各个区域的发展需求，对土地规划以及环境建设方案进行调整，尽可能避免问题出现[6]。

4.5 规范土地征用过程

在征地时期，如果征地尾款与土地在实际中的价值不匹配，则不利于维护农民根本利益，制约了城乡的协调发展。工作人员在进行损失计算时，不能够只考虑到农民的损失，还需要对间接损失进行深入挖掘。除此之外，在进行土地征用工作时，必须要依据相关的管理条例对土地进行管理，并且还需要根据市场经济的实际发展规律来进行土地征用，尽可能提高土地征用的合理性。有关部门在进行土地征用时，需要积极引导农民构建新型农业格局，并加强对农民的就业指导。另外，有关部门还必须要依照国家标准落实积极补偿工作，有效促进经济发展[7]。

5 结语

综上所述，现代社会背景下，越来越多的人涌入到城市当中，导致城市土地资源愈发紧张。土地规划和城乡规划是城乡建设的重要部分，但由于受诸多因素影响，二者落实过程中很容易出现矛盾冲突。进行城乡建设过程中，土地规划管理和城乡规划实施工作都扮演着重要角色。为解决两者矛盾，政府要加强分析、规范土地征用过程，完善土地补偿机制、土地资源管理体制，再利用信息化手段促进两者关系，从而保证土地规划与城乡规划能够共同推进。

参考文献：

[1] 李明.土地规划管理与城乡规划实施的关系解析[J].住宅与房地产，2016（30）：299.

[2] 杜军.土地规划管理与城乡规划实施的关系解析[J].工程技术（文摘版），2017（28）：2.

[3] 叶莉.浅析土地规划管理与城乡规划实施的关系[J].城市地理，2017（24）：123-124.

[4] 廖坤.城乡规划实施与土地规划管理关系的探讨[J].房地产导刊，2019（6）：4.

[5] 别尔克·巴德力汗.城乡规划实施与土地规划管理关系的探讨[J].居舍，2018（32）：149.

[6] 林艳. 土地规划管理与城乡规划实施的矛盾及建议[J]. 消费导刊， 2018（31）：110.

[7] 井苗东.土地规划管理与城乡规划实施的关系分析[J].百科论坛电子杂志，2018（9）：87.

（责任编辑：刘 昀）