城乡规划与土地规划统筹发展

密学飞

摘 要：城市规划与土地规划虽然是两个不同领域的规划，但是，在国民经济发展大背景下，二者却是统一的，土地的合理规划是城市规划的重大前提，城市的合理规划为土地的优化设定了格局。因此，在城市经济的发展中，应该将城市规划和土地规划统筹起来，从发展思路、发展途径、制度创新等方面统筹两个规划，实现双赢。

关键词：城市规划；土地规划；统筹发展

1 概述

城市发展离不开良好的规划，随着经济的发展，城市的规划问题得到了越来越多的关注，合理的规划是促进城市建设协调发展和土地优化配置的关键，土地规划和城市规划是指导土地利用和城市建设的总体纲领，这两个规划的依据是国民经济长期发展规划，并且遵循合理利用土地和节约空间资源的指导原则。在发展过程中由于多方面的原因，两个规划之间存在着脱节的现象，影响到城市的进一步发展，因此，应当立足于实际情况进行深入的思考。

2 两种规划的关系

2.1 基本内容

土地规划，是土地组织的配置与布局，利用工程、经济、技术等措施来对土地进行合理的开发、利用和保护，一般由各地区人民政府进行组织编制，内容包含土地利用总体规划及其他专项规划，基本任务是在保护耕地的前提下，统筹布局用地，合理安排土地的开发和整理，实现土地资源的高效利用。城市规划，由城市人民政府组织，为了实现城市的经济和社会发展目标，确定城市的规模、性质及发展方向，对城市的布局和建设进行的部署和安排。它的任务是通过对城市的合理规划，使城市有秩序的协调发展，获得更好的经济、环境和社会效益。

2.2 两者矛盾分析

通过对现阶段土地利用规划的分析可以得知，目前经济的发展主要是通过农用地的转换、经济建设用地转换的方式，为了保证经济的稳定性，必须进行适当的耕地保护，保证城市发展与耕地建设的协调发展。就调查来看，土地规划与城市规划之间存在较大区别。

2.2.1 规划思路不同土地规划的思路是依据上一级所下达的基本农田保护面积、耕地保有量、新增建设占用耕地面积、新增建设用地面积等指标，以供给制约和引导需求，重在刚性控制。城市规划并没有这种自上下达的控制指标，而是关注发展的需要，综合分析城市的社会、经济、人文背景、地理、历史、产业政策、资源等因素，遵循市场经济和城市发展的客观规律，对城市的发展规模和发展目标进行设想和规划，期间很少去关注农田和耕地的基本保护问题。土地规划是一种有控制的规划，而城市规划属于无控规划。而地方政府关注城市的发展规模，热衷于城市规划，希望将城市的规模不断扩大，做大做强，规划部门在利益驱使和政府的授意下也着重于城市规划工作，这样就导致两者的衔接出现问题。

2.2.2 参数统计口径不同首先是在用地指标上，土地规划中的人均建设用地指标包括农村居民点用地指标和城镇居民点用地指标两部分，编制规定，为了保证耕地总量的动态平衡，建设用地的均量和总量必须符合耕地保有指标。在城市规划中，人均建设用地的选取不考虑规划目标年耕地保有量和耕地水平，主要依据《城市用地分类和规划建设用地标准》。其次是人口，土地规划中指出，城镇人口是指城市和建制镇建成范围内的人口数量，常住非农业户人口、集体户人口、农业户人口也包含在内，流动人口除外。而城市规划中，城市人口主要是指居住在建区内的非农业户人口、农业户人口及暂住人口（一年以上）。城市规划中的人口范围比较大。

2.2.3 土地分类体系不同土地规划的土地分类为33个三级类、10个二级类和3个一级类；城市规划中的土地分类为73个小类，46个中类，10个大类。这两种规划的土地分类既有重复又有交叉。《城市用地分类》中规定，城市用地中包含有采矿用地，而国土资源厅2009年的51号文中规定，城镇附近的采矿用地属于城市和建制镇用地，而城镇范围以外的区则分为采矿用地和独立建设用地两类。除此之外，土地规划的用地面积量算是采用计算机GIS软件，城市规划中的面积量算则采用1：5000或1：10000比例尺进行图纸上的测量，两者的测量方法、量算误差和基础图件不同，这样就造成同一地类存在不同的面积和内涵，相同的地类不好比较归类。

2.2.4 法律地位不同《城市规划法》是城市规划的法律保障，对城市规划的制定、实施和责任都做了明确的规定。而在土地规划的相关责任和约束、宏观控制等方面，法律上并没有充分的体现，所依据的《土地管理法》及实施条例只是简单的规定了各级政府的土地规划，对哪些土地进行控制、规划如何实施等没有具体的规定，法律的约束力下降。同时，在国民经济发展体系中，这两种规划属于不同的行政主管部门，两大部门的行政级别旗鼓相当，并有各自不同的行政管理体制，相互之间缺乏有效沟通，协调性差，脱节现象严重。同时，地方政府对两个规划的侧重点不同，忽视城市发展的总体布局，两个规划之间相互脱离，影响城市现代化的实现。

3 统筹措施

3.1 统筹整体思路

在工作中坚持以下原则：首先是协调规划。规划过程中要注意两者的协调性，不能仅仅重视城市规划或土在地规划而忽视另一方。相关部门应努力做好土地规划，服务于城市规划，顾全城市发展的大局，关注两者的协调关系。其次，整体规划。两者都是服务于城市的发展建设，在进行编制时，要从城市发展的整个大局出发，关注整体发展态势，在把握整体方向的基础上进行编制工作。同时，也不能忽视局部工作的展开，整体布局两手抓。第三，多元规划。城市的发展不应只追求经济效益，编制工作中应当协调好两者，明确规划目标，在发展经济的基础上，对社会效益、环境效益和文化效益等进行总体规划，促进多种效益的共同发展，实现城市的多元发展。第四，弹性规划。两种规划并不是独立存在的，会受到市场等多种因素的制约，因此编制时要注意保留足够的空间适应因素的变动，根据时间、地点、环境的变动进行及时的调整。

3.2 完善规划体系

以区域规划为依据开展编制工作，在区域的层次上进行发展水平和规模、城镇规模与布局、体系规划、土地利用与工业发展、城市化的安排工作，注意城市用地规模问题的科学研究。

3.3 统一参数和标准

加强两者之间的衔接，在编制过程中使用统一的数据和标准，充分利用城市土地定级估价资料和城镇地籍调查资料；用地分类标准统一，利用全国土地分类标准，以有效避免冲突。

结束语

综上所述，土地规划与城市规划之间存在着较多的不同之处，但是，从城市的可持续发展角度出发，两者之间是可以统筹的，两者之间存在着互补关系，土地规划离不开城市规划，同样的城市规划也必须以土地规划为坐标。因此，不论是在发展途径、发展思路还是创新上，两者都要进行有效地改革，共同纳入城市发展的总体规划中去，共同兼顾两者关系，在推动城市经济发展繁荣的同时，促进文化、环境等的协调发展。

参考文献

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