新形势下土地利用总体规划调整完善探析

刘波

摘 要：当前，调整完善现行土地利用总体规划势在必行。该文分析了土地利用总体规划面临的耕地保护形势严峻、不能适应新时期的发展战略、与相关规划衔接不够及权威性下降等主要问题，提出了摸清耕地资源家底、适当调整耕地和基本农田保护任务，坚持集约节约原则、合理安排适应资源禀赋及经济发展战略的各类建设用地指标和空间布局等，同时对探索完善有利于各类空间规划协调衔接的工作路径、编制规范和协作机制，推动土地规划立法进行了思考。a

关键词：新形势；土地规划；调整完善

中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2015）10-01-03

1 引言

土地规划的根本任务，是遵循人口资源环境相均衡，经济社会生态效益相统一的原则，统筹人口分布、经济布局、国土利用和生态保护，科学布局生产空间、生活空间和生态用地，促进形成合理的土地利用空间格局。20世纪80年代以来，我国已组织开展了三轮全国性土地规划编制工作，形成了分类设置、自上而下、分层控制、布局落实的国家、省、市、县、乡5级（直辖市只有4级）规划体系，乡级土地利用总体规划以用地布局落实上级下达各类控制指标，实现了由宏观调控到微观落实的管理型、实施型规划。在新的形势下，土地利用是否符合规划是依法管地用地的重要标准，土地规划的能力和水平是土地管理法治化程度的重要标志。新一轮土地规划的实施在坚守耕地保护红线、推进节约集约用地、保护改善生态环境，促进经济社会全面协调可持续发展中发挥了重要作用。但是，随着改革发展深入推进，土地利用和管理面临许多新情况、新问题，特别是二次土地调查查明的耕地、建设用地等状况与规划修编时对比发生了较大变化，现行土地规划与客观实际、发展需求之间出现了一些不协调、不适应，影响到规划的权威性和严肃性，也不同程度影响到了地方的发展，迫切需要调整完善。

2 现行土地利用总体规划面临的新问题及原因分析

2.1 土地资源家底不清，耕地保护形势严峻 新一轮土地利用总体规划（2006—2020年）数据库以二次调查成果为基期数据，而二次调查成果及年度变更调查成果均是以分辨率约3m的遥感卫星影像为工作底图，精度不高，加之外业成果受业务能力及工作责任心等人为因素影响，导致对各类土地资源利用现状及规划的执行情况掌握得不够准确。二次调查成果数据显示，全国耕地面积有所增加，但实有耕地面积并未增加。上海、江苏、广东等3省市，2013年现状耕地数量已经低于规划目标。由于土地利用还未实现从粗放型向集约节约型的真正转变，实际耕地保护面临的压力还会进一步加大：一方面，虽然我国实施了“占一补一”的土地政策，但近年来建设占用的耕地，近1/2是水田和菜地，补充耕地中水田和菜地不足1/5，造成实际耕地总体质量下降。另一方面，查明的耕地面积中有部分不符合生态环境保护的要求，需要根据国家生态退耕工作总体部署逐步调整，这样一来，适宜稳定利用的耕地还会有所减少。

2.2 规划前瞻性不够科学，不能适应新时期的发展战略 部分地区土地利用总体规划对土地资源的供应与经济发展需要研究不够，造成规划科学性不足。浙江、河北、江苏、福建、山东等5省经济发展过快，集约节约用地不够，导致2013年新增建设用地指标已接近或突破规划目标。“十三五”时期，是经济转型升级的爬坡期、实现全面小康的决战期、生态文明建设的提升期、建设法治社会的关键期，从中央到地方作出的一系列发展战略调整部署倒逼土地利用总体规划的急需调整完善。如党中央提出的“一带一路”发展战略和长江经济带，有利于中西部产业升级、东中西平衡协调发展、打造中国经济升级版和中国梦的实现，势必将影响这些区域的土地规划调整。再如重庆按照全市整体功能最大化、人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的要求，将全市划分为都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区、渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区五个功能区域；5大功能区的划分将对各区县土地规划产生新的影响。另外，国务院办公厅印发的《国民旅游休闲纲要（2013-2020）》、农业部办公厅印发的《关于加快发展都市现代农业的意见》等文件的执行将对旅游产业发展、农村建设用地布局带来新的影响。

2.3 相关规划与土地利用总体规划间协调衔接不紧密 目前，与土地利用总体规划联系最紧密的法定规划是城乡规划，与国土管理共同涉及到城乡空间的管理，空间规划对资源要素的配置均是实现国民经济和社会发展总体目标的物质空间载体。土地利用总体规划规划的基本指导思想是“以供给定需求”，属于刚性规划控制模式，其核心是实现耕地总量动态平衡，注重城镇用地和其他类用地之间的协调，由国土部门管理；城乡规划中较成熟的是城市总体规划，城市总体规划是一种以定性、定位为基础的土地利用整体空间规划，规划模式相对更具有弹性，主要基于对城市发展多种因素全面综合分析，按照市场经济条件下的发展规律，提出规划期内的发展目标和设想，由规划部门管理从规划编制方法上，城市总体规划中建设用地规模是通过预测规划期内的人口及城市化水平，并结合国家制定的建设用地标准来预测；用地功能分区是根据城市的整体发展对各类用地的实际需求来确定的，不同层次规划间、上下级规划间没有严格的控制关系，只需要相互之间协调和衔接，因此规划弹性突出，甚至有时候失之于过度变通。城市总体规划确定的城镇用地规模及范围常常大于土地利用总体规划的管控方案，难以在用地数量、位置、性质等方面实现规划有效衔接。

其他各级各类规划中，与土地利用相关的规划主要有能源、交通、水利等基础设施规划，林业、生态建设和环境保护规划等。由于这些规划大多数规划内容仅限于指导思想、规划原则和目标，未落实具体空间用地布局，且规划种类多，规划的部门和行业色彩浓厚，难以超越部门利益与视野来制定整个国土空间开发体系[1]，影响了土地利用总体规划对各类建设用地的指标安排及合理布局。新形势下生态保护红线的划定又为土地规划与环境保护规划的衔接带来了新的课题。

2.4 土地规划法定规范的权威性下降 根据《土地管理法》第四条“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”，第二十二条“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇规模。”《城乡规划法》第五条“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制应当与土地利用总体规划相衔接。”《国土资发〔2012〕2号》“土地利用总体规划一经批准，具有法定效力，任何单位和个人不得违反。”，可看出土地利用总体规划的法律效力和强制力。但由于没有细化土地规划的条例，实际工作中，地方经济发展中的利益驱动、领导强制意志导致“用途随项目”走的现象时常发生；甚至一届领导一个规划，违反规划和随意修改规划的问题仍较突出，土地规划立法亟待加强。

3 调整完善土地利用总体规划的主要举措

3.1 摸清耕地资源家底，适当调整耕地和基本农田保护任务 一是上下结合，做好各级土地规划耕地保护的评估，摸清实有耕地包括基本农田在内的数量、质量、坡度及分布状况，分析耕地保护存在的问题及其耕地补充的潜力，为规划目标确定提供科学依据。二是严格按《国土资源部 农业部关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》（国土资发〔2014〕128号）文件要求，在已有划定永久基本农田工作的基础上，将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为基本农田，实行永久保护。三是进一步细化耕地占卜平衡任务，新增建设用地占用耕地达到占优补优、占水田补水田的硬性要求。

3.2 坚持集约节约原则，合理安排适应资源禀赋及经济发展战略的各类建设用地指标和空间布局 以省市（区）为单元，结合全国地理国情普查，充分利用二次调查、国土资源遥感监测等成果，及时开展资源环境承载力评价研究，掌握区域资源禀赋，明确区域国土资源合理开发利用承载潜力和方向。建设用地布局的调整，要体现区域协调发展，遵循国家产业政策和供地政策，综合考虑资源环境承载能力、经济社会发展水平和规划剩余空间情况，统筹安排各地规划建设用地规模和布局，优化建设用地比例结构。具体而言，一是严格控制特大城市、大城市建设用地规模，以布局优化为主，促进串联式、组团式、卫星城式发展。二是严控城市新区“摊大饼”式无序扩张，确需设立城市新区的，人口密度、尤其是用地产出强度等必须达到相关标准。三是适应城乡统筹发展和新农村建设需要，结合农村土地综合整治，因地制宜、量力而行，在具备条件的地方对农村建设用地按规划进行土地整治、产权置换，促进农村农民住宅向集镇、中心村集中。四是安排部分预期性指标，保障水利、交通、能源等重点基础设施用地，优先安排社会民生、扶贫开发、战略性新兴产业，以及国家扶持的健康和养老服务业、文化产业、旅游业、生产性服务业发展用地。

3.3 探索完善有利于各类空间规划协调衔接工作路径、编制规范和协作机制，推动土地规划立法 在坚持统筹安排的基础上，突出几个重点。一是推进划定“三线”（永久基本农田、城市开发边界、生态保护红线）。以现行土地利用总体规划中的允许建设区和有条件建设区为基础，与城市规划等相关规划充分协调，做好资源环境承载力和建设用地适宜性、限制性评价，避让永久基本农田和生态保护红线，避开蓄滞洪区、地质灾害高危险地区、矿产采空区等，充分利用线型基础设施和自然地物边界综合确定。在现有规划的禁止建设区基础上，将自然保护区核心区、风景名胜核心区、水源地一级保护区、森林公园、地质公园、列入省级以上保护名录的野生动植物自然栖息地等，划入生态保护红线，严格用地管控。二是探索有条件地区建立“多规合一”国土资源空间规划体系。进一步加强土地规划用地分类与新版《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）的衔接，规范标准，共享数据。城乡规划全覆盖，完善交通、市政、水利设施、公共服务设施、生态旅游等与空间布局密切相关的专业、专项规划，并将相关控制要求落实到法定规划中，形成国土资源空间规划一张图。三是将土地规划入法，形成机制。细化土地规划条例，对规划的编制、管理、实施等加以约束与规范，形成规划编制协调机制、审批信息反馈机制、规划实施评估机制、动态更新维护机制。

4 结语

土地利用总体规划调整完善是适应新形势的现势要求，方式上需上下结合、横向衔接、技术保障，组织上需国土部门牵头、政府重视、相关部门通力配合、专家评审、公众广泛参与。对新时期土地规划提出了新的更高要求，同时也对相关规划起到了推到完善作用。而真正的“一本规划”不仅仅是“一张图”，而是成系统的对未来的不断修正的、进步的、细化的谋划[2]。在这过程中，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度是根本要求，由粗放型向集约型转变，推动经济发展和人口、资源、环境相协调，实现可持续发展是必然选择。

参考文献

[1]樊林京，李丽娟，白世强.相关规划与土地利用总体规划“多规融合”探索[J].安徽农业科学，2014，42（9）：2750-2751.

[2]沈迟.我国“多规合一”的难点及出路分析[J].环境保护，2015，43（3）：17-19. （责编：徐焕斗）