“全民守法”与深圳基层治理法治化路径研究

朱玳萱

摘要 “全民守法”与基层治理法治化问题研究在理论界属前沿问题。本文阐释了“全民守法”与基层治理法治化的内在逻辑，并从培育法治精神、做强法律服务、推进依法治理、完善调处机制、构建法治生态等五个方面分析了深圳在“全民守法”方面的有效举措，进而提出了“全民守法”与基层治理法治化的基本理论思路和实践路径。

关键词 “全民守法” 基层治理 路径

中图分类号：D601 文献标识碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.091

一、“全民守法”与基层治理法治化的内在逻辑

守法是法治实现的根本形式，是国家各主体自觉遵守法律规定并将法律内化为自身行动的一种状态。在立法.执法.司法.守法的法治国家治理体系中，守法是立法者制定法律的目的，是执法者追求的治理终极状态，是司法者裁判的价值导向。因而，守法是社会主义法治国家建设的重要环节。“全民守法”强调守法主体的最普遍性和最广泛性。其追求的不仅是法作为调处社会关系的工具性价值，更上升为“全民”的法治文化培养，以达到对法治的信仰状态。

普法是实现“全民守法”的有效途径。1985年开始，我国便以“五年规划”的形式开展全民普法教育工作，这是我国法治史上的一大创举。此后历经七次（目前尚处“七五”普法期间）全方位的普法，法治观念已逐渐深入人心，广大群众的法律意识与法律素质有了大幅提升。实践证明，普法和守法是建设法治国家的长期基础性工作。把全民普法工作深入持久地开展下去，进一步增强全民法治观念，推动全社会树立法治意识，对于全面依法治国具有重要意义。

基层治理是相对于国家治理而言的治理“末梢”。在城市，其治理载体为街道、社区和小区等。城市基层治理法治化旨在使“全民守法”在街道、社区和小区落地生根。具体而言，即为街道采取创造性地各种途径引导社区通过各式各样的普法行动提升小区居民的法治观念，并使小区居民对法治产生认同，并内化为自身的行动。

二、深圳实现基层治理法治化的有效举措

法治是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要依托，是社会治理的基础性保障。社会依法治理主要指运用法律方法与法律思维深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围。深圳以推动建设社会主义现行示范区为标杆，从培育法治精神、做强法律服务、推进依法治理、完善调处机制、构建法治生态等五方面着力引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，推动全社会树立法治意识，实现把问题解决在基层，把矛盾化解在基层。

（一）着力培育法治精神

将全民守法的培育制度下沉入小区。一是制定《花园小区居民公约》和《城中村居民公约》，规范居民行为，恪守契约精神，发挥村规民俗在社会治安、邻里关系、环境卫生、小区风气等方面的积极作用。二是针对性普法培训，紧扣居民最关心的、与居民衣食住行和生老病死最相关的法律知识，定期开展小区居民普法活动，重点宣传宪法、婚姻法、继承法、合同法、妇女儿童权益保护法等法律，引导居民从“被普法”的“要我学”到“要普法”的“我要学”转变。

（二）着力做强法律服务

推进社区治理法治化服务。按照法治建设市、区、街道、社区“四级同创”工作要求，做大、做强、做实“一社区一法律顾问”专项法律服务工作，形成尊法、守法、用法的浓厚法治氛围。如“一社区一法律顾问”制度，其落脚点在于做实。因此，相对其他省市只允许执业律师进社区定点服务，深圳允许实习律师常驻社区完成常规性咨询和调解工作，更注重现实的可操作性和工作的延续性。一方面给实习律师提供更“接地气”的实习机会;另一方面，可以保证对法律资源的高效利用。

建立“专业社会组织+特色工作室”模式。在建立“和事佬调解协会”“长青义工队”、楼栋长协会等社会组织基础上，借力社会治理公益服务中心，建立一套《专业社会组织培育工作指引》，指导各社区结合社区特点，孵化、扶持一批专业社会组织，并引导其参与社区治理，提高社区治理综合水平。制定《特色工作室管理办法>，重点培育纠纷调处、安全引导、法治宣传、未成年人保护等治理类特色工作室，通过定期开展各类公益活动的方式，梳理总结出一套特色工作室助力社会治理的工作思路和工作路径，推动建立特色工作室积极参与普法的常态机制。如，有街道邀请“深圳遗嘱库”进社区开展继承法的普法宣传，打破国人避讳“死亡”的传统观念，引导其正视法律视野下的继承问题，通过提前介入和干预将可能产生的家庭矛盾消灭在前端，一定程度上保障了社会的安定、有序。

（三）着力推进依法治理

深圳市2017年被国内权威第三方机构评价为“法治政府建设典范城市”。厘清权责边界，明确权力清单是深圳推进依法治理，构建法治政府的有力举措。将之延伸入基层治理，便是建立共建主体权责清单，以明晰的权责带动治理的常态化。基层治理涉及党组织、行政组织、社会组织、驻地单位、辖区居民等多方主体协同、联动发挥作用的治理。因此，为推进基层共建治理机制有效落实，针对社区治理中各共建主体的特点和任务需要，深圳街道试点编制《社会治理主体权责清单》《社区服务标准清单》，清晰界定各共建主体在社区治理中的权利和职责，并建立对应的职责履行评估机制，定期发布次主体参与社会治理的动态跟踪报告，推动各共建主体在社会治理中各司其职、各尽其能。

（四）着力完善调处机制

强化社会矛盾纠纷预防和化解。结合辖留社会矛盾纠纷的类型，编制《社会矛盾纠纷调处工作实践指南》。建立以网格分片包干形式开展社会矛盾纠纷滚动排查和预警机制，借鉴和发展“枫桥经验”，对排查出的不稳定因素采取有效措施及时防范化解，真正做到矛盾“不出社区”。注重民意采集和疏导，建立多渠道收集居民意见建议机制。充分借助社区网格化服务，通过辖区居民微信群、QQ交流群等方式收集居民意见建议，对收集到的信息及时进行分析研判，预测可能出现的新情况、新问题，及时落实责任，化解矛盾，对疑难问题和复杂矛盾，及时报送上级有关职能部门协调解决，力争将矛盾纠纷化解在基层。真正做到合理诉求解决到位、非分要求教育到位、非法要求依法处理到位。

（五）着力构建法治生态

良好的法治环境是实现法治社会的助推器。改革开放四十年，深圳围绕经济、产业、医疗、教育、环保、治安等领域构筑了良好法治生态。以打造“平安深圳”为例，正向的普法引导固然重要，监督性的强制惩戒也同样为“全民守法”强化了“兜底”。2014年，深圳市通過“孔雀计划”引进美国硅谷团队打造AI智能人脸识别系统，并在全国首推该系统进街道、社区，立体构筑“深目”监控网，打造城市级AI安防示范区。据报道，该系统曾在案发15小时内成功破获幼儿拐卖重大安全事件。2018年，深圳市刑事盗窃案情下降50%，两抢警情下降超65%。

三、基层治理法治化的路径研究

（一）“人人守法”是落实“全民守法”的应有之意

《宪法》规定：全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。因此，没有任何个人和组织能够超脱法律，“人人守法”是“全民守法”的应有之义。深圳基层治理法治化的重点是将“人人”嵌入法治化的全过程，强调人人参与制定规则，人人自觉遵守规则，人人保障规则的良好运行。

（二）自治准则构建是“全面守法”的重要抓手

“全民守法”要调动全民积极性。要在全社会牢固树立宪法和法律的权威，就必须让广大群众相信法律、运用法律。在基层治理领域，要体现“我的地盘我做主”的理念，出台和完善保障居民权利、明确群众日常相邻关系和相互往来法律关系的自治章程，这是健全公民守法体系的重要抓手，可以培育“公民意识”和“主人翁意识”。通过约束居民行为的自治章程，将群众内部矛盾化解在群众内部，用群众的智慧解决群众的问题，真正达到基层治理主体间的制衡与协调，让基层治理生态更加稳定和可持续。

（三）基层群众性自治组织建设是“全民守法”的社会力量

加强基层群众性自治组织的法治建设是发展社会主义民主政治和贯彻落实依法治国基本方略的基础性工程。特别是要将党的领导力嵌入基层社会治理就要健全“党建+基层”的自治机制，打造具有中国特色的“基层法治”，形成从基层法治.地方法治.国家法治的全民守法体系，让守法意识逐步渗透到公民的日常生产、生活的每一个环节。努力把基层建设成为“利益均衡、资源共享、优势互补、风险共担、相互监督、共谋发展”的社会共同体。

（四）强化法律服务能力是“全民守法”的辅助力量

法律服务能力的强化是巩固“全民守法”的重要辅助力量。市场化是强化法律服务的重要平台。市场机制可以在充分尊重个人意愿的前提下，依托市场机制建立行业自身发展规则，并在充分的竞争中，降低服务成本，提高服务质量和服务针对性，让法律服务更“接地气”。全覆盖是强化法律服务的基础性目标。法律服务要落实对基层社区的全覆盖。单纯的法律顾问制过于依赖律师群体的自觉与自省，是一种单方面的“索取”不具备可持续性。引入律师助理驻点服务群众，不但能增强法律服务的职业化水平，而且能让律师助理实现个人成长，这是将法律服务真正落到基层实处的“双赢”做法。针对性是强化法律服务的工作导向。送法下基层，首先要明确基层群众需要什么？包括国家导向和需求导向。简言之，就是国家需要百姓认识和了解何种法律，以及百姓自己想要了解何种法律。二者共同构成了针对性法律服务的工作导向。职业化是强化法律服务的有效保证。法律服务属社会服务之一，但比一般性社会服务（家政、餐饮等），其更具专业性。法律职业共同体、法律职业标准化、法律职业价值体系都是该群体的群体特征，且此特征无可替代。因而，由职业化队伍提供职业化服务是强化法律服务的有效保证。

（五）宣传教育是“全民守法”的有利保障

基层治理要深入开展法制宣传教育，在全社会弘扬社会主义法治精神，培育法治文化，引导全体人民遵守法律，形成守法光荣的良好氛围。一是坚持法制教育与法治实践相结合。根据基层群众的需求状况适时调整普法工作的重点和中心，变单纯宣教为形式各样的互动式宣传，增强群众的参与度。二是坚持依法治国和以德治国相结合。要把法治与德治设紧密结合起来，把他律和自律灵活运用起来，使之相互依托，互为促进。三是坚持守法与有德相结合。法律是最低限度的道德。“全民守法”不仅仅要求不触犯法律的底线，还要倡导更高境界的社会公德、职业道德和家庭美德，让国家、社会、个人在法治的规范化治理中达成有机整体。