撤乡并镇后基本公共服务供给研究——基于南通市的调查

徐 婧

（南通市发改委，江苏南通 226001）

0 引言

党的十九大提出“要完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需求”。近年来，随着城乡一体化进程的不断加快，各地乡镇行政区划也都在加速调整。自2009年以来，南通有计划、有步骤地开展了乡镇撤并工作，先后进行了五次行政区划调整，涉及通州区、海安县、如东县、如皋市、海门市等5个地区，39个乡镇完成了撤并。撤并之后，乡镇数目减少，但规模随之扩大。目前，南通全市共有乡镇67个，其中10万人口以上的特大镇10个。乡村撤并取得了一系列的成果，土地等重要资源的整合利用水平得到很大提高，有力支撑了产业园区的发展和重要项目的落地；乡镇规模的扩大和整体实力也有所提高，乡镇作为城乡一体化关键节点的作用进一步凸显；乡镇撤并压缩了不必要的机构和人员，行政效率进一步提高。但快速撤并之后，也带来一系列的问题，尤其是被撤并乡镇基础设施老化、社会管理与公共服务弱化问题随之而现。因此，如何在城乡一体化进程加快、乡镇行政区划调整的大背景下，确保被撤并乡镇的基本公共服务水平不下降，居民的获得感、幸福感和安全感不降低，成为现今被撤并乡镇在发展中迫切需要解决的问题。围绕这个问题，笔者先后赴南通如皋市长江镇、白蒲镇，如东市曹埠镇、大豫镇，通州市平潮镇、石港镇、东社镇、西亭镇，海门市常乐镇、悦来镇等10个乡镇进行了实地调研，拟通过剖析南通市被撤并乡镇公共服务的现状，总结现阶段被撤并乡镇公共服务亟须解决的问题，探索撤并乡镇基本公共服务供给的实现路径。

1 被撤并乡镇基本公共服务设施配置的主要成效

取长补短，强弱搭配，均衡城镇建设。针对部分地区存在有的乡镇区划面积、人口数量、经济总量偏小，城镇聚集能力相对较弱，而一些交通区位、产业优势双突出的乡镇，受区划面积制约，资源几乎用尽的问题，南通对这些强弱不同的乡镇进行合并，统筹城镇建设方面存在的差异，不断集聚资源、集约要素，实现协调发展。例如海门三星镇与原天补镇、通州平潮镇与原平东镇，乡镇合并后发挥了“1+1”大于“2”的效应，两个工业“第一强镇”进一步扩大了领先优势，2019年海门三星镇工业应税销售首破百亿，达到103亿元，同比增长21.3%，通州平潮镇89.8亿元，增长14.2%。合并同类，区镇合一，优化设施布局。随着近几年项目建设步伐加快，园区布局和产业布局发生重大变化，部分乡镇存在公共配套资源重复投资、产业同质化等现象，通过“区镇合一”等方式，对乡镇资源进行整合，可以推动产业布局优化和集聚发展。例如如皋长江镇与如皋港区、海门包场镇与海门港新区的合并，“区镇合一”后港区和镇区同步快速发展，经济叠加效益逐步放大。优化调整，精简机构，提升管理能力。根据有的县（市）区乡镇数量较多、人口规模较小，社会管理效率偏低的实际，通过乡镇撤并来提高行政效能和服务管理水平。例如通州十总镇与骑岸镇、东社镇与五甲镇等，合并后被撤并乡镇的人社平台、残疾人之家、综治中心、为民服务中心均进行了整合，既缩减了人员也提高了效率。

2 被撤并乡镇基本公共服务存在的问题

虽然被撤并乡镇的基本公共服务配置总体完善，能基本满足居民日常需求，但调研发现被撤并乡镇基本公共服务供给还存在以下问题。

2.1 服务周期变长办事成本提高

一是新镇区政府提供公共服务周期变长。由于乡镇基层政府服务和管理的半径扩大，服务对象大量增加，乡镇人员的工作量明显增大，导致提供公共服务的周期变长。海门原悦来镇占地面积65.4平方千米，撤并后141.8平方千米，是原地域面积的2.2倍。悦来镇一位普通工作人员反映，合并前他仅需2日便能深入所有村居了解民情民意，现在需要一周，同时与被撤并乡镇居民磨合了解也需要一定的时间和精力。二是老镇区居民办事成本提高。乡镇撤并后，被撤并乡镇镇级服务功能弱化，一些原来老镇区可以办理的事项，如低保申请、残疾证申领、户籍办理等，现在必须去新镇区才能完成。而老镇区居民离新镇政府距离变大，往返路程可能是原来的1～2倍，特别是原本就远离原乡镇政府驻地的偏远村居，如海门原万年镇长征村、如皋原郭园镇田王村距乡镇新政府驻地路程均超20千米，居民去新镇区办事不得不选择公交出行（约40～50分钟）或使用机动车代步，这无形增加了办事成本。

2.2 优质教育医疗资源流失

在乡镇撤并后，被撤并乡镇原政府所在地的常住人口逐渐减少，通州石港镇原石南镇撤并前人口为1.9万人，现在约为1.5万人，人口下降超20%。随着劳动力和社会资本的转移，优质公共服务资源，尤其是教育、医疗资源向不断新镇区转移。被撤并乡镇的学校一方面存在生源不足，学生招不满的现象，如通州石港镇原五窑镇五窑小学，600人规模的办学标准，目前全校在校学生只有170名；另一方面由于生源和待遇问题，优秀师资力量外流严重，老师队伍结构老龄化严重。

2.3 办公教学用房存在闲置

乡镇撤并后，受市场购买力的制约、固定资产的限制和相关政策不配套等因素影响，一些被撤销的乡镇原政府驻地的固定资产，特别是原办公用房等难以变现，大多只能处于闲置状态，导致国有资产的浪费流失。如通州区原五甲镇政府（占地2 133平方米、建筑面积1 972平方米）、骑岸镇政府（占地6 667平方米、占地面积约5 500平方米）资产目前闲置。被撤并乡镇的学校，由于人口流失，学生招不满，部分教室也存在闲置空关的问题。如石港镇原五窑小学，因为在校学生仅有原办学规模的1/3，学校有一整栋教学大楼闲置，仅作器材室使用。

2.4 文化保护能力减弱

被撤并乡镇驻地由于乡镇服务、管理机构的撤离，行政等级降低、常住人口流失、辐射服务能力下降因素，导致其吸引社会资本投资医院、学校、养老院等公共服务领域的能力大幅减弱。同时，原乡镇驻地的许多老的典故、历史传统和名人故居等地区文化历史受到破坏。例如，如东县原大豫镇由清末状元张蹇先生创办的垦殖公司以及其办公下榻的束公馆，随着乡镇撤并、城镇化进程的加快，大部分均已被拆除，仅留一尊铜像作为纪念。

2.5 公共安全隐患增加

被撤并乡镇由于功能弱化、地位下降，社会发展预期的降低和政策支持的减弱，导致发展其机会逐步减少，部分产业特别是服务业大规模外迁，使得部分商业集聚区出现了明显衰退，这种衰退的现象在一定程度上存在社会稳定隐患，影响被撤并乡镇的公共服务供给能力。比如，如东曹埠镇将原饮泉镇、孙窑镇两所初中搬迁至新乡镇政府驻地旁，原2所初中周边商户由于客源消失、收入明显下降，出现歇业闹事群体赴省上访事件。

3 基本公共服务供给的实现路径

江苏《乡村振兴战略实施规划（2018—2022）》明确提出，要提升被撤并乡镇公共服务功能。重点包括：推动与中心镇区的统筹联动，因地制宜设置被撤并乡镇办事机构的服务功能，方便社区居民和驻地企业办理事项。妥善解决被撤并镇区群众的重点民生问题，统筹配置公共教育、医疗卫生、文化体育、社会服务、住房保障、公共交通、市政公用、公共安全、环境保护、政务服务等基本公共服务设施。市县财政对被撤并乡镇现有市政公用和环卫、绿化等基础设施的养护管理给予必要保障，强化被撤并镇区与新镇区之间基础设施互联互通。

3.1 优化模式，提高基层公共服务效能

一是镇区服务事项向村一级延伸。虽然大部分服务事项已下层至村一级，但仍有一些服务项目，村里只能受理材料申领、咨询等前道事务，仅仅起到问题中转而不是解决问题。下一步，应将这些服务项目下沉至基层服务单位，深入推进不见面审批，有条件的垂直部门可以成立专项服务小组，在各个被撤并乡镇巡回办公，方便被撤并乡镇居民办理民生事项，真正打通为民服务的最后一公里。二是建立信息化资源共享机制。通过发放便民服务明白卡、制作便民服务承诺公示牌、印制便民服务手册等形式，定期或不定期向居民发布各类服务信息，让他们对要办理的事项做到心中有数，少走冤枉路。

3.2 统筹谋划，提升基本公共服务供给水平

一方面加大乡镇政府公共设施的投入。深化财政管理机制体制改革，进一步强化县镇两级在基本公共服务中的统筹能力和政府责任，切实保障和提高乡镇政府公共服务投入的能力。在行政区划的调整过程中，镇政府要从基层群众关心的事项着手，引导并帮助他们规划好基础建设，完善道路、公交等公共基础设施，使更多的财政资源向农村，向社会事业发展的薄弱环节倾斜。另一方面做好文化保护和社会稳定工作。在规划公共服务布局的同时，要同步考虑对被撤并乡镇的一些老的典故、地名、历史传统和名人故居等地区文化保护问题。统筹协调好被撤并乡镇由于服务业产业集聚度下降，商业衰退，部分商户及从业人员的再就业问题，排除潜在的社会安全隐患，把社会稳定作为头等大事来抓，牢固树立保障社会稳定就是为居民提供最好的公共服务的意识。

3.3 招才育才，壮大基层公共服务队伍

一是加大基层公共服务专业人才的引进力度。开展基层医疗、教育、文化等专业人才需求数量统计工作，以人才缺口数量为导向加强人才引进，通过公开定岗招录、购买公益性岗位等方式增加总量。通过高定一档薪级工资、增加基层岗位津补贴、提高生活服务待遇等特殊政策强化保障，让人才在基层引得进、留得住、干得好。二是加强基层公共服务专业人才的培养交流。破除机制障碍，保障人员自由流动。建立乡镇卫生院与上级公立医院之间的双向交流机制，完善公立医院医务人员晋升职称所需基层医疗服务机构工作经历的考核机制。突破教师队伍编制制约瓶颈，在教师编制宏观管理的基础上，探索“学校人”向“系统人”转变的师资管理体制，实施无校籍管理，促进教师合理流动。加强对乡村教师、医务人员的定向培训，不断提升业务水平。

3.4 整合盘活，充分用好基层公共资源

摸清底数，盘活存量，激活增量，切实做到公共设施市民共享。加强对国有资产的统筹和管理力度。尽量盘活被撤并乡镇政府办公用房等固定资产，统筹做好国有资产的利用和管理。充分利用学校的公共设施等，开辟市民文体活动场所。在保证学校正常教学秩序的前提下，将其体育设施等在节假日和放学后向社会开放。对闲置的公共资源，由所在地政府与相关部门一起，研究整体开发利用的总体思路和办法。