大连“四位一体”耕地保护监测监管体系构建

王洪成 陈隽超

（1.东北大学文法学院，辽宁沈阳 100000；2.大连市土地整理中心，辽宁大连 116000；3.辽宁中鼎土地房地产评估咨询有限公司，辽宁沈阳 110000）

2018年，大连市出台《关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》，明确到2020年，全市的耕地保有量、永久基本农田保护面积、“两区”划定任务完成量，目的是要使粮食综合生产能力稳步提升实际需求。在工作中，耕地保护要求制度要精准、有效，管理手段要科学、管用，监管体系要健全、现代化。

一、大连市耕地保护现状

大连市土地利用总体规划显示，农用地面积、建设用地、未利用地占比为70.26%，16.02%和13.72%。耕地面积623.2万亩，其中水田49万亩，水浇地22万亩,旱地552.2万亩。涉农区市县7个。

大连市土壤共分6个土类，16个亚类，66个土属，204个土种。棕壤面积占全市土壤总面积的81.5%，又以棕壤性土亚类居多，主要分布在山地、丘陵和台地，土质浅薄，质地粗，砾石多，侵蚀重，草甸土占10.9%，水稻土占5.6%，所处地势平坦，土体深厚，质地适中，养分较好，绝大多数已被农业利用，还有少量风沙土、滨海盐土、沼泽土等。土壤主要是弱酸性土和中性土，土壤有机质含量较缺，氮不足，贫磷、缺钾，保肥供肥能力不强。依据《农用地质量分等规程》，按耕地类型分自然等、利用等、经济等均在9~13等。依据《耕地质量调查监测与评价办法》，大连市以耕地质量监测点指标为数据来源，量化了土壤物理化学性状，监测质量10个等级均有分布。

大连石化、制药、电镀企业多， 污染物排放高，土壤作为大部分污染 物的最终受体，环境质量极易受到影 响。土壤污染具有隐蔽性，防治工作 起步较晚、基础薄弱。“十一五” “十二五”期间，大连曾相继开展了 土壤环境状况调查和区域性土壤环境 监测工作，目前，已完成污染地块详 查，突出农用地分类管理，保障农业 生产环境安全。

大连市耕地后备资源不足，耕地 质量总体质量不高，属严重缺水地 区，丘陵区耕地数量占比大，地形地 貌特点制约了农业种植发展，丘陵区 耕地出现侵蚀沟现象明显，耕地总体 分布呈现出从中轴山地向东西两侧平原沿海依次分布的序列，自然植被主要是砾林、杂木林和灌丛，有41.1%已开辟为农田和果园。

到2020年底，大连市以耕地为重点，完成国家轻度和中度污染耕地安全利用、重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草。

二、突出强调耕地保护空间优化布局

近年来，大连努力实现耕地保护信息化工作，突出强调监测监管手段系统平台化、耕地空间布局可视化。

首先，在年度土地变更调查基础上，大连市每年对耕地现状变化（建设占用、灾害损毁、农业结构调整、生态退耕、补充开发）及耕地质量建设（农村土地整治、农业综合开发、农田水利建设等）突变型因素引起的耕地质量等别变化，实现耕地质量等别动态更新，及时评价更新县级、市级耕地质量等别数据库。以现有的耕地质量等别评价成果进行更新完善，将最新的耕地分等调查评价成果、耕地DEM坡度数据落实到国土第三次调查成果图上，实现耕地分等调查评价与最新国土调查成果的匹配。

其次，2016年，大连市完成了永久基本农田划定工作，接续完成了补划永久基本农田、划定永久基本农田储备区等工作，实现了永久基本农田数据库平台化管理。为落实好高标准农田建设工作，大连开展高标准农田评估和上图入库工作，为下一步的农业工程布局奠定了基础。

国土空间规划带来了规划领域的变革，大连市在国土空间专题数据上设定了耕地保护若干图层矢量数据、栅格数据和属性信息，相信在未来的耕地数量管理、耕地质量提升、耕地生态保护中定会发挥应有的潜力。

三、大连市“四位一体”耕地保护监测监管体系

经过工作实践，大连市耕地保护监测监管应建立起一套完整的工作体系，更要不断完善体系的工作内容，达到任务目标可视化、治理手段现代化要求。笔者试探性概括、总结了大连市耕地保护以往的工作和即将面临的工作挑战，提出“四位一体”耕地保护监测监管体系。

1.耕地保护“四位”。

耕地数量：“三调”耕地数量、耕地后备资源数量、新增耕地数量、占补平衡耕地指标、种植作物不符的耕地数量、耕地中旱田、水田、水浇地数量结构等。

耕地质量：耕地质量等别评价、粮食产能、提质改造。

耕地生态：农用地土壤污染修复、农用地用途管制。

耕地空间布局：耕地按类别等级结构性布局、耕地坡度状况、设施农用地布局、永久基本农田布局、农用地整治项目空间布局、耕地后备资源储备空间布局。

2.管理、制度体系“一体”

制度体系：耕地数量度体系、质量制度体系、生态制度、空间布局制度体系、项目管理制度体系等。

农用地价格体系：征地区片综合地价，是征收一般农用地土地补偿费和安置补助费之和。2018年大连市政府公布实施了征地区片综合地价标准，涵盖了所有涉农县市区、街道、乡镇、村。

基础数据库：基于国土三调的耕地图斑数据库、永久基本农田数据库、耕地分等调查数据库、耕地后备资源储备数据库。

审批平台：大连市充分利用占补平衡动态检测监管系统、金土工程“一张图”等信息化管理平台，对建设占用耕地项目开展占补平衡审批；利用农村土地综合整治监测监管平台，对土地整治项目立项、实施、竣工等工程管理实行审批。因此，大连市已实现耕地占补平衡和农村土地整治项目全过程系统平台监管与审批。

四、对策建议

1.职能部门融合与驱动

机构改革的目的是为了适应政府治理新需求，就耕地保护来说，自然资源部门和农业农村部门、生态环保部门、水利部门等有管理交集，为适应耕地保护的科学管理和有效实施，大连市建立了农用地整治工作领导小组议事协调耕地保护工作。

2.保障设施农业健康发展

按照大连市农业种植特点，大连市因地制宜科学布局设施农用地，加强用地管理，制定管理措施，有序、保障设施农业健康发展。

3.耕地保护信息化

数字国土、金土工程、国土资源遥感监测“一张图”、综合监管平台，信息技术在自然资源调查评价、政务管理、社会服务主流程中得到广泛运用，实现由点到面的扩展，信息化已成为自然资源管理工作不可或缺的重要组成部分。大连市耕地保护信息平台基本满足管理工作的需要，但为了适应耕地的精准管理、科学治理和智慧监管，耕地的基础调查数据要满足各方面的决策需求，这就要求耕地图斑不仅要提供基本的编号、地类、面积、权属等信息属性，更要赋予耕地特有的自然属性。