关于发展普惠性民办幼儿园的几点思考——以哈尔滨市为例

◆曹凤刚 刘德辉 郭 维 陈 曦

长期以来学前教育一直是哈尔滨市教育体系中的短板，特别是随着“二孩政策”的全面放开，普惠性学前教育资源供给不足，“入公办园难”“入民办园贵”“就近入园难”等问题越来越突出。据统计，截至2018年底，哈尔滨市共有幼儿园1374所，公办334所、民办1040所，其中，普惠性民办幼儿园325所；普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）为60%，普惠性民办园在园幼儿比例为23.3%。为此，增加民办普惠性幼教资源供给，促使民办园向普惠性转型已成为当前亟需研究解决的一项重要任务。

一、普惠性民办园发展的制约因素

（一）政策保障体系不够完善

近年来，国家、省相继出台多项学前教育政策法规支持学前教育发展，而哈尔滨市的配套政策不够健全，政策保障体系不够完善。一是普惠性民办园保育教育费收费标准偏低且缺乏动态调整机制。哈尔滨市规定九区不高于1200元/月/生，九县不高于400元/月/生，对部分符合普惠性民办园申报条件的民办园缺乏吸引力。该政策特别在哈西、群力等新增人口集中区难落实，举办者多持观望态度。二是普惠性民办园的认定标准较单一。各区、县（市）在认定实践中仅以保育教育收费标准为主要认定条件，缺少设施设备、师资配比等相应规范，导致目前经认定的普惠性民办园普遍存在设施设备陈旧、教具玩具更新慢、师资配比不足、教师工资偏低且流动性大，准入退出机制不严，财务监管不完善等突出问题。三是缺少支持普惠性民办园发展的优惠政策。在税费减免、奖补政策尚未出台之际，经费保障投入长效机制不够健全，成为制约普惠性民办园发展的最大瓶颈。特别是县域财力参差不齐，民办园不能享受国民待遇，有的区、县（市）尚未开展普惠性民办园认定工作。

（二）监管力量比较薄弱

目前，哈尔滨市学前教育专职管理人员严重不足，监管力量薄弱。市级层面，教育行政部门仅2人负责学前教育监管工作；区县级层面，除南岗有4人负责监管外，其他各区、县（市）仅有1-2名学前教育视导员从事监管工作且同时兼职其他工作，不得不采取从公办园借调教师进行“补位”。专业化监管队伍缺乏、柔性执法不到位。在哈尔滨市没有建立科学保教质量评估监管体系，缺乏健全的质量督导、监测、评估机制，与之相关的教师收入待遇保障、教育教学投入等缺少相应监督机制情况下，对普惠性民办学前教育服务与管理缺位，监管的某些环节显得很薄弱。同时，近期开展的城镇小区配套幼儿园专项治理、整治民办无证园工作中，多触及开发商、幼儿园举办者根本利益，教育行政部门尚未成立教育执法大队，很难对其进行有效监管，常常面临问责风险，整治工作问题比较棘手。

（三）治理“无证园”遭遇瓶颈

由于优质普惠性学前教育资源供给不足，市场供需矛盾日益突出，导致无证幼儿园大量涌现。截止至2019年2月，哈尔滨市尚有无证园715所，在园幼儿3.3万人。在治理实践中发现：一是现有办园政策准入门槛较高，有些无证园老旧房屋无法改造、面积不达标，投入不足，但因其收费低廉，满足了部分低收入群体、困难群体的需求。如果一味取缔，会导致部分幼儿短期内无园可上，引发新的社会矛盾。二是因哈尔滨市消防管理职责移交工作原因，部分无证园在办证办照过程“卡”在消防许可审批环节，致使后续其他许可审批环节无法进行，导致符合资质的无证园大量积压。

（四）历史遗留问题解决迟缓

为提高哈尔滨市普惠性幼儿园覆盖率，确保适龄幼儿“就近入园”。按照国家、省市相关文件规定，全市住宅小区项目规划配建幼儿园107所，其中，在79所已建成幼儿园中，仅10所移交（7所开发商无偿移交，2所政府投资建设，1所政府回购），尚有69所未移交。究其原因，在《黑龙江省城镇小区配套幼儿园专项治理工作方案》（以下简称《方案》）出台前建成的小区配套幼儿园移交中存在因房屋产权权属等问题，导致相当一部分小区配套幼儿园未按相关文件要求移交属地教育行政部门进行管理，房屋多闲置、挪用或出租等，未办成公办园或普惠性民办园，已移交的房屋也存在面积上不具备开办幼儿园的基础条件。同时，专项整治工作部分事权在市级，区县（市）级协调难度大，移交工作推进缓慢，各部门分工负责、齐抓共管的工作机制尚需完善。

二、对策建议

（一）因地制宜构建政策保障体系

一是做好顶层设计。尽快制定出台《哈尔滨市民办学前教育服务点认定及管理办法（试行）》《哈尔滨市幼儿园布局规划》《哈尔滨市学前教育管理办法》《哈尔滨市幼儿园提升质量指导手册》等相关政策，构建完备的政策保障体系。二是加强政策宣传与引导。积极鼓励原有非普惠性民办园和新审批的民办园开办普惠性民办园。同时，将自收自支企事业单位办园纳入普惠性民办园统筹，如：锅炉、电机、量具等厂办幼儿园，切实改变一些企事业幼儿园运行入不敷出、举步维艰的发展现状。三是完善普惠性民办园奖补政策、落实学前教育幼儿资助政策，因地制宜建立保育教育收费标准动态调整机制。具体可通过拨付建设补助、开办经费补助、生均定额补助、生均公用经费、租金补助、教师工资补贴、扩学位补助、大型修缮项目补助、上档升级补助和教职工保险经费补助以及专业扶持、结对扶持等多种方式支持其发展。四是完善民办幼儿教师待遇。落实教师年度体检、工资及险金、职称评聘标准，提高高级职称比例，帮扶结对、鼓励公办、民办园共享教学教具资源。五是制定落实相关税费优惠政策，如在普惠性民办园用电、用水、用气、用热等方面执行与公办园相同价格或给予相应补贴。

（二）多方参与共建全流程监管体系

一是建立教育行政部门、街道（乡镇）、社区齐抓共管的新型管理模式。通过“互联网+”，建立日常监管“云平台”，设立监管台账，抽调优秀安全监管员，实行网格化管理等方式，创新监管模式。二是完善准入退出机制。积极鼓励民办园申报普惠性民办园。委托第三方评估机构，将办园规模、建设标准、办园规范与安全管理、设施设备、班生规模、教师力量、教职工险金社会保障情况、定价收费等作为申报的硬性标准。对于在日常经营管理中存在违法违规行为、废业等情况时，要及时启动退出机制并妥善处理好相关后续工作。三是完善日常监管。健全教育行政监管机制，及时向社会公布普惠性幼儿园名单、办园地址及收费标准，明示普惠性幼儿园标识，强化日常动态监管。四是充分发挥行业协会、家长委员会等组织作用，发挥民间监督力量。通过开展协会活动、家校互动，加强幼儿园之间交流合作和监督，让家长积极参与到幼儿园的管理和决策过程中，确保普惠性民办园良性循环和可持续发展。五是组建专项监管队伍，成立资金监管机构。一方面，全面落实主体监管责任。市县两级成立教育执法大队，根除无证园“顽疾”；另一方面，完善财务管理机制。成立普惠性民办幼儿园财务管理中心，对政府发放的奖补资金实行“集中管理、分园核算”，指定监督部门和专业人员对普惠性民办园的资金使用情况进行监督，确保合理使用经费，避免资金浪费。

（三）多措并举推进“无证园”治理

一是摸清无证园底数、建立台账，向社会公示，将其全部纳入监管范围。二是降低办园准入门槛，引导无证园办成普惠园。通过优化审批程序，压缩审批时间，简化审批手续，推动尽可能多的无证园合法化，并办成普惠性民办园。准入一批基本符合办园标准但相关证件不全的、整改一批基本符合办园要求但仍存在一定问题的、整合一批达不到独立办园条件但无安全隐患且确有存在必要的，取缔一批缺乏基本办园条件、存在重大安全隐患的无证园并做好在园幼儿分流安置工作。三是对部分无证园取缔后形成学前教育资源空白的区域，可利用调整出的校舍、社区用房等闲置资源，通过招投标方式建成普惠性民办园或社区办园。对短期内达不到基本办园标准且存在在园幼儿分流困难的，要逐园予以建档立卡并派专人驻园整改，同时，适当延长民办学前教育服务点的办学时间，避免普惠性学前教育资源流失。四是借鉴天津等地经验，积极协调消防部门将消防事权尽快移交辖区派出所，加快消防审批时限。五是监管端口前移。对有办园意向或筹建中的无证园，提前介入，“一对一”帮扶，督促其按标准和程序筹建；对无法按照标准筹建的及时予以制止；对不准备办园的，联系有证园购买其资产，减少损失。及时将新产生的无证园消灭在萌芽中。

（四）稳妥有序解决历史遗留问题

根据城镇小区配套幼儿园用地性质、拨付方式、产权归属等，按照“一事一议”“一园一案”的原则，逐一进行整改。一是限时制定相应配套的整改方案。按照国家、省出台的《方案》，通过前期的摸底排查情况，认真制定相应的配套整改方案。二是依据小区项目取得用地批文时间分情形移交。对于《方案》出台前未移交的，根据合同权属约定情形决定产权移交事宜。可在不改变房屋产权权属的情况下，限期移交教育行政部门管理，办成公办园或委托开办普惠性民办园。对于租赁配套设施改建的民办园，政府应对办园成本给予适当方式补贴。三是做好对不移交小区的治理。对于应建未建或者建设不到位、挪作他用、拒不移交的，分别通过开发商无偿补建、新建、就近建，暂停供电、供水、供气、供热服务，整改到位前暂停办理登记（已登记的予以撤销），直至通过法律途径解决，并将相关企业或人员限制从业或市场准入、纳入不良征信系统。三是形成各部门联审联管的工作机制。短期内，单靠教育行政部门单打独斗，很难做好城镇小区配套幼儿园专项治理工作，需要各部门通力合作，各司其职，捋顺事权，定期召开联席会议，才能取得治理实效，才能为优质普惠性民办学前教育发展保驾护航。