新中国铁路发展成就回顾、经验与展望

伍业君

(铁道党校，北京 100088)

新中国成立以来，在党的领导下，中国铁路在路网建设、技术创新、体制改革等方面迈出了坚实步伐，付出了艰苦卓绝的努力，开创了中国特色社会主义制度下铁路发展制度框架和发展模式，成功实现政企分开，公司治理结构日趋完善，技术创新成果卓著，在建设现代化交通体系、促进经济社会高质量发展中发挥了先行作用。总结铁路改革发展成就，提炼改革发展经验，展望未来发展方向，对于实现“交通强国、铁路先行”发展战略具有重要意义。

一、新中国成立以来铁路发展成就显著

新中国成立以来，中国铁路在产业发展、技术创新、体制改革方面取得了显著成就。

(一)铁路产业发展基础不断夯实

路网建设规模持续增加。新中国成立之初，中国铁路营业里程为2.18万公里。新中国成立后，我国铁路整体上呈现出发展加快的趋势。截至2019年年底，中国铁路营业里程达到13.9万公里以上。其中，高铁营业里程达到3.5万公里，高铁营运里程位居世界第一，超过世界高铁总里程的三分之二。中国成为世界上高铁里程最长、运输密度最高、运营场景最复杂的国家，在路网形成规模后，高铁运营绩效良好，部分高铁客运线路已经开始盈利。

铁路运营绩效持续增强。1949年，铁路客运量1.03亿人，客运周转量130.01亿人公里；货运量5589万吨，货物周转量184亿吨公里。2018年，全国旅客发送量已经达到33.75亿人，铁路旅客周转量14146.58亿人公里；铁路货运总发送量40.26亿吨，铁路货运总周转量28820.55亿吨公里。中欧班列开行以来，运营绩效也逐步提高。2018年共开行中欧班列6300列、同比增长72%，其中返程班列2690列、同比增长111%。

产业体系不断健全。经过70多年的发展，中国铁路彻底改变了旧中国铁路机车、车辆设备完全依赖进口的状况，已经形成了适应铁路需要、并具备完全成套出口能力的完备产业体系，包括地质勘测、轨道铺设、隧道、机车、车辆、桥梁、通信信号、检修设备器械、设计院、科研院所。同时，铁路多种经营也日趋繁荣，形成以运输代理、仓储、商贸、外运和集装箱服务、旅游、广告、饮食服务、房地产、采矿和建材、外经外贸等为重点的经营体系。

对外合作不断深化。除了国际联运和技术合作外，中国铁路在经济技术援助、中外合资合作生产经营、对外承包工程、劳务输出和进出口贸易等领域也取得丰硕成绩。中国铁路输出实现从低端劳务、原材料、初级产品的“产品”输出到现在的集“设计、施工、制造、运营、监理、材料装备、投融资”为一体化的“全产业链”中国品牌输出的跨越(玛依努尔和赵军，2018)。中国铁路成套技术标准及产品输出逐步获得国际认可。铁路产品出口市场实现了从亚非拉到欧美的飞跃。

(二)铁路技术创新能力和水平显著提升

持续不断提升的建设运营技术水平。新中国成立以来，中国铁路依靠科技创新，建设施工技术不断改进，信息化水平不断提高，电气化新技术取得重要成果，铁路工程质量大幅度提升。中国铁路在隧道、桥梁、电气化铁路、双线电气化线路、重载、高寒、高原铁路等方面取得重要技术进步。同时，中国铁路在桥梁建造、隧道施工等方面通过BIM、CIM等技术融合，实现了智能化、信息化管理，全面提升工程效率。高铁工程建造技术、高速列车技术、列车控制技术、客站建设技术、系统集成技术、运营维护技术等方面达到了世界先进水平。

不断增强的铁路装备技术水平。中国铁路工业发展较晚，主要经历了从蒸汽机车到内燃机车、电力机车的演变。1949-1960年是蒸汽时代，中国铁路机车的技术进步主要体现在蒸汽机车的研制和改进上。1961-2000年，这一阶段内燃机车和电力机车均有发展，内燃机车型号繁多，很多车型在铁路服役年代久远。电力机车的发展则经历了两个阶段，2000年前电力机车主要以引进产品、模仿创新为主，经不断技术改造，应用大功率可控硅元件和电子技术，实现无极调速，为电力机车发展积累了宝贵经验，为后来中国高铁的引进消化吸收提供了良好的条件。2000年后则以技术引进为主，主要引进日本、德国、法国先进技术，通过技术合作、消化、吸收、再创新，在短短的几年间，实现技术的不断突破并实现批量生产。2006年以后，中国进入高铁时代，这一阶段，不同型号的和谐号动车组相继下线。2017年，具有自主知识产权的中国标准动车组“复兴号”下线。

制定了一批重要技术标准。我国共有约2000项铁道标准，包括行业标准、国家标准和技术文件，初步形成了由普速、高速和重载铁路三大技术标准体系构成的铁路技术标准体系，在铁路建设运营中发挥了重要作用。在国际标准制定方面，中国正在融入标准制定体系中，IEC/TC9负责轨道交通牵引电气设备与系统领域的国际标准化工作，中国负责的工作组数量达到5个。

培育成长了一批技能人才。新中国成立初期，全路仅有2所专业大学、1所铁道技术研究所，以及为数不多的中等专业学校和技工学校。目前，铁路人才培养基本形成以铁路高等院校、科研院所、中等专业学校、技工学校、职工大学、中专以及各类干部管理学院等组成的多层次全方位人才培养体系，已形成了一支人员多、素质好、专业广的专业技术队伍。高等院校普遍建立学士学位制度，大部分学科可授硕士学位、博士学位。以中国国家铁路集团有限公司直属中国铁道科学研究院为例，该院现设有运输、机辆、铁建、通号、计量和电算等众多研究所，已逐步发展成为全路综合性、多学科的专门研究铁道科学技术问题的研究实验中心、科技信息中心和产品质量检验中心，全面担起研究并解决铁路部门运输生产建设的重大技术关键问题的任务。

(三)铁路体制机制改革取得重大突破

经营机制不断创新。新中国成立以来，通过渐进式改革，中国铁路实现了从政企合一到政企分开、自主经营、建立现代企业制度的转变。1949年，铁道部集中统一领导，实行铁道部、路局、分局、站段四级管理体制，企业经营职能与政府对铁路产业的行政管理职能和政府所有者代表的所有权均由铁道部行使。1970年，铁道部、交通部和邮电部邮政部分合并。1975年，铁道部、交通部两部分立。1979-1997年是中国铁路改革初探期，铁路行业由“放权让利”起步，实行“大包干”和现代企业制度建设试点。1998-2013年，中国铁路改革进入系统推进期。1998年，铁路行业提出“政企分开”改革。2001年，实施新一轮资产经营责任制，实行客货分账结算。至2003年，铁路系统“主辅分离”改革基本完成。2005年，撤销铁路分局，四级管理体制改为铁道部、铁路局、站段三级管理模式。2013年，撤销铁道部，组建国家铁路局和中国铁路总公司，政企分开改革在中央层面完成。组建后的国家铁路局由交通运输部管理。2013年至今，中国铁路改革进入全面深化阶段。2014年，《铁路运输企业准入许可办法》颁布。2016年，我国首个民营资本控股的高速铁路PPP项目杭绍台铁路正式开工建设。2017年，中国铁路总公司初步确定新时期继续深化改革分为三步走：第一步是对中国铁路建设投资公司等非运输类企业进行公司制改革，第二步是对全国18家铁路局进行公司制改革，第三步是中国铁路总公司自身进行公司制改革。2017年年底，中国铁路总公司所属18个铁路局均已完成公司制改革。2018年，中国铁路总公司混合所有制改革加速。2018年6月18日，中国铁路总公司改制成立中国国家铁路集团有限公司。

投融资体制改革持续深化。新中国成立以来，铁路投融资从中央直接拨款，到铁道部主导下的国家与地方政府合资，再到社会资本的进入，铁路投融资实现了从单一投资主体到多元投资主体的转变，基本形成了投资主体多元、融资渠道畅通、结构基本完善的投融资体系。具体而言，第一，在中国铁路建设总投资中，国铁集团与地方投资的比例关系渐趋合理，地方政府和企业铁路建设投资占比从无到有，2017年占比达35.15%。第二，“十二五”以来，国铁集团融资结构渐趋合理，基本形成了以国内贷款、债券、国家预算内资金、专项基金、自筹资金、社会融资等多样化的投融资体系，改变了以往过于依赖国内银行贷款的状态。国铁集团基本建设资金来源中，国内贷款比重下降。“十三五”以来，国内贷款比重相比“十一五”“十二五”期间有较大幅度的降低，降低近10个百分点；债券占比有所提升，2016年占比为14.92%，2017年占比达36.68%；社会融资实现了从无到有的突破；国家预算内资金占比从2006年以来稳步提升，2017年达到10.98%。第三，从地方政府和企业铁路建设投资看，资金来源以省筹资金为主，其占比由“九五”期间的43.57%上升至“十二五”期间的87.31%，2017年占比高达92.70%，地方政府参与铁路建设的积极性提高。

二、新中国成立以来铁路发展成功经验

新中国铁路改革发展在取得巨大成绩的同时，也积累了许多鉴往知远、弥足珍贵的宝贵经验。这些经验凝聚着党和人民对市场经济运行规律的深刻认识，是新时代指导我们推进铁路向纵深发展的宝贵财富。

(一)始终坚持党的领导

铁路发展始终把坚持党的领导放在第一位，积极响应党对经济工作的号召。党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》公布后，铁路部门根据这一决定精神提出《关于铁路改革的意见》，先后实行一系列改革、开放、搞活的措施，大大促进了铁路部门的运输生产建设不断向现代化迈进。为贯彻党的十五大精神，1998年全路领导干部会议提出，经过3年攻坚奋斗，力争大多数铁路国有大中型企业初步建立现代企业制度，一批大型骨干企业实现集团化经营，大部分小型企业放开搞活。党的十八大以来，根据《国务院机构改革和职能转变方案》议案，2013年3月，原铁道部撤销，实行铁路政企分开，组建中国铁路总公司承担原铁道部企业责任；组建国家铁路局承担原铁道部行政职责。为落实中共中央《关于深化国有企业改革的指导意见》，铁路改革进一步深化，2019年中国国家铁路集团有限公司成立，铁路混合所有制改革等方面取得诸多进展。总之，中国铁路始终坚持党的领导和人民铁路为人民的初心，围绕建设社会主义现代化强国战略目标，践行着铁路先行使命。

(二)与时俱进推动铁路发展

中国铁路发展较西方国家起步晚，基础薄弱。但就是在这种积贫积弱的基础上，中国铁路取得了令世人瞩目的成就，很重要的一点是与时俱进，紧跟世界铁路发展新形势。比如，紧跟世界铁路现代化发展步伐，在由蒸汽牵引向电力和内燃牵引转换的节点上，把握世界铁路现代化共同趋势，确立发展电力牵引。在内燃机车与电力牵引机车的研发上，不断跟进新技术，引进新车型，研发创新，新的机车系列产品不断出现。尤其是在高铁技术创新上，以我为主，博采众长，瞄准一流水平，不断模仿、吸收、研发、再创新，才使中国高铁在短时间内突破技术瓶颈，实现赶超。走出去成绩斐然，中国高铁、中国标准正在被越来越多国家认可。

(三)渐进改革保持铁路发展稳定

铁路是国民经济大动脉，铁路的改革不仅涉及自身，还牵动经济社会方方面面，在市场发育水平低下、价格秩序严重扭曲、经济环境比较紧张、社会承受能力较弱的情况下，铁路改革步伐过快或者滞后，都会对经济发展和社会稳定产生不良影响。中国铁路改革总体上呈现的特点是从本国实际出发，坚持问题导向，采取以“摸着石头过河”为特征的渐进式改革方式，坚持调放结合，有序推进。铁路改革通常是选择一些比较容易推进并且可以取得成效的领域，由易到难、由浅入深、由外围到核心、由局部到整体，重大改革经过试验取得经验后再推开，积小胜为大胜，逐步向最优目标逼近。

三、中国铁路发展未来展望

新时代背景对铁路发展提出更高要求，应该进一步加强铁路发展，在建设现代化强国中更好发挥铁路先行作用。

(一)补齐短板，加强基础设施互联互通

新中国成立以来，中国铁路路网规模持续扩张，但是与铁路自身发展要求、经济发展对铁路的要求相比，仍有很大的发展空间。一方面，应坚持规划引领，科学有序稳步推进铁路建设，保持铁路建设投资强度，加大铁路补短板力度，特别是在其他地区路网已经覆盖的前提下，应该加强补齐中西部地区短板的力度，进一步完善铁路网络。着力提升铁路在综合交通运输体系中的地位，妥善解决不同交通方式的衔接问题，更好地提升网络运营效率，促进经济社会高质量发展。另一方面，应加快走出去步伐，充分发挥中欧班列效能，加强与“一带一路”国家和地区的铁路网络互联互通，实现新时代铁路发展的新跨越。

(二)深化体制改革，提高经营效率

落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央、国务院决策部署，深化铁路体制改革，提高经营绩效，率先实现铁路现代化目标，推动铁路建设由规模速度型向质量效益型转变，做强做优做大国有资本。加快推动股份制改造，进一步扩大优质存量资产债转股、股权资本上市融资和吸引增量资本直接投资比重；切实配套推进投融资体制改革，提升内源性融资能力，降低资产负债率，降低发生系统系风险的可能性。完善公司治理架构，提升经营管理能力。铁路建设、运营，涉及部门繁多，应统筹推进各项改革，确保改革有序进行，激发铁路发展内生动力。

(三)加强基础前沿领域研究，全面提升原始创新能力和竞争力

要在新一轮轨道交通科技竞争中保持优势，实现从“比肩”到“领先”二次跨越的目标，必须清晰界定大学、科研院所、设计制造单位、建设单位、运营企业和各级政府在我国轨道交通创新体系中的不同功能和定位，理顺科技资源配置机制、使用机制和评价机制，促进各类创新主体在“归位”的基础上协同创新，全面提升原始创新能力，形成更加有效的轨道交通技术创新体系，构建支撑我国轨道交通创新发展的能力体系。同时，应注重参与国际标准的制定，增加中国标准国际话语权，为中国铁路走出去筑牢基础。