全面风险管理在分离移交企业办社会职能工作中的应用与实践

●魏连庭

一、江苏油田分离移交企业办社会职能工作基本概况

按照深化国有企业改革决策，江苏油田职工家属区“四供一业”及企业办社会职能分离移交工作，涵盖苏皖两省5个地级市、12个县（区）、17个乡镇（街道办事处）的44个职工家属区（居住点），常住人口4万余人，主要涉及水电气供给、物业、社区管理、市政设施等业务。

江苏油田分离移交企业办社会职能工作呈现出“三大两多一紧”的特点，是油田成立40多年来涉及面最广的一次职工家属区管理体制的重大变革。“三大”：一范围大，分离移交工作涵盖苏皖两省的44个油田职工家属区16768户家庭；二体量大，分离移交业务涉及到从业人员分流安置近千人，账面资产原值总额3.5亿元，净值2亿元；三投入大，分离移交改造费用3.87亿元。“两多”：一是困难多，分离移交工作事关油田企业、社区居民等的利益，面临着“交给谁”部分业务没人接、接收的附加条件多；“怎样交”改造标准过高、改造边界过宽、移交方式不接收，交了后能否保证服务标准不低、质量不降、秩序不乱等诸多困难；二是矛盾多，分离移交的维修改造项目风险较多，纠纷矛盾多发。“一紧”就是指时间紧迫，油田职工家属区存在着规模较小、区域分散等困难，2018年底前完成分离移交工作没有退路。

二、分离移交企业办社会职能工作存在的主要风险

要实现“交得出、接得稳、可持续”的目标要求，面临着政策不完善、成本高、观念不适应等诸多困难，主要风险如下：

1.交不出去的风险。2018年底前没有完成国有企业职工家属区“四供一业”分离移交工作，将错过了改革的“窗口期”，2019年起国有企业不再以任何方式为职工家属区“四供一业”承担相关费用。届时将面临没有资金渠道保证职工家属区“四供一业”的运行与维护，产生新的更大的稳定风险，这是分离移交工作中的最大风险。

2.移交方式的风险。分离移交国有企业办社会职能工作主要有三种方式：一是“先移交后改造”，即企业将业务、资产和改造资金一并移交给接收单位，维修改造由接收单位负责，存在着移交改造进度慢、质量不高、安全隐患多等风险；二是“先改造后移交”，即由移交企业和接收单位按照地市级以上人民政府制定的维修改造标准，共同确定维修改造方案，由移交企业组织改造，工程竣工，双方联合验收合格后，将业务和资产移交给接收单位，存在着立项周期长、工农关系多、2018年底改造未完成交不出去，以及改造后不接收的风险；三是“现状移交”，即对具备“一户一表、分户计量”，且已经达到当地基础设施平均水平的移交条件，以及市政设施等采取“现状移交”的方式，存在着接收条件难以达成共识的风险。

3.移交协议的法律风险。分离移交国有企业办社会职能工作涉及的业务多，协议内容多，没有现成的合同标准文本，由于移交企业和接收单位对政策的理解程度不同、接收条件不一，存在着双方权利义务界定不清、协议条款与政策不符、协议约定没有保护居民利益、履约不到位等风险，容易产生“留尾巴”的隐患。

4.政策规定不执行的风险。分离移交企业办社会职能工作政策性强，存在着对政策掌握不全、领会不深、双方理解有偏差，导致执行不到位的风险，地市级以上政府没有制定维修改造标准，或者标准过高、边界过宽，接收的条件苛刻等方面的风险。

5.国有资产流失的风险。根据财政部《关于企业分离办社会职能有关财务管理问题的通知》（财企〔2005〕62号）的有关规定，对于符合接收条件的国有企业和地方政府，涉及到的资产采取无偿划转的方式进行移交。存在着账面资产不清晰、实物资产不清楚、土地性质边界不清爽，业务与资产不匹配、未按时按规定进行账务处理，维修改造资金未按协议约定拨付等风险。

6.从业人员分流安置的风险。分离移交企业办社会职能工作涉及的从业人员较多，且从业人员中老弱病残妇较多、文化水平低、业务技能单一。在与接收单位商谈过程中，没有一家愿意接收从业人员，“业务交出去，人员留下来”，存在着人往何处去，没有渠道安置，有岗位不能胜任、从业人员心理压力大易产生过激行为等风险。

7.改造施工安全质量进度的风险。分离移交企业办社会职能工作需要改造的项目多，不论是“先移交后改造”项目要落实安全属地管理的责任，还是“先改造后移交”项目需要落实承包商安全管理的职责，都存在着安全交底不透、安全设施不全、安全监管缺位，以及噪声扰民、损害居民物品、影响居民正常生活，施工质量不符合规范标准，施工进度缓慢等居民不答应不满意的风险。

8.稳定与廉政的风险。分离移交企业办社会职能工作涉及面广、涉及的群体多，既有从业人员没有妥善分流安置带来的队伍稳定风险，更有社区居民不理解、不支持，不愿意缴纳服务费用，以及服务质量下降居民不满意、增加居民生活成本等带来的社会稳定风险，易发生群体性上访事件。分离移交工作涉及到大量资产划转、大额资金拨付和改造施工等工作，存在不执行财经纪律、违反基本建设程序等廉政风险。

三、分离移交企业办社会职能工作存在风险的主要原因

1.思想认识不到位。没有深刻领会到分离移交企业办社会职能工作是党中央、国务院深化国有企业改革的战略部署，是推进供给侧改革的重要举措，更是健全基本公共服务体系、创新社会治理体制的重大民生工程。分离移交工作等不得慢不得，是政治任务；既要发挥企业的主体责任，也要发挥政府的主导作用，避免企热政冷的现象发生。

2.宣传引导不到位。分离移交企业办社会职能工作既要发挥绿皮火车“车头带”的领导作用，也要发挥和谐号动车整体发力作用。持续不断地加大分离移交政策的宣传力度，引导接收单位愿意接、从业人员支持交、社区居民配合交，打消接收单位“分离移交企业办社会职能是国有企业甩包袱，打消从业人员、社区居民的顾虑。

3.观念转变不到位。分离移交工作能否实现可持续、不反弹，关键是社区居民服务缴费的观念需要尽快转变。物业服务收费难是社会普遍问题，接收单位担心费用收不上，居民担心收费价格提高，影响到生活品质，在引导居民养成“谁消费谁缴费”意识的同时，监督接收单位保证质量，确保物业服务良性运转。

4.管理措施不到位。对分离移交企业办社会职能工作存在的风险识别不全、分析不透，措施不力，或者过多地考虑风险而影响移交进度，或者为了分离移交而弱化规章制度的执行力。接收单位一味地提高收费价格而忽略了服务质量，进入管理下滑费用收不上来的“死胡同”。

5.协调配合不到位。移交企业和接收单位沟通不到位、理解有偏差，没有做到同向而行。在物业移交过程中，移交企业要主动配合接收单位做好移交改造、物业市场化收费等工作，接收单位要配合业主委员会选聘物业公司，协调有关事宜等，不能出现交而不管的现象。

四、分离移交企业办社会职能工作风险管理的主要措施

1.紧盯时间节点，消除交不出去的最大风险。对照国务院、中石化和江苏省、安徽省对分离移交工作给出的时间表，编制上报江苏油田分离移交工作总体方案和5项具体业务实施方案，注重顶层设计。一是领导高度重视。油田及时成立由主要领导任组长、分管领导任副组长的领导小组和办公室，分业务设置6个专项工作组，组建专门的移交工作办公室；油田领导班子会议定期专题研究讨论分离移交遇到的困难和问题，并把分离移交工作纳入每半月一次的领导班子碰头会议事日程；在集团公司下达的分离移交完成时间的基础上，按项目分阶段前移1个月，与二级单位签订目标责任书下达了军令状。油田领导亲自带队主动和地方政府领导会商分离移交工作，及时解决分离移交工作遇到瓶颈和问题。二是相关部门（单位）积极配合。财务资产处、企业管理处、审计处、概预算中心等职能部门安排专人充实到分离移交工作办公室；二级单位及时提供分离移交工作所需的基础性资料，社区管理中心开展分离移交“怎么看、怎么办、怎么干”全员大讨论活动，多形式、多途径、不间断地向小区居民宣传分离移交政策，引导广大居民参与移交。三是移交办公室主动作为。汇编分离移交政策法规读本，细化工作流程图和运行计划表，做到任务分解到天、责任落实到人，措施制定到项目，并挂图作战，与地方政府联合成立10个工作协调组协同开展工作；完善工作制度，建立良性工作机制，实施销项管理、交叉作业、联合会签等工作措施，形成了“五同步”工作法和“红蓝白”看板管理法，提高了分离移交工作的进度和质量。

2.聚焦工作重点，控制移交过程中的风险。分离移交工作的重点是“交什么、交给谁、怎么交”。在实际工作中，我们要注重总体把握和统筹推进。一是注重移交资产的合规性。遵循“按账查物、依物对账、见物就查”的原则，会同第三方中介机构利用两个月的时间分区域、分业务、分小区，现场核查了44个职工家属区分离移交所涉及到的账面资产和实物资产，摸清家底确保资产总量清、界限清、状况清、产权清。二是注重沟通协商的有效性。通过对接会商、行文函商等形式，积极与当地政府、国有资产管理部门沟通联系，做到紧盯人、盯紧人，一个移交项目从谈判开始到签订协议，少则十几个回合，多则几十个来回。三是注重移交方式的优先性。我们优先采取“先移交、后改造”的方式，反复与接收单位（企业）对比分析两种移交方式的优势与不足，争取到“先移交、后改造”方式。

3.攻克瓶颈难点，化解物业移交后的风险。国有企业职工家属区水电气的供给是居民生活必需品，分离移交给专业化公司运维，能够得到专业服务，执行政府定价，居民支持程度高。但是物业管理职能的移交涉及到物业用房、经营性用房、住房公共维修基金的缴存，以及物业费的收取等方方面面，移交的难度最大。我们在与地方政府的对接商谈过程中，接收单位提出了许多附加条件，归根到底就是如何保证物业费收缴到位，保证服务质量、秩序不乱。一是编制并实施江苏油田职工家属区物业社会化服务、市场化收费方案，参照前期物业的做法引进专业化物业公司，达到地方政府“先提标再移交”的要求，防止移交过程中物业服务断档、出现真空地带。二是共同制定物业改造方案，成立移交改造联合项目组，组织物业改造，改善居住环境，让居民感受到移交带来的好处。

4.把握工作主线，统筹防控移交风险。按照“交得出、接得稳、可持续”的工作主线，分类制定法律风险评估方案，确保各项工作平稳推进。一是安全稳定风险防控,突出全覆盖。立足稳定风险早发现、早化解，分业务分项目开展稳定风险评估、编制维稳预案。认真落实安全“属地管理”职责，组织安全监管专项培训，建立安全督查制度，及时制止不安全行为，确保维修改造施工安全。编制分离移交从业人员分流安置方案，采取转岗分流、阶段性歇业等多途径分流安置从业人员。二是法律纠纷风险防控，突出全过程。分离移交工作既要主动交，更要依法交。为此，我们举办分离移交法律风险讲座，送法进项目，分业务编制移交合同标准文本，编制谈判风险提示，纪委、审计、法律等职能部门参与到分离移交全过程，构建起大监督格局，确保分离移交工作能够经得起历史检验、经得起组织检查。

江苏油田分离移交工作虽然取得了阶段性的成果、完成了阶段性的目标，但是，我们还必须按照“不惜一切代价、想尽一切办法、克服一切困难”的要求，挂图作战、马上就办，全面识别和控制移交风险，以会战的姿态坚决打赢分离移交歼灭战。