“一带一路”电力投资项目风险研究——以缅甸某大型中资水电项目为例

●任洪波

全面风险管理，指企业围绕总体经营目标，通过在企业管理的各个环节和经营过程中执行风险管理的基本流程，培育良好的风险管理文化，建立健全全面风险管理体系，包括风险管理策略、风险理财措施、风险管理的组织职能体系、风险管理信息系统和内部控制系统，从而为实现风险管理的总体目标提供合理保证的过程和方法。

笔者以全面风险管理理论为分析工具，以中电投YJ项目为分析目标，从战略、财务、市场、运营和法律风险等各个层面，开展全面风险评估，并提出我国投资缅甸电力市场的风险管理解决方案。

一、YJ（伊江）项目总体及目前运营情况

云南省是中国唯一可以同时从陆上沟通东南亚、南亚的省，在“一带一路”规划中，国家已将云南省定位为面向南亚、东南亚辐射中心，具有独特的区位优势。伊江上游水电项目（简称：伊江项目）是中电投云南国际电力投资有限公司与缅甸电力部、缅甸亚洲世界公司合作开发的伊江上游水电项目（简称：伊江项目）。

伊江项目位于缅甸北部克钦邦，规划在恩梅开江、迈立开江及伊洛瓦底江上游建设密松、其培、腊撒、乌托、匹撒、广朗普、耶南等7级流域梯级电站及一个施工电源电站,总装机容量约2160万千瓦，多年平均发电量1100亿千瓦时，总投资超过250亿美元；流域各梯级电站距离中缅边境线平均距离在100公里以内，90%的电量将通过特高压输电线路回送国内消纳。

项目采用BOT模式开发，50年运营期满后移交缅方。该项目是目前缅甸最大的利用外资项目和中国最大的境外电力BOT项目，受到了中缅两国领导人的高度关注，两国领导人先后多次出席见证项目开发法律文件签署仪式，对项目开发寄予了很高的期望。

密松电站（600万千瓦）已于2009年12月开工，截至2011年9月30日被缅甸政府单方面宣布搁置，已全部完成电站坝区移民，项目“四通一平”已全面开始施工，基本具备主体工程施工条件，主体工程溢洪道及引水系统土石方也已开始开挖施工。其培电站（340万千瓦）于2010年12月开工，受2012年4月26日缅北武装冲突影响，电站参建人员已全部紧急安全撤离，撤离前主要开展了项目“四通一平”及对外交通施工。已开展流域其他梯级电站勘察设计工作，完成乌托、腊撒电站勘探道路修建和可行性研究简要报告。受缅甸国内局势影响，密松电站、其培电站现场施工及前期勘察设计工作已全部暂停。2014年小其培电站（施工电源电站，9.9万千瓦）已投产，并实现向缅甸克钦邦、实皆省部分区域供电，接入缅甸电网运行。

截至2015年底，伊江项目投资累计完成77亿元。项目总投资30%为合资公司股东投入，70%为银行贷款。

二、伊江项目面对的主要风险

伊江项目作为国家重点境外投资项目，总投资超过250亿美元，具有投资周期长、金额巨大、工程地质复杂等特点。实施全面风险管理，企业应广泛、持续不断地收集与本企业风险和风险管理相关的内部、外部初始信息，包括历史数据和未来预测。企业应对收集的风险管理初始信息和企业各项业务管理及其重要业务流程进行风险评估。风险评估包括风险辨识、风险分析、风险评价三个步骤。根据风险评估结果，主要从战略、财务、市场、运营和法律风险等层面，开展伊江项目的主要风险分析。

1.战略风险方面。缅甸不稳定的政治局势给中缅的政治、经济合作带来了诸多不确定性，尤其伊江项目作为国家境外重点投资项目，其战略风险方面政治风险较为突出。由于缅甸国内的政治斗争及经济改革的不断推进，政治风险成为目前在缅投资风险的主要因素之一。因此，不确定因素很多。

2.财务风险方面。由于电力投资项目一般规模巨大，投资周期较长，因此财务风险主要表现为：运营时间较长，需要在设备、人员安置上投入巨额资金。如果财务结构不合理或融资方式使用不当，极易引发财务风险。

伊江项目总投资超过250亿美元。截至2015年底，伊江项目投资累计完成77亿元人民币，70%为银行贷款融资。融资问题在以国企为投资主体的我国电力投资企业中逐步显现，目前单一的融资结构削弱了我国企业的海外竞争优势。自缅甸密松项目搁置以来，银行停贷，项目资金压力巨大。缅甸资本市场很不发达，金融服务业发展滞后，从缅甸银行等传统渠道获取资金来源非常有限。

3.市场风险方面。首先，缅甸中央政府及地方政府尚未出台移民安置有关的补偿标准，在移民安置方式、补偿标准等方面存在不确定性。其次，伊江项目涉及流域范围大、开发周期长，项目开发不可避免的会对缅甸境内的生态环境造成一定的影响，且西方国家生态保护组织FFI等长期在此区域活动。缅甸新政府执政以来，对环保的重视逐渐提高，并成立了环境保护与林业部，发布了《环境保护法》及《环境保护法实施细则》。环境保护的要求不断提高，给项目的审批和建设提出了新的要求。同时，伊江项目规模大且处于缅甸境内，水文、地质等勘察设计基础资料相对不足，可研设计与施工规划几乎同步展开，可能存在部分工程勘察、设计深度不足的风险。再者，伊江项目送出电量巨大，近十多年内也是云南水电投产高峰期，丰期存在一定规模的季节性电能，而伊江项目电量送出对南方电网消纳云南季节性电能的能力存在一定影响。另外，伊江项目建设和规模巨大，所需参建人员数量巨大，建设过程中将使用大量缅甸建设单位和缅甸劳务，由于缅甸和中国在合同法、劳动法等方面存在较大差异，有可能产生合同或者劳务方面的纠纷风险。

4.运营风险方面。伊江项目的运营风险主要体现为经济风险。经济风险主要是指由于汇率等经济因素变化而对投资产生影响的风险，对境外电力投资项目具有多方面的影响。缅甸持续扩大的贸易逆差、通货膨胀等因素也是经济风险的主要来源。

缅甸长期以来遭受以美国为首的西方国家经济制裁，经济发展严重滞后，金融体系欠发达，国际主要结算货币跨境调运受到严格控制，中缅两国之间的货币资金往来存在被冻结的风险。其次，缅甸仍然实行外汇管制，外汇的使用、支付和交易均应遵守《外汇管理法》的规定，任何与外汇相关的交易都必须获得外汇管理委员会的许可或授权，外汇交易必须依照缅甸中央银行批准的汇率进行。由于缅甸金融体系欠发达，金融市场不健全，经济和金融容易受外界干扰，外汇汇率波动幅度相对较大。同时，目前从伊江流域小其培电站投产供电情况来看，缅甸电力市场较小的局面将长期存在；收取的电费无法以合理方式返回中国将直接影响投资经济利益。

5.法律风险方面。缅甸存在立法不健全、不透明现状，缺乏对政府行为稳定性、延续性的有效规制，存在缅甸法律环境风险。如何寻求新政府管理体制下项目已签署协议及已获得开发权的锁定，需要进一步研究。其次，按MOA协议，建设期设备物资通关可免关税，但在实际执行过程中，通关物资均需向缅甸政府缴税，且缅甸政府对SO、ID等报关模式常有变动，对物资设备通关影响较大。同时，中国与缅甸之间尚未签订关于避免双重征税的协议，电站运营收入存在中缅两国双重征税的风险。再者，伊江公司在缅甸聘用了部分缅籍员工，目前劳动合同及福利待遇尚未完全落实，存在用工风险。

三、主要风险应对策略与措施

根据缅甸的实际情况和风险特点，企业应根据风险管理策略，针对各类风险或每一项重大风险制定风险管理解决方案。方案一般应包括风险解决的具体目标，所需的组织领导，所涉及的管理及业务流程，所需的条件、手段等资源，提出我国投资缅甸电力项目的风险管理策略与方案。

1.战略风险主要应对措施。一是加强与中缅两国政府的沟通，进一步争取中缅政府的支持与关注，还可考虑引入大型跨国企业或当地有影响力的实体作为项目投资方之一，使其成为利益共同体，充分利用合作伙伴的力量降低政治风险的影响；二是通过中缅电力合作委员会等机制，推动本届政府执政期间确定密松项目解决方案并对密松投资金额予以确认，保障中国企业在密松项目中的利益；三是伊江项目的利益分配需要由缅甸电力部、克钦邦政府和克钦独立组织三方进行协商，需要重视与克钦的沟通与交流，适当的理解和考虑克钦独立组织的合理诉求，推动合理的利益分配。四是积极联系第三方评估以及法律机构，对缅甸政府就密松项目的环社评以及合同公开事宜进行妥善准备，积极做好合同公开准备和索赔（仲裁）预案；五是通过世界银行多边投资担保机构（MIGA）或中国出口信用保险公司投保政治险，通过保险化解项目投资的政治风险；六是项目人员抵达缅甸项目后，及时与我驻缅使（领）馆取得联系，按有关规定进行备案，建立良好、有效地沟通机制，发生政治风险时，取得使（领）馆的支持与帮助。

2.财务风险主要应对措施。一是拓宽融资渠道，降低融资单一渠道的风险，保障电力投资项目有充足的现金流支持；二是通过保险与利益共同体共同承担投资风险。保险是目前在国际海外投资项目中一种重要的风险管理工具。海外保险制度是企业投资海外大型项目的重要制度保障。针对政治风险突出的区域，企业应该在项目投资决策前，根据全面风险评估结果，充分利用出口信用机构、商业性保险公司和国际多边投资利益共同体，购买相应的保险产品来转移部分投资风险；三是企业应考虑缅甸金融市场的实际状况，让渡部分投资收益给国际投资者，探索中资和缅甸投资方参股开发可能，拓宽资金来源，解决伊江建设资金问题。

此外，中国企业还需要提高从国际资本上融资的能力，根据项目实际状况，灵活采用股权融资、出口信贷等方式，来丰富境外项目融资方案。

3.市场风险主要应对措施。一是加强与缅甸政府、缅甸电力部及项目缅甸合作方共同协商确定搬迁方案和补偿标准，委托非政府组织进行监督，确保移民投资落实到位，力争移民搬迁投资可控；二是重视移民诉求，尽可能招聘当地劳务，增加当地就业，切实改善移民生活水平；三是认真贯彻执行中缅两国有关环境保护方针、政策和法律、法规及相关行业标准，结合企业的发展战略和规划，制定相应的环境保护工作计划；四是充分利用技术专家顾问委员会平台，研究重大技术问题，加强现场设计和设计优化管理，减小或控制技术风险；五是积极争取国家政策性支持。尽早将伊江项目水电纳入西南水电整体规划中，与国家西南整体发展规划的大战略统筹协调，制定切实可行的项目流域梯级电站输电规划和电能消纳总体方案；六是认真研究缅甸合同及劳动方面的法律法规，并将其在合同签订与履行时贯彻与执行。推动跨国企业的“本地化”策略，我国电力企业在人力资源上应该以缅籍为主，积极推进员工的本地化。

4.运营风险主要应对措施。一是暂时不采用美元进行资金跨境调运，避开美元清算机构的监管和控制，采用分批次、小数额等相对安全的欧元开展资金跨境调运工作；二是与中缅两国金融机构和第三国金融机构沟通，争取金融机构对资金跨境调运工作的支持，保证资金汇路全程跟踪，资金安全可控在控；三是尽量避免在缅甸存放大量缅币，降低汇率波动带来的货币贬值风险，在缅甸仅持有维持正常运营所需要的货币资金，并尽量以美元形式存放于银行；四是积极争取往来业务采用人民币结算和支付，争取项目售电收入以人民币形式回收至中国境内的银行账户，资金不在缅甸停留。

5.法律风险主要应对措施。一是跟踪缅甸法制化进程,全面深入研究缅甸政策、法律对伊江项目的影响，并采取针对性措施；二是保持与缅甸有关政府部门的经常性联系与沟通，密切关注缅甸立法司法情况以及缅甸政府对项目的政策态势，适当控制相关投入和工作进度，注重发挥中国政府的协调作用；三是充分了解并运用中缅两国税收法律法规，争取充分获取缅甸政府给予的有关税收减免待遇，避免双重缴纳税费；四是结合中缅两国税收法律，以及中国政府有关境外所得税收抵免规定，在计算境外所得时，对应扣除与境外投资业务有关的费用；五是研究掌握缅甸相关法律，在劳动合同、安全健康、社会保险、劳动保护、薪酬、休假等方面对照自查，逐步规范，消除风险。