区域生态发展的财政补偿问题研究——以西双版纳为例

龙悦宁LONG Yue-ning

（云南民族大学，昆明650500）

0 引言

区域发展的平衡是我国发展的重要目标，生态发展和经济发展是我国缩小区域发展差距的重要举措。环境在经济发展过程中，产生冲突，发生环境问题，因此本质上讲，生态问题与经济问题相互依存，相互制约。

财政补偿制度是我国调整经济失衡的重要手段，在环境问题方面，生态财政补偿亦为我们解决这一问题提供了可行的方法。

环境法和经济法的“谁受益谁补偿”的原则，明确表示：对因进行生态环保而丧失发展权或者发展权受限的予以经济和生态上的补偿，可以使生态环境的保护者和受益者之间形成良好的激励机制，从而达到生态与经济的平衡，缩小区域发展差距，消除贫困。西双版纳作为我国重要的生态区域，经济发展与生态建设是该区域发展的重要目标，生态财政转移支付是解决这一问题的重要手段。因此本文旨在通过对这一问题的研究，以期能够对西双版纳经济与生态发展之间如何协调平衡，消除贫困，缩小区域发展差距提供一个思路。本文主要分为四部分，第一部分是对生态发展财政补偿相关理论进行阐释；第二部分是对西双版纳的生态发展现状及发展困难进行分析；第三部分是通过对西双版纳现有的生态财政补偿制度进行分析，然后总结其存在的不足之处；第四部分则是针对西双版纳的生态发展及财政补偿制度的不足之处提出一些完善建议。

1 生态发展的财政补偿相关理论

1.1 生态发展理论

可持续发展原则是环境、经济、社会发展的重要原则，强调代际公平、区域公平、发展公平和生态公平，可持续发展原则已经是我国指导生态建设、经济发展和区域发展的基本要求——其中消除贫困、削减贫困带来的生态、社会、经济的负面影响，是可持续发展的核心目标。联合国经济与社会理事会，联合国教科文组织等国际重要发展促进机构就多次强调，消除贫困是可持续发展达到人与环境和谐一致的基本目标。

可持续发展在消除贫困的方面，强调生态发展与可持续发展的一致性，“生态”和“发展”的共同性，要求生态与经济间的发展协调、社会和人的可持续发展，以消除贫困为手段，进而缩小区域差距为目标，兼顾经济效益、生态效益与社会效益，是全面发展理念的贯彻实施。税收是可持续发展的重要手段，作为参与经济分配的强制手段，财政和税收对可持续发展的作用在于：在经济的发展当中协调收入比例，在财政的支付过程中，强调对生态等重要因素的补偿和激励，促进解决生态发展而带来的不平衡问题，建立适当的财政转移支付制度。

1.2 公共产品转移支付理论

公共产品是一个传统的经济学理念，其强调那些无法由私人提供供给，又无法依靠市场的价格机制进行调节的产品。传统的公共产品中，环境、生态等要素是纯公共产品，是无法通过手段进行市场化的，但是随着环境管理和财税政策的理论发展，环境从传统公共新产品变化为私人产品变得可能，碳排放交易制度、绿色税收制度、绿色金融制度等应运而生，尤其是绿色财政制度的发展，使得环境作为特殊的私人产品可以通过政府的财政转移支付进行购买。当政府部门将上级财政的收入补偿给因生态发展影响经济发展的区域或个人，实际就是政府财政在购买环境私人产品，当上级政府财政的收入转移支付到下级政府财政，则体现出政府财政在进行环境私人产品购买的产权转移，这种做法可以鼓励下级政府实施积极的环境发展策略。

1.3 生态财政补偿制度的法律特点

1.3.1 概念

在生态环境保护与经济发展的协调方面，转移支付也成为一项重要的制度手段。有学者人为，生态转移支付“就是指国家为了解决生态财政失衡、维护生态公平、提升生态效率而进行政府间的财政资金转移活动”。从这种角度来说，转移支付包括了生态补偿制，生态财政补偿制度是转移支付的手段之一。

我们认为，生态发展财政补偿制度就是指政府对因进行生态环境保护，提供生态传统公共产品的地区，购买其提供的生态产品，使得生态产品私人化，区域化，价值化。同时，根据“谁受益谁补偿”原则，确定该私人生态产品的价值，明确转移支付的价格向提供生态产品的地区支付费用，其中包括中央政府财政对地方政府财政的转移支付、地方各级政府财政通过上级财政之间的转移支付，使得提供生态产品多的地区获得较多的生态发展利益，提供生态产品较少的地区通过财政转移支付购买生态产品，进而可以减少经济发展与生态发展的失衡，从而促进城乡、区域协调平衡发展。

1.3.2 补偿主体多样性

生态发展财政补偿的主体主要是指进行生态财政转移支付的主体，可以分为垂直转移支付——包括中央政府和地方政府，上级政府和下级政府；平级转移支付——同级政府之间建立生态财政转移支付制度。

1.3.3 补偿对象多样性

从经济学理论上来说，只要是生态产品提供者，就可以参与到生态转移支付当中，包括当地的居民、企业、政府和相应的提供生态产品的社会群体都是可以接受补偿的对象，在美国，碳排放交易制度就是一种特殊的转移支付制度。

2 西双版纳区域生态发展概述

2.1 发展现状

中国云南西双版纳州是我国的重点生物多样性区域，是我国重要的生态资源地区，除两个国家级保护区外，西双版纳还拥有我国第一个跨境自然保护区，中、老、缅跨境自然保护区，其中由地域上互不相连的勐养、勐仑、勐腊、尚勇、曼布稿五个子保护区组成的西双版纳国家级自然保护区和布龙（州级）自然保护区构成。

作为亚洲的纵向岭谷区区域，西双版纳拥有北半球的绝大多数生物群落类型和除沙漠与海洋外的各类生态系统，是全球生物多样性最丰富的地区之一和世界级的基因库。

与生物多样性保护的成就相比，西双版纳地区的经济发展相对落后，区域发展不平衡的情况非常明显，其与景洪市相邻的纳板河自然保护区，人均年收入仅为其他区域的1/3，约为3000-4000 元，经济发展受到生态保护的制约的情况较为突出。

2.2 发展存在的困难

西双版纳的林业产业以橡胶为主，橡胶总面积约占全国总面积的26.6%，并且年产干胶量达到了全国的34.5%，其产业面积和产业结构均为全国第一；除此之外，其茶叶产业的发展也较好，茶产量居全国第一，但是林下经济发展较为落后，相关的政策缺乏执行的具体措施，尤其是重点生态功能区内的林下经济开展较为困难，几个重点生态区域的经济发展落后情况严重，中央政府通过转移支付已经先后实现了多个重点生态区域的村落搬迁工程。

除此之外，随着野生动物种群数量的不断增加，生物多样性保护也给西双版纳州带来了大量的野生动物侵权事件，政府处理野生动物侵权的问题缺乏完善的财政转移机制，尤其单一的依靠地方政府进行补偿往往难以弥补所造成的巨大损失。

尽管国家不断加大野生动物侵权的补偿的标准，但是与地方发展权的损失相比仍然明显不足，亦弥补不了当地居民个体发展的需求。

3 西双版纳生态发展财政补偿制度的迫切性

3.1 现状

随着西双版纳地区旅游业和农业的发展，越来越多的外来人口将新的农耕方式和经济方式带入的傣族居住地区，譬如以旅游业为主的傣族园景区，大部分原住民傣族已经抛弃了传统的生态生活方式——抛弃了传统居住竹楼，不再从事稻作农耕生产，转而将肥沃的土地租赁给外来人口进行香蕉、火龙果的高附加值水果的种植，除对“垄林”的特殊信仰的生态观予以保留外，对传统信仰中神河澜沧江的水资源污染和周边雨林的保护问题选择视而不见，很多地区已经丧失了大部分传统生态文化保护价值。有的地区更是由于旅游业不发达，而缺乏一二产业的支持，当地居民的发展较为落后，在发展权没有得到充分保障的情况下，现行的自然保护区政策和财政补偿的缺位，导致傣族原住民的发展与生态保护产生了激烈矛盾，使得傣族生态文化的保护与发展受到了巨大的挑战。除了少数旅游景区内，生态文化补偿也仅仅针对原住傣族竹楼生活方式的传承给予补助，难以解决目前西双版纳地区，尤其是生态保护区域内傣族生态文化保护与发展权的相互关系。

3.2 西双版纳生态财政补偿制度的特征

西双版纳现有的生态财政补偿制度是传统的财政性单一补偿制度，在法律特征上呈现出以下的特征：

3.2.1 补偿主体较少

西双版纳生态财政补偿的主体主要依靠的是上下级生态补偿模式，主要是以云南省政府对下级政府的生态补偿为主，即对西双版纳州政府的生态补偿为目标，只有极其少数情况下，会涉及到中央财政对基层财政的转移支付问题，这明显与该地区对我国的生态贡献不相符合。

3.2.2 被补偿主体较少

现行阶段，除野生动物侵权的生态补偿外，以发展权为核心的补偿机制尚未得到全面的建立，被补偿主体仅限为西双版纳州政府，而相关的企业、居民和提供生态服务的团体均被排除在外。

3.2.3 对傣族生态文化主体的补偿缺乏认可

作为少数民族自治地区，傣族的生态文化在发展中遇到的问题并没有引起西双版纳地区的足够重视，现行的西双版纳生态财政补偿的主体主要是云南省政府以及西双版纳州政府，少数情况下是中央基于区域平衡发展进行的财政转移支付；接受生态财政补偿的主体主要是州政府及各个下辖的市县乡镇，仅限于政府间转移支付，尚未涉及到生态发展专项补偿，尚未涉及对企业、经济落后地区的原住民的补偿。

3.2.4 补偿形式没有脱离传统的补偿路径依赖

西双版纳生态财政补偿应该涉及自然保护区建设、经济作物种植技术改进、生物多样性保护等诸多方面，但是目前多为专项财政转移支付，主要针对水利建设、医药发展、公共交通等方面，没有涉及到生态发展补偿的根本领域，导致没有得到补偿的地区以及该地区的原住民仍然处于极端贫困的状态，尤其是自然保护区内的自治民族、原住居民因自然保护而引起传统生态文化生活方式受到极大的损害的居民，应当得到补偿而没有得到。

3.2.5 没有将生态文化发展的不平衡作为补偿的考虑要件

传统的生态补偿制度，将生态发展和农业发展作为生态补偿的重点，其目的在于通过生态补偿措施改进当地的生产生活方式，鼓励绿色农业、生态产业的发展方式，以经济发展作为衡量生态补偿的重要指标，忽视了生态文化的保护和发展的不平衡，对生态文化不够重视，没有将该指标纳入补偿的考虑要件，除了旅游区域外，没有对生态文化保护和传承进行补偿。

4 完善建议

①扩大西双版纳生态补偿的主体和被补偿对象范围。其主要是扩大中央对地方的财政转移支付类型，扩大上级对下级的财政转移支付方式，增加国家投入，将发达地区的财政收入通过中央财政的转移支付给西双版纳地区中发展落后区域。扩大被补偿对象，将企业、居民和提供生态服务的社会组织纳入到生态补偿的范围，积极鼓励这些主体参与了生态发展建设中，共享生态建设成果。

②尊重企业的生态文化发展，将生态文化补偿纳入到生态转移支付的范畴。对该地区的原住民，尤其是那些仍然处于极端贫困的状态的原住民，特别是那些自然保护区内牺牲了经济发展权利提供生态产品的自治民族、原住居民，应当得到相应的补偿和帮助，解决其自身发展问题，进而促进区域协调发展，达到可持续发展的最终目标。