加强东部城市群 推进生态保护和建设——基于西宁市创建国家森林城市的调研

●马慧静 雅努义

加快森林城市建设，是推动造林绿化和生态建设的创新实践，是推动林业现代化和生态文明建设的有力抓手。党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会在生态文明建设方面作出了重要阐述，习近平总书记系列讲话也作出了关于着力开展森林城市建设的重要指示。国家林业局下发了《关于着力开展森林城市建设的指导意见》，进一步明确了发展目标，到2020年森林城市全面推进，基本形成符合国情、类型丰富、特色鲜明的森林城市发展格局，初步建成6 个国家级森林城市群、200 个森林城市、1000 个森林村庄示范，城乡生态面貌明显改善，人居环境质量明显提高，居民生态文明意识明显提升。2004 年国家林业局进行创建国家森林城市试点以来，全国共96 个城市获“国家森林城市”称号，78 个城市正在开展国家森林城市创建活动。还有12 个省份开展了省级森林城市创建活动。青海省西宁市2012年启动创建国家森林城市活动，2015 年被评为西部地区首个“国家森林城市”。坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以改善城乡生态环境、增进居民生态福利为目的，努力构建完备的城市森林生态系统，对建设东部城市群具有重要意义。

一、建设森林城市的必要性

（一）突出现代城市特色需要建设森林城市

城市特色包括内涵和外在表现两个方面。城市的内涵是指城市性质、产业结构、经济特色、传统文化、民俗风情等，城市的外在表现主要是指城市的建设。如何通过城市建设把城市的内涵恰如其分地体现出来，是城市建设面临的新课题。由于自然是形成城市特色的基础，而人工环境则是形成城市特色最活跃的因素。作为山区城市，在重点利用自然优势，做好山水文章的同时，应着力创造良好的人工环境来形成自己“城在林中、水在城中、林城相融”的城市特色，其中最重要的是绿化建设及城市建筑。城市建筑属于城市巨额固定资产的建设，每年建设的规模、速度有其自身的规律性，制约因素较多，能在短时间内改善整个城市风貌的便是通过造林绿化建设森林城市。

（二）优化城市生态环境需要建设森林城市

森林城市强调的是城市、园林、森林三者融合，市区、近郊、远郊三位一体，乔、灌、草三头并举，路网、林网、水网三网合一，生态林、产业林、文化林三林共建，人类、植物、动物三生和谐，由此不断优化城市生态系统。使人们从注重视觉效果为主向视觉与生态功能兼顾转变，从注重提高绿化建设用地面积向提高土地空间利用效率转变，从集中在城市建成区的内部绿化美化向建立城乡一体的城市生态系统转变。

（三）巩固“生态立省”成果需要建设森林城市

创建森林城市，符合“生态立省”目标。把城市建设和造林绿化结合起来，借鉴西宁市的做法，开展东部城市群建设的同时，创建森林城市，制定目标，留足用地，使东部城市群建设与森林城市建设同起步，同建设。

二、森林城市的内涵和意义

“森林城市”是指以高大乔木为框架，以木本植物为主体，以地面藤草植物为映衬，艺术地表现地带植物群落特征的多层次立体结构，体现生物多样性，实现人类与森林协调发展的城市发展模式。

与园林城市不同，森林城市涵盖的面更广，不仅指城市建成区，而是包含了集镇、农村、农田和山川、河流、湖泊、林地；不仅指人工建设的园林景观，而是包含了人工园林景观和人工经济林、农作物、天然林草、野生动物和各种水体生物及其所生活的生态环境。森林城市较之园林城市，更注重人与自然的和谐，更注重培育具有厚重绿色的森林，更注重人居环境建设与环境保护、生态平衡之间的有机统一，更注重把人文景观融汇到具天然特质的森林为主的绿色环境之中。

（一）森林城市是绿色城市

国家森林城市要求市域（区、县）森林覆盖率达到30%以上，城区绿化覆盖率达到40%以上，人均公园绿地面积达到11平方米以上；市郊公园面积在20 公顷以上的5 处，湿地面积占市域面积的5%，村屯绿化率30%以上，公路铁路绿化率80%以上，水源地森林覆盖率达到70%以上，这些指标充分体现了森林城市的特点就是绿多且厚。将森林科学合理地融入城市空间，使城市适宜绿化的地方都绿起来。充分利用有限的土地增加森林绿地面积，积极推进森林进机关、进学校、进住宅小区、进园区活动，不断扩充城区绿量。

（二）森林城市是生态城市

森林城市是一个生态系统。保护和发展城市周边的森林和湿地资源，发展城市周边森林公园、郊游公园、植物园和湿地公园，依托城市周边山水、公路铁路、河流湖泊等构建立体循环生态系统。在这个系统中，以城市的生物资源、种养殖产业及文化传承和风土人情等为背景，把城市建成布局合理、人文特色突出、空气水体洁净的森林城市生态系统。

（三）森林城市是旅游城市

森林城市生态系统的不断发展、平衡，促使森林城市功能日趋完善，自然关系日趋和谐。积极推进公共绿地、公园、绿道网络和生态服务设施建设，让民众进入森林、享受森林。让森林城市的自然特色、历史文化特色、人文地域特色、现代景观特色能吸引游客，使森林城市的生态旅游功能得以充分实现，使森林城市成为休闲、娱乐、度假为一体的生态旅游城市。

（四）森林城市是健康城市

森林具有防风固沙、调节气候、涵养水源、净化空气、吸收噪音、减少污染等功能。城市森林是城市的“肺”，不仅吸收二氧化碳，吸附颗粒微尘和其他有害气体，还可源源不断为城市释放氧气，是天然“氧吧”。通过开展城市周边村镇绿化、村镇公园和成片森林建设，拓展城市周边乡村生态游憩空间。下大力提升“四旁”绿化和农田防护林造林技术水平，积极开展古树名木保护，努力提高义务植树尽责率。采用绿色的生产方式，发展健康绿色产业，促进城市健康发展。

（五）森林城市是现代化城市

森林城市硬件环境优越，市民心态良好、素质提高，投资软环境也大大优化，能吸纳人才、技术、项目、资金的聚集，城市综合发展实力壮大，具备更大的城市基础设施建设能力，特别是建绿投入能力，使城市进入良性发展轨道，推动城乡一体化建设步伐，达到城乡共赢，城在森林中，实现建设经营性城市与发展最适人居城市的协调统一目标。

三、东部城市群创建国家森林城市条件和问题

通过近年来的不断努力，东部城市在园林、街区、庭园、道路等基础设施建设上投入不断增大，为城市建设增添了风采。特别是南北山造林绿化、公路铁路绿化、村庄绿化、及园区的绿化工作，使得城市建设取得前所未有的进展，城市绿地面积逐年提高，为创建森林城市打下了良好的基础。

（一）东部城市绿化现状

东部城市群处于兰西经济区中心地带，主要包括西宁市、大通县、湟中、湟源、平安、乐都、互助、民和县，交通便利，通信快捷。东部城市群年经济总量1870 亿元，城镇人口230 万人，城市化率55%，年平均气温6.4℃，西宁市城区森林覆盖率为75%，海东市城区森林覆盖率为28.3%，年均降雨量为380～410 毫米。有被称为青藏高原“西双版纳”的孟达自然保护区，也有“植物王国”的互助北山国家森林公园；有新石器时代的马家窑文化遗址，也有青铜时代的齐家文化、辛店文化、卡约文化遗址。乐都柳湾彩陶遗址、民和官亭喇家灾难遗址在考古界享有盛誉。东部地区文化底蕴深厚，人文景观和自然景观众多，珍稀动植物丰富，素有“青海小江南”的美誉。

1.从地貌类型分析。东部城市城区森林覆盖率为19.4%，比40%的国家森林城市指标低出21 个百分点。市郊区森林覆盖率达到32%以上，略高于国家森林城市指标30%以上。湿地面积占市面积0.9%，远低于国家5%的标准。水域周边绿化和公路铁路绿化率只有60%，低于国家80%的标准。公园、湿地面积有待进一步提高。

2.从城市建成区现状分析。东部城市城市建成区，人均公共绿地面积4.47 平方米，与国家森林城市11 平方米的指标差距较大。城区街道绿化的树冠覆盖率为30%，高于国家森林城市指标25%。每年新造林面积占市域1.1%，高于国家森林城市指标0.5%。义务植树尽责率97.2%。建设有科普场所，并开展了科普知识教育活动。

3.从城市管理现状分析。除西宁市外，其他市县的森林城市创建工作，还未正式列入日程。组织规划、政策措施、制度保障、科技支撑、生态服务还没有效形成，绿化资金投入机制还需进一步完善。城市林业经济产业框架基本完备，生态旅游、林产基地、苗圃基地建设基本成型。城市森林健康保障措施有力，森林资源管理正规有序。

（二）存在的问题

近年来，东部城市群在城乡绿化建设上取得了显著成绩，但与国家森林城市发展目标和城市社会经济与人民生活对生态环境质量提升的要求相比，依然存在一定的差距。从西宁市、海东市南北两山观城市发展全貌，尤感不足的是城区缺少明显的绿色区块，满目水泥建筑，城市绿地面积有待进一步扩建。

1.森林资源质量有待提高。林龄结构不合理，林地生产力低; 优势树种林分单一，人工林以青杨为主，天然林以青海云杉为主;森林资源空间分布不均，林分单位面积蓄积量偏低。

2.城区绿化有待提升，村镇绿化亟待加强。城市中心区与集镇、集镇与村庄之间没有林带相连，水系、道路没有林网化，农舍四旁植树少，集镇缺乏公共绿地。城区间绿地布局不尽合理，分布不均匀;城区绿化用地紧缺; 村庄绿化水平低，形式单一，缺少系统的公共绿化，绿化投入低且缺乏维护管理。

3.城市功能区之间缺乏隔离林带。海东市城区和工业园区之间，没有种植隔离林带，特别是生产性企业没有成片营造生态林，致使城市绿化系统性差、粉尘废气、生产生活废水不易净化。

4.生态网络连通有待增强。目前以城市南北山为主的“面”状林地进行了人工造林、退耕还林、封山育林等措施，资源得到了有效保护，在“点”上，开展了以公园为主的大型公共绿地，但是连接它们之间的“线”即绿色生态廊道建设，骨干河流、道路和绿化带宽度有限，达不到贯通性城市森林生态廊道的要求。

5.产业富民能力有待加强。目前，以种苗木花卉、林下经济和森林旅游为主的林业产业体系已基本形成。但是，林业产业链不够长，产品加工水平还较低，企业规模小，装备水平不高，研究开发能力不强，缺乏具有市场影响力的品牌。另外，城市周边区县旅游开发尚未形成合力，周边各个景点之间内在联系被割断，不能深入有效地体验各区域风格各异的民俗文化。

6.生态文化载体有待丰富。一是对生态文化内涵挖掘不够，资源未得到有效利用，与地方文化特色缺少结合，缺少自己的品牌优势，知名度不高。二是生态文化载体建设的形式不够多样化，对历史文化资源的再挖掘、再利用不深入。

四、东部森林城市建设的建议

（一）编制《森林城市建设总体规划》

按照国家林业局《关于着力开展森林城市建设指导意见》（林宣发〔2016〕126 号）、《关于做好2016 年国家森林城市称号批准工作的通知》（宣管字〔2016〕35 号）、《国家森林城市评价指标（LY/T2004- 2012）》等文件和标准，认真编制《森林城市建设总体规划》，稳步推进东部城市群森林城市创建工作。

（二）制定好相关政策

实行各部门分工绿化负责制，按照森林城市创建目标，制定实施计划，按步骤进行的绿化，确保森林城市创建工作富有成效。鼓励政府、企业和个人在自然水体周边、荒山、荒坡、荒滩开展植树造林。

（三）加大造林绿化资金投入

运用市场化的手段，通过承包、租赁、股份合作、政府与企业共同开发等方式，鼓励、支持和吸引社会资金进入造林绿化项目。建立造林绿化财政投入机制，加大对营造水土涵养林、防护林和城镇公共绿地的政府投入力度。

（四）强化依法治林

建立健全法规制度，按照《森林法》要求，出台符合城市发展实际的政策制度，确保森林城市建设开展顺利。落实义务植树，明确划定义务植树基地，为公民义务植树提供场所。积极开展城乡绿地认建、认养、认管等群众性绿化活动。进一步明确林业行政执法主体和职责，加大执法力度，对破坏生态环境的违法行为及毁林、毁绿行为及时查处，严厉打击。

（五）加强组织领导

创建国家森林城市，是一项多部门、多行业、多学科协调的系统工程，涉及到财政、水利、交通、住建、林业、国土、规划、园区管委会等多个职能部门。建议尽快成立由政府主管领导挂帅、相有关部门负责人组成的森林城市建设领导小组，使森林城市建设工作走上统一、协调、快速、健康、高效的发展之路。