辽宁省辽阳市营商环境法治化的调查与思考

●杨晓舒

基于契约精神的法治经济是市场经济的本质，优化营商环境的关键在于“法治化”，特别是培养政府的契约思维、权力思维、平等思维等法治思维，提升政府平等对待各类市场主体、充分尊重市场主体、运用合同处理事务的能力。为此2018年2 月，辽宁省辽阳市颁布实施了《辽阳市优化营商环境条例》（以下简称《条例）》。两年多来，辽阳市对这个《条例》落实情况？目前营商环境法治化现状、存在问题？未来营商环境法治化的工作重点？针对这些问题笔者进行了深入调查研究与思考。

一、基本情况

通过调研得知，自《条例》颁布实施以来，全市上下认真贯彻《条例》，优化营商环境意识明显增强，市场环境逐步改善，政府服务不断优化，企业群众办事便利度、满意度不断提升，可以肯定地说，辽阳市营商环境建设取得了重要阶段性成果。主要表现在以下几个方面：

一是积极营造法治化营商环境的浓厚氛围。2017 年，辽阳市召开了优化营商环境建设年动员大会，市委、市政府主要领导出席会议并作出重要部署。2018 年以来，市政府采取多种形式对营商环境建设的政策措施进行宣传，营造了尊商、重商、亲商、爱商、扶商的浓厚氛围。连续2 年开展优化营商环境宣传月活动，市政府主要领导在《辽阳日报》发表署名文章。市委党校主体学员班开设优化营商环境专题课，重点宣讲解读《条例》。市营商局组织开展了系列培训，进一步提升全市干部对营商环境建设的重要性和紧迫性的认识。全市主流媒体和各类新媒体，加强了对贯彻《条例》的宣传报道。各县市区和市直各部门通过现场会、新闻发布会、专报等多种形式，宣传本地区、本部门先进经验做法，树立正面典型。通过广泛宣传，全市各级组织、各种市场主体提高了对《条例》的理解运用能力，广大党员干部增强了服务发展大局、服务企业、推动全面振兴的积极性、主动性和创造性。这可以说明，我市优化营商环境的氛围是浓厚的。

二是法治化营商环境的体制机制进一步完善。市委、市政府统筹谋划，综合施策，加强组织领导，完善体制机制，相继推出一系列政策措施，为不断优化营商环境提供了制度保障，形成了上下归口统一、职责明晰的营商环境建设工作体制。目前，市直和7 个县（市）区政府都独立设置了营商环境建设局，作为政府工作部门，承担本地区营商环境建设职责。建立健全了“全社会参与、联席会议、督办通报约谈、宣传引导、追责问责”五项工作机制，形成了市级领导带头抓、市营商局统筹抓、地区部门合力抓的整体工作合力。建立了营商环境建设监督员制度，从人大代表、政协委员、民营企业家、在辽投资的外籍企业家、普通群众等中聘任300 名营商环境监督员，形成了优化营商环境的强大合力。

三是干部队伍作风建设得到加强。法治化营商环境好坏关键在人，关键在干部队伍。2018 年以来，辽阳市结合开展“重实干、强执行、抓落实”专项行动，制定了项目建设服务秘书制度，明确了项目服务范围、工作职责、工作机制及要求，严格落实“马上就办、办就办好”工作要求，为项目建设提供全过程的秘书式保障服务。全市亿元以上重大项目和重点企业均配备了服务秘书。今年以来，为进一步优化营商环境，帮助企业解决实际问题，全市开展了“千名干部包千企”活动，用实际行动着力打造营商环境的“辽阳气候”。市税务局对全市6.8 万多户纳税人开展全覆盖、无死角的政策宣传，对1.2 万户重点企业纳税人开展精准培训和辅导，对全市重点项目建立了税务秘书制度。为解决少数干部市场经济、法制观念淡薄、服务意识不强等问题，全市出台了“十严禁”纪律规定，强力开展“七病一症”专项整治和“纠四风”专项整治，印发了《辽阳市开展机关“衙门”作风问题专项整治工作方案》《辽阳市深入开展干部不担当不作为问题专项整治方案》，着力解决三个“一公里”问题，对破坏营商环境行为“零容忍”。通过这一系列行之有效的措施，辽阳市干部队伍的作风建设得到了进一步加强。

四是行政审批效能进一步提升。通过调查了解到，市委市政府在优化行政环境上下的功夫最大，采取了一系列有效措施，使行政审批的效能有了很大的提升：

1.持续深化“放管服”改革，到目前为止，市政府决定取消、下放和调整政务服务事项共436 项，可以说该取消的都取消了，该下放的都下放了，能调整的都做了调整。从而进一步方便企业和群众办事，厘清了市、县两级的职权关系。

2.推进“一网、一门、一次”改革。建设“横向到边、纵向到底”的政务服务网，完成覆盖市、县两级政务服务网建设，并延伸至乡镇（街）村。截至2019 年年底，“辽阳政务服务网”对外公开发布市、县两级各类政务服务事项办事指南3962 项，提供网上可办申请事项2941 项，市一体化网上政务服务平台累计受理办理各类业务办件5072 件。按照“应尽必进”原则，除涉密、场地限制等特殊情况外，实现政务服务事项全部进驻综合性实体政务大厅。出台《辽阳市推进高频事项“最多跑一次”工作实施方案》，实现全市首批100 个高频事项“最多跑一次”。同时，辽阳市按省要求提前4 个月实现30 个高频事件“不见面办理”的目标。

3.大力推进“重点领域”改革。在这方面，有以下成绩应给予充分肯定：（1）全市工程建设项目审批时限压减至90 个工作日内，实现工程项目审批“一件事”到一个窗口办结。其中市自然资源局、市住建局等15 个部门（单位）和市政公用部门都集中到市政务服务大厅。实行“前台综合受理、后台并联审核、窗口统一发件”的业务办理模式。（2）简化电网基础设施工程审批流程，进一步提高审批服务效率。通过简化土地、规划、施工许可审批流程等7 个方面18 条具体措施，项目审批时限缩减30%以上。（3）市不动产登记中心在全国率先开展了公积金抵押贷款担保一体化业务，全面实现不动产登记5 日内办结、贷款审批和抵押登记手续一站式办结、抵押注销登记次日办结，法院查封、遗失登记当日办结。（4）为继续深入推进工程建设项目审批改革，加快推进辽阳市通信工程项目审批效率，通过强化前期基础工作，合理划分审批阶段，精简优化审批环节、提供“一站式”服务等措施，审批时限从90 日内压缩至30 日内办结。（5）企业获得感和满意度得到增强。结合主题实践教育，市政府营商环境突出问题专项整治工作扎实推进，已完成了压缩企业开办时间、解决不动产登记耗时长、提升企业群众获得用水、用气便利度等8 项整治内容。市政府认真落实省、市发展民营经济各项优惠政策，加大金融产品创新力度，完善担保服务体系，鼓励企业通过股权融资等新方式进行融资，解决民营企业经营融资难和融资贵的问题。市政府在财力非常紧张的情况下，设立1000 万元科技创新券和3000 万元科技型中小微企业贷款风险补偿金。2018 年以来，市直各有关部门共为辽阳市两个千亿元产业基地争取资金支持共计39389 万元。今年以来，辽阳市各级政府认真落实国家和省出台多项减税降费政策，全口径减税降费达 16.79 亿元，其中：减税10.68 亿元，减费6.11 亿元。

二、存在的问题

虽然辽阳市在贯彻《条例》方面取得了一定成效，营商法治化环境也也确实得到了非常大的改善。但是在调查中，也发现了一些不容忽视的问题和不足：

一是思想认识有待进一步提高。少数机关干部对构建“亲”、“清”政商关系存在为难情绪，部分群众还存在着营商环境建设与我无关的错误认识，“人人关心营商环境”“人人维护营商环境”的氛围还未完全形成。一些部门过于强调部门业务的特殊性，对审批职能的整合积极性不高。

二是部分行政权力下放事项还存在接不住、接不好、接不到位、服务效能不高的现象。市级政务服务事项下放至县（市）和经济开发区实施后，由于受人员、机构编制、技术力量等条件限制，在下放到县（市）区的61 项政务事项中，辽阳县开展业务38 项、灯塔市开展25 项、白塔区开展43 项、文圣区开展41 项、宏伟区开展41 项、弓长岭区开展业务46 项、太子河区开展5 项；高新技术开发区下放82 项承接77 项，已开展业务54 项；辽阳经济开发区下放83 项已开展业务8 项；灯塔经济开发区下放84 项承接81 项；弓长岭经济开发区因未组建正式机构， 涉及的下放83 项审批事项暂由区审批局和相关部门代为审批，已办理业务22 项。

三是人才总量不足、流失现象较重。因地域、经济环境和吸引人才的综合竞争力不足等因素影响，辽阳市高级技术人才数量少，尤其是复合型人才、拔尖人才、领军人才严重不足。“双一流”高校毕业生、高级技术人员大多不愿意留在我市创新创业，应用型技术骨干人才、经营管理和创业人才流失严重。企业经营管理人员中，大部分为大专以下学历，管理理论基础薄弱，能力有限。据统计，今年1—8 月，辽阳市人力资源用工市场前十个用工缺口职业，实际需求29237 人，缺口13094人，求人倍率达到1.81;纺织服装、餐饮服务等行业出现经常性缺工，制造业、批发和零售业、建筑业单位缺工以短期性、临时性缺工为主。

四是基层一线干部的工作积极性需要得到切实保护。市不动产交易大厅等营商环境建设窗口单位工作人员由于长期面对群众，加之工作时间长、任务重、压力大、风险高、待遇低、同岗不同酬，出现了政府雇员招不满、在编人员留不住，已有多人辞职、转行、请假住院的现象，严重影响了服务水平和服务效率的提升。

三、工作建议

如前所述，辽阳营商环境法治化确实有了很大的改善，企业和人民群众满意度也很高，对于促进地方经济社会发展作用很大。但也存在着一些不容忽视的问题，需要采取切实有效的措施加以解决。为此，提出四点工作建议。

一是切实增强营商环境法治化建设工作责任感和紧迫感。习近平总书记在东北三省考察和视察辽阳时做出了重要指示。我们的短板是存在的，实现高质量、全方位发展离不开规范健康的法治化营商环境。具体实施部门要以强烈的责任感使命感，进一步深化“放管服”改革；宣传部门要进一步做好相关宣传工作，说好典型，使营商环境法治化入脑入心。

二是切实加强《条例》的贯彻实施。《条例》的颁布是辽阳市营商环境法治化建设的突出亮点，也是该项工作的重点所在。要继续围绕主题教育中关于“营商环境建设突出问题”专项整治工作共涉及5 个方面、20 项内容，围绕《条例》的贯彻实施情况开展监督检查，推动解决思想观念陈旧、体制机制不完善等问题。充分发挥《条例》的作用，使条例真正《条例》落地。

三是进一步优化相关体制机制建设。良法是善治的前提，对于不利于市场环境维护的法规、政策要及时的修改、废止。要继续深化行政审批制度改革，加大“放管服”改革力度，在减到位、放到位的同时，注重加强事中事后监管。要加快建立营商环境评价体系，通过聘请专业的第三方开展评价，倒逼各地区、各单位正视问题、查找不足、补齐短板，创造条件让行业协会参与到营商环境建设中来，实现政府与企业间的良性互动。要采取有效措施，切实关心、解决营商环境建设基层窗口工作人员的困难，进一步提升服务水平和服务效率。

四是努力优化人才发展环境。要坚持改革创新，坚决破除制约人才发展的思想障碍、制度藩篱与政策壁垒，深化人才发展体制机制改革，构筑人才政策新优势。要在招才引智上有新突破，做好引进人才工作的同时，留住本地优秀人才，解决引进人才的后顾之忧，让各类人才安心、安身、安业。要加大本地技术工人培养培养要出台政策，加大本地人才培养力度大力培育优秀企业家队伍，全力推进职业院校与企业合作，鼓励民间资本和企业参与职业教育，坚持产教融合，不断创新企业技术人才培养模式，为企业培养更多、更好的技术工人。