全域土地综合整治助推乡村振兴路径初探——以湖南省汨罗市罗江镇汨东村为例

●宾联明 曾柳絮

一、引言

全域土地综合整治是助推乡村振兴的重要抓手，是实现生态文明建设的重要途径，在以浙江省为领军代表开展的“万村整治、千村示范”工程带动下，湖南省也开始积极探索乡村振兴的湖南路径。湖南省自然资源厅于2019年实施了汨罗市罗江镇汨东村等4个国土空间综合整治试点项目，现以汨罗市罗江镇汨东村试点项目（以下简称项目）为例，总结经验，探究全域土地综合整治助推乡村振兴路径。

二、项目基本情况

项目范围为罗江镇汨东村，地形以平原低岗为主，地势平坦，高差较小，整体地势北高南低。区域总面积615.06公顷，生态用地面积151.38公顷，农用地面积342.87公顷，耕地面积279.31公顷，建设用地面积120.81公顷，现有41个村民小组，户籍人口4125人，1031户。区域区位条件、基础条件和自然资源条件较好，有在建夕揽洲田园综合体和杨梅园两大产业体，但存在生活配套设施、公共活动空间较少，住房布局较散乱，建设用地土地利用率不高，一二三产业融合度不高等不足。

项目计划结合夕揽州田园综合体和杨梅园山庄等在建工程，通过全域土地综合整治，将试点打造成以种植农产品为主，田园旅游休闲为辅的现代农业型美丽村庄。拟筹措资金17.41亿元，布设包括夕揽州田园综合体项目和杨梅园山庄的后续开发建设、国土空间综合整治项目、美丽宜居屋场整治节点项目和农村废弃建设用地复垦暨“四类房”整治项目、沿江防护堤及大堤道路工程、人居环境整治工程和主干道路进行扩建提质工程。

三、主要做法

本试点已初步体现全域土地整治理念，能从全域、全要素、多目标进行系统思考，统筹规划、安排各类工程。

（一）坚持政府主导，保障农民权益

为保证试点的顺利开展，汨罗市人民政府成立了汨罗市国土空间综合整治项目工作领导小组，建立了政府主导、部门协同、群众参与的工作机制，按照渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排、各计其功的原则，整合了自然资源、财政、农业农村、水利、交通等部门资金5319.05万元；对于省级自然资源资金布设的国土空间综合整治项目采用“先建后补、以补促建”模式组织实施，充分调动当地农民的积极性；预计通过全域整治新增耕地4.494公顷，指标收益809.12万元也计划反哺汨东村村庄整治及农民建房补贴，与农民共建共享整治成果。

（二）坚持保护优先，践行绿色发展

项目工程规划和建设中坚持保护优先，明确了不得破坏生态环境挖山填湖、围湖造田的要求，严格控制未利用地开垦。践行绿色发展，因地制宜布设生态工程，开展了挖损坑塘、洼地生态修复治理，修建了生态涵养护堤林地，改善了农业生产条件和村庄人居环境。

（三）坚持规划引领，促进节约集约

强化国土空间规划管控，通过编制“多规合一”的村庄规划，确定村庄规划类型为城郊融合型，明确了各项用地的规划面积，其中建设用地布局在维系原有村落空间格局的基础上，引导村民合理、有序建设，集中在村庄中部和北部的道路两侧；同时在村庄南部、东部选取了两处为村庄预留弹性发展空间。预计到规划期末2025年，村庄建设用地总规模调整为76.48公顷，较现状减少24.26公顷，村耕地保有量为297.93公顷，较现状增加18.62公顷。

（四）坚持产业发展，夯实后续动力

以村民生活富裕为经济目标，结合产业经济现状，依托现有基础，发展规模机械种植水稻、稻虾等特色产品；加强杨梅园品牌特色，提升自身竞争力；借助夕揽洲田园综合体平台，发展汨东村田园休闲体验，半日游、一日游、周末游等休闲度假套餐。项目工程围绕产业发展规划，完善基础设施和配套服务体系，夯实了基础，促进项目区产业持续发展。

四、存在的局限和困难

（一）撬动资金投入乏力

推动全域土地综合整治工作的关键在于政府主导，自然资源主管部门如果想要发挥牵头作用，不仅需要出台相关土地支持政策，更需要有专项资金来起到杠杆和撬动作用，进一步推动试点工作。本次省级自然资源部门投入的专项资金量较小，如要持续优化升级试点，达到预期效果，需后续资金的加持。

（二）资金筹措到位不可控

筹措资金中，截至目前政府配套资金到位率为88%，到位率较高；社会投资根据项目进展安排，到位率为15.5%，在当前经济下行压力大的情况下，存在到位时间不可控的问题；指标交易收益受市场影响大，且需交易后方可实现，到位情况也不可预计，会影响整体实施效果；对社会资本投入的支持、鼓励及规范有待进一步加强。

（三）小范围试点示范作用不显著

受资金的限制，本次试点的范围为单个村整村推进，后备资源开发相对受限；未能与周边村落发展形成有机结合，整体连片示范效应不显著。

（四）整治理念有待进一步提高

在试点工作中，部分从业人员仍将试点作为原有土地整治项目看待，缺少系统性的长远规划；需进一步发挥规划引领作用，引导相关资金有序投入、相关工程有序布设。

（五）专业人才不能满足需求

现有的全域土地综合整治工作在土地生态恢复、污染土地治理、矿山整治和园林景观设计等方面有了更全面的需求，但本项目专业人才对此类工程涉及还较少或工程设计理念陈旧。

五、全域土地综合整治工作推进的建议

（一）找准制约障碍

实现乡村振兴、解决“三农”问题，最关键是找准区域内制约乡村振兴的主要障碍，以全域土地综合整治为平台，破解试点耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等问题，显化农村土地价值，创造条件带动社会资金、产业资金投入，探索建立长效永续的建设和发展机制。

（二）探索整治模式

汨罗市罗江镇汨东村试点项目可作为“土地整治+美丽乡村建设+现代农业+乡村旅游”多目标全域整治探索的一种湖南模式，适合区位条件、自然资源条件、经济基础较好，群众整治意愿强烈，已有特色产业基础的区域借鉴。

（三）安排专项资金投入

为发挥示范和引领作用，建议政府部门每年安排一定的财政资金，专项用于全域土地综合整治，为后续的其他资金引入起到带动作用。

（四）完善政策支撑

打通自然资源部门内部政策、各部门资金投入政策壁垒，研究制定相关支持、指导政策，创新资金投入筹措、管理等常态化机制。

（五）坚持规划引领

开展全域土地综合整治的乡村，应扎实做好前期基础调查工作，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点建设、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等多目标，理顺发展思路，按照“多规合一”原则，科学合理确定整治区域、全面谋划布局。

（六）加强队伍建设

构建相关综合学科，着力培养一批掌握交叉学科知识的高水平、高素质工作者和工程技术人才；对原有土地整治机构人员进行新的业务培训，在原有土地整治机构的基础上扩充专业技术人员，进一步提高土地整治从业队伍的专业技术水平和综合业务能力；积极引进相关专业技术人员，充实土地整治机构队伍力量。

六、结束语

全域土地综合整治是建设美丽乡村的有力抓手，是助推乡村振兴的重要途径，在现有政府资金来源有限的情况下，只有积极研究、制定配套土地政策，充分发挥撬动和杠杆作用，统筹农用地、低效建设用地整治和生态保护修复工程，在实现保护目标的基础上，解决一二三产融合发展用地需求，改善农村生态环境，找寻到全域土地综合整治的实施模式，才能真正实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴战略目标。