多元共治模式倒逼事业单位内部控制建设对策研究

□ 文| 邓海宏

在事业单位全面深化改革之后，事业单位效益有了一定提升，职工的积极性也出现升高。但是内部控制工作作为事业单位工作的重点，在发展过程中也出现一些问题，比如内部控制机制不健全、内控监管力度不足、内控制度执行不到位等，给事业单位在新时期的内部控制工作带来新的机遇和挑战。

事业单位内部控制研究进展

事业单位在社会发展中承担着不可替代的作用，其管理模式、组织体系等有独特的特点，所以在内部控制与监管方面也存在一些特殊性。在过去，事业单位管理一直是政府统一管理，并参与内控制度的建设，所以内部的活力不足，管理的灵活性不强，削弱了事业单位的控制主体地位。随着事业单位的不断发展以及发展模式的改变，事业单位的规模不断扩大，但发展水平参差不齐。政府对事业单位的发展监督职责受政府方面本身的制约，使得政府难以实现对事业单位进行有效的监管。

事业单位内部控制实践中存在的问题

1.管理观念比较滞后。事业单位更重视业务工作的开展，而没有了解内控制度建设和监管工作的重要性，内控意识整体比较淡薄，部分人员甚至认为进行内控工作毫无意义；同时因为观念的限制，事业单位存在内控岗位人员兼职的情况，现有的内控人员无法支持专业内控工作的进行。事业单位对内控工作的风险因素认识不到位，防范意识不足，忽视了对经营业务活动中风险问题的防范，导致内控制度建设不全面，监管作用无法充分发挥。

2.执行力度不强。事业单位内控体系在实际工作中的执行力度不强，成效不高，很多环节和制度的落实不仅流于形式，还存在形式和内容没有很好统一起来，注重实际效果不够。事业单位内部人情化、走关系的情况比较常见，不能严格按照规定开展内控工作，内控结果存在弄虚作假现象，不能有效反映出管理效果。

3.内部控制体系不完善。事业单位实施的内控体系的科学性和可靠性还需要进一步提升，内控的价值和作用没有全面发挥。事业单位的管理思想依然比较传统，对于经营管理还停留在事后控制方面，不重视事前预防；约束和防范机制不足，更多的是在出现问题后进行事后解决和惩处，而不是做好科学的预防工作避免问题的发生。

4.内控人员经验不足。新时代下内控工作出现新的要求，需要对事业单位开展内控和风险管理，进一步拓展了内控的职能，转变成综合模式。但是对于内控人员来说，工作内容出现新变化，工作目标出现新要求，但是人员本身的内控经验不足，缺乏内控理论和实践经验，不能做到理论联系实践，无法准确把控内控业务流程，导致内控达不到预期的效果。

多元共治模式倒逼事业单位内部控制建设路径

（1）完善巡视制度。当前巡视制度基本实现中央层面的全面覆盖，并正在向基层地区推进，覆盖所有的事业单位。通过全方位巡视工作，监督领导干部是否落实党风廉政建设，是否遵循组织纪律，是否存在违法违规行为（以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落、独断专行等）。一是制度方面，主要巡视组织机构、领导集体、授权审批、决策等制度是否合理和健全，对单位制度健全和有效履职情况进行检查，促使制度完善和严格落实。二是决策机制，主要是巡视领导干部是否存在违纪行为、独断专行等，是否按照决策制度行使自己的决策权力，是否出现越权等问题。（2）强化财政监督。事业单位要借助事前、事中和事后的监督机制，对单位的资金和财政运行情况进行监管，以此作为预算管理的依据。这样可以使单位及安全财政预算、使用、绩效等制度，促使内控体系得到优化。一是预算业务，重点监督单位预算编制、执行、调查预决算情况，借助外部监督机制，倒逼单位完善预算业务体系，健全预算管理制度。二是采购业务，重点是借助财政监督核查单位的采购预算与预算管理，采购活动管理，验收管理等方面的制度是否健全，借助财政监督倒逼单位内部健全管理制度，提出科学的风险防范措施。三是收支业务，主要针对单位承接的建设项目进行监督，是否按照内控制度进行落实，是否按规定征收非税收入，是否按规定缴税，相应程序是否合法等，借助财政监督倒逼单位严肃财经纪律，完善收支业务控制体系。（3）加强国家审计。国家审计覆盖单位内控的所有对象，首先是审计单位机构职能分工与职责划分要坚持不相容职务相分离的原则；其次是进行决策体系建设，要关注单位是否建立相应的制度，最后是内控执行制度的建设，保证不相容岗位相分离及问责机制的落实，建立科学的内控流程指引和分工。（4）多元共治模式。财政监督重点在于预算的全覆盖监管，从业务层面进行监督，并建立监督成果数据库平台；巡视从单位层面进行控制，重点针对领导干部进行，涉及单位资金方面，形成单位党风廉政建设、决策机制、内部管理建设等巡视报告，并将成果数据输入上述平台；国家审计从单位层面进行控制审计，可调用平台中的报告数据和资料，实现监督资源的整合与共享，提高监督效率。

结语

通过多元共治模式，借助巡视制度、财政监督、国家审计等事项的开展，倒逼事业单位完善内部控制体系，强化内控建设。