基于大数据视角的国库监管工作研究

国库监管业务重点课题研究小组

（中国人民银行长春中心支行，吉林长春 130051）

一、国家治理层面对国库信息化监管提出新要求

十九届四中全会明确指出要实现 “国家治理体系和治理能力现代化”，并提出要 “建设现代中央银行制度” 以及 “推动公共财政支出等重点领域监督机制改革和制度建设”。《金融科技发展规划（2019—2021年）》指出，要将金融科技打造成为金融高质量发展的 “新引擎”，利用大数据信息实现现代化监管，这是时代赋予国库在国家治理层面上的新使命。从金融信息化监管的角度看，将金融科技变革予以制度化，逻辑的终点是建立一套行之有效的监管框架（杨帆，2019）。

伴随着移动互联网、第三方支付等新技术新业态的快速兴起，财政、税务、海关、纳税缴费人等对国库服务提出了新的更高要求。在金融领域，基于机器与机器的对话速度越来越快、范围越来越广、规模越来越大的新业态，对大数据信息采集、预处理、存储及管理、分析及挖掘、应用及展现等方面的资源投入提出了持续性要求。国库作为央行内设机构，经理国库是《中国人民银行法》规定的法定职责。因此，国库信息化监督对大数据信息的挖掘、存储、分析、统计等直接的监管框架、制度与信息系统的先行工作已经迫在眉睫。

二、国际先进经验比较

（一）美国金融技术监管延伸与监管创新

美国金融科技行业发展迅猛，监管当局一直秉持 “负责任的创新” 的监管理念，对金融科技领域的新生事物始终保持高度敏锐，并适时引入立法规范和监管范围。美国监管当局有意识的建构金融科技的法律框架，在理清监管协调机制与法律框架之上，强化对金融科技的监管。

（二）英国提出设立 “监管沙箱” 安全空间

监管沙箱（Regulatory Sandbox）是由英国金融行为监管局（Financial Conduct Authority，FCA）设立的一个安全空间，金融科技公司、创新企业或金融机构可以在监管机构的监督下，在受控环境中使用并进行实时的模拟实验，FCA根据测评和评估的结果，判定是否给予正式的监管授权并推广使用该产品。“监管沙箱” 能够缩短创新产品进入市场的时间，能够扩大监管机构视野，有利于金融产品创新，很大程度上丰富了监管手段。

（三）欧盟以数据标准作为主要平衡措施

欧盟注重金融数据在金融参与各部门之间的共享机制，他们认为普适的标准能够增强产品竞争力，更能充分发挥金融科技、金融监管的潜力。目前，欧盟正在探讨大型数据库共享与监管框架，这一做法将为我国金融业解决数据孤立问题提供可借鉴性思路。

三、国库信息化监管目标体系构建及现状分析

（一）国库信息化监管目标体系构建

目前，以国内大型银行为代表，数据已经成为企业的重要资产。“薄前台、厚中台、强后台” 的整体战略被广泛应用。而且，打造符合新时代特征的 “数字化中台” 已经成为业内聚焦，同时，基于光学字符识别（OCR）及人工智能的物联网凭证要素识别应用技术越来越广泛。鉴于此，央行国库信息化监管目标亟待全面构建实施。

1.以创新监管工具为基础

探索建立包容审慎的金融科技监管机制，建设独立的数据分析平台，主要采用关系型数据库技术以及传统的BI（Business Intelligence）①BI即商业智能，最早在1996年提出，当时将商业智能定义为一类由数据仓库（或数据集市）、查询报表、数据分析、数据挖掘、数据备份和恢复等部分组成的、以帮助企业决策为目的技术及其应用。工具，提升金融监管工作的专业性、科学性、便利性和穿透性。从而，不断推进央行国库信息化监管工作，在守正、安全、普惠、开放的道路上行稳致远。

2.以实现信息化监管为手段

引入大数据信息应用推广手段，实施事前拦截、事中监测、事后追溯。将内控管理制度、目标责任管理、各类检查通报信息等充分整合形成国库监管数据库，应用大数据技术实现电子数据事前审批过滤、侦测国库业务处理各个风险环节，提高国库风险防控能力。

3.以呈现科学化监管结果为标尺

建设央行国库电子数字监管报告平台 （DRR）②DRR,即双倍速率同步动态随机存储器，通常把要永久保存的、大量的数据存储在外存上。，应用数据语言甄别、知识图谱分析等人工智能手段，实现监管规则的数字化、规范化、科学化，强化信息化监管的广度和深度，以呈现科学化监管结果为标尺，加快国库信息化监管的科技加持。

（二）国库事中事后监管工作现状

1.国库收支电子化范围逐步拓展

一是预算收入基本全面联网。以吉林省为例，2019年，横向联网系统电子缴税共4,480,815笔，继税收收入电子化后，行政性收费等非税收入和社保基金收入也陆续纳入联网系统，大部分市县国库经收业务联网率达95%以上，部分地市接近100%，仅有少量的罚没收入或异地税款仍使用纸质票据。二是国库经收业务电子化程度普遍提高。尤其是放开第三方支付机构经收财政资金之后，国库经收环节基本实现了自动处理及存档，原始的纸质缴款书、账簿、档案被电子数据信息所取代。三是支出电子化比例逐年提升。以吉林省为例，实拨和集中支付业务的电子化占比已达90%以上，2019年电子退库业务量伴随减税降费、个税汇算清缴等政策大幅增加，2020年上半年共办理电子退库业务608,123笔，占全部退库业务的99.8%，支出电子化趋势越来越明显，需要国库实施信息化监管的业务量呈倍数增涨。

2.财税改革深化倒逼国库提升信息化建设

金财工程、金税三期系统上线运行后，各类功能逐步开发完善，并深入与国库3T系统业务融和。征缴环节的电子化程度提升，客观上对国库部门预算收支的执行、促进和监督作用的履职能力提出新的挑战。电子数据必须用更加强大的电子系统来应对，通过信息化改革提升经理国库的水平，否则，对于落实 “现代央行”、“现代国库” 以及 “国家治理层面的国库” 等实际举措将大打折扣。

3.传统国库监督方式亟待转型升级

在事前监督方面，手工模式下，对拨款和退库依据仍然需要进行人工审核。当前电子化拨付背景下，各级国库相继创新研发了功能各异的审核辅助系统，如电子退库审核系统、个税代扣代缴手续费解缴比例核查系统等等，初步实现了电子数据的自动化检索与审核。在事中和事后监督方面，通过国库监管子系统-事后监督系统控制，直接减少了人工差错的发生。如TCBS系统的额度控制、重要账户余额控制、预算科目使用控制和收入分成比例控制等，通过采集前一日的系统数据与监管口径进行比对，及时查找发现业务差错并进行修正，国库监督方式也发生了较为深刻的革新。但现阶段国库的综合监管效能依然无法应对全面的数据信息化水平，依然需要进行全面的升级、转型与再造。

四、国库监管信息化建设的资源投入及应用方向

国库部门要加强顶层设计，积极搭建 “国家金库工程”，充分利用大数据下的信息资源和技术，构建大数据监管平台，完善监管系统、手段和方法，全面提升国库 “大数据” 监管的及时性、专业性、全面性和高效性。

（一）搭建国库监管数据仓库

1.完善国库现有系统

一是优化TCBS系统功能，增加对商业银行的财政专户、零余额账户以及非税收入收缴专户的明细信息的提取、对比、分析、审核以及监测功能。二是强化横向联网系统建设，促进非税收入直缴入库，推广财政支出以及退库业务的无纸化模式，全面实现国库业务电子化，确保国库各类监管数据的提取更加及时、全面、准确。三是完善TIPS数据的全面提取功能，充实TCBS有效数据库信息，如重点纳税企业税源信息等，确保国库核心系统数据全面完整。

2.拓展信息获取渠道

打破部门间的信息壁垒，充分发挥财政、税务、人大、审计、人行国库、人行其他部门的综合监管效能，依托在日常监管所积累的数据和案例，构建以账户信息为主线，资金流向为核心的国库数据体系，打造包含政府预算、机构主体、账户设置、资金流动、行政处罚等信息的数据共享平台，建立序时、准确的数据仓库，实现资金运转信息的高效存储、快速挖掘、安全共享，便于开展大数据监管专项研究和实践。

3.强化事中信息校验

完善TCBS系统对不同业务类型的数据核查系统，将各级国库创新研发的电子退库信息核查系统、个税代扣代缴手续费解缴比例核查系统、个税汇算清缴退库退回核查系统等，嵌入TCBS核心系统，实时对电子信息要素进行全面核查、比对，提升国库事中信息化监管处理效率和精准度。加快升级完善TIPS系统功能，不但要实现数据的 “通道” 职能，还要更好的发挥差错业务的“拦截” 功能。

（二）建立智能监管模型

一是机构监管方面，通过对资金流入、流出数据的综合比对、分析、监测，建立科学的数据分析模型，对预算资金的运转全过程进行高效分析，实现对金融机构、征缴机关、用款单位违规行为的科学筛查、全面预警、智能提示，及时预警预算资金流转异常现象，帮助发现涉嫌违法违规主体，实现精准打击的高效现代化监管模式，从而减少执法资源可能的无效投入和浪费现象。二是国库内部规范化方面，通过完善筛选过滤功能，建立起 “机控为主，人控为辅” 的信息化管理模式，从而提高现代国库电子监管与风险防控能力，节约国库内部监督管理力量，转型更加科学、高效的现代国库。

（三）促进国库大数据与人工智能融合发展

一是强化电子数据审核。利用人工智能手段完成电子数据的审核、校验与分析，在合法合规的基础上，将电子数据信息提交下一流程处理或者按照提示差错类型进行退回，从而全面降低业务差错率，消除外部审核隐患。二是优化人员管理。通过生物识别技术进行国库经办人员的身份认证与管理，为国库人员提供更加安全便捷的识别应用方式，规避一手清等违规情况的发生，最大程度降低由于经办人员的操作风险、道德风险而可能带来的国库预算资金安全风险隐患。