论人民调解在国家治理体系中的定位

齐蕴博/中央司法警官学院

广东省广州市越秀区梅花村街道调委会调解一起小区加装电梯纠纷

2019年10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称 《决定》）。《决定》指出，“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作都依照中国特色社会主义制度展开”，“必须在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫”。我国人民调解制度正是党领导人民在长期社会实践中逐渐探索、创建并发展起来的，是依靠群众解决民间纠纷、实行群众自治、具有中国特色的社会治理方式，是国家治理体系中的一个重要方面。明确人民调解制度在国家治理体系中的定位与价值，是人民调解制度发展的重要依据，也是推进国家治理体系和治理治理能力现代化的必然要求。

一、人民调解是党领导人民在长期社会实践中形成的重要的社会治理方式

人民调解制度起源于新民主主义革命时党对旧社会的改造与治理，发展于抗日战争与解放战争时期，形成于新中国成立后的国家法律的确认，直至今天，人民调解工作仍在与时俱进，不断完善与升级。从创始至今天，人民调解制度始终融入到国家治理过程之中，成为一种重要的社会治理方式。

第一次国内革命战争后，中国社会发生了翻天覆地的变化，中国共产党领导的工农运动继承了历史上民间调解的传统，建立了新型调解组织。这些由党领导的新型调解组织，以工农推举的代表来主持调解工作，以党的革命政纲、工农运动中制定的规约禁令、进步的公序良俗作为判断是非曲直的主要依据。这样一方面有利于化解纠纷、维护社会秩序、树立组织的威信，另一方面对摒弃旧有的法律与习俗、推广党的政策起到了很大的作用，达到了非常好的社会治理效果。抗日战争时期后，各根据地开始大力推行这种新时代的调解方式来加强基层社会的治理，并在解放战争胜利后逐渐将这种治理方式推广到城市。

新中国成立后直至今天，人民调解制度更为成熟，广布农村与城市，已经得到了《宪法》以及 《人民调解法》《民事诉讼法》等基本法的承认，但是人民调解的发展并未止步。在党的许多重要文件中多次强调人民调解工作的重要性，以推动人民调解换代升级适应国家治理中出现的新问题与新需求。2014年，党的十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“加强专业性、行业性人民调解组织建设，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。”2018年3月28日，中 央全面深化改革委员会第一次会议审议通过《关于加强人民调解员队伍建设的意见》，就努力建设一支政治合格、熟悉业务、热心公益、公道正派、秉持中立的人民调解员队伍提出要求与部署。党的十九届四中全会《决定》中专门提到了，要“坚持和发展新时代‘枫桥经验’”，“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层”。党的十八大、十九大中关于发展人民调解工作的精神，为在社会治理中更好地发挥人民调解效能提出了新的要求与方向，促使其不断创新发展。目前我国人民调解委员会遍布基层，拥有人民调解员约350 万，在社会治理中化解了大量的民间纠纷，有效宣传了党的政策与国家法律法规，极大维护了社会的和谐与稳定，已经成为国家治理中不可或缺的组成部分。

二、人民调解是发展社会主义民主政治的重要力量

我国是社会主义国家，人民是国家的主人，享有广泛的民主，有权参加国家事务的管理，这不仅体现在相应的立法上，国家还通过各种方式切实地保证人民群众参与国家管理。党的十九届四中全会《决定》指出：“健全充满活力的基层群众自治制度。健全基层党组织领导的基层群众自治机制，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，拓宽人民群众反映意见和建议的渠道”。人民调解正是基层群众自治，实现自我管理、自我服务、自我教育的体现，是发展社会主义民主政治的重要组成部分。

广西那坡县基层调委会开展流动调解

人民调解员往往是由群众推选产生，这是我国社会主义民主制度最为直接的体现。人民调解委员会处于社会治理的基层，人民调解委员会委员一般是在群众之中有威信、公道正派、热心人民调解事业的人员，他们由群众以民主选举方式产生。根据《人民调解法》的规定，“村民委员会、居民委员会的人民调解委员会委员由村民会议或者村民代表会议、居民会议推选产生；企业事业单位设立的人民调解委员会委员由职工大会、职工代表大会或者工会组织推选产生”。这是以民主方式广泛吸收人民群众直接参加社会治理的一种形式，也完全符合《决定》提出的“通过完善制度保证人民在国家治理中的主体地位”的精神。

另外，人民调解具有完全的群众自治性，是社会自治的典型代表。调解员以群众的身份调解处理群众之间的纠纷，在实现自我管理、自我服务的纠纷调解过程中，直接行使着民主权利，增强了管理国家事务的积极性及责任感。调解员往往能够及时发现并主动介入纠纷或者依当事人申请调解纠纷，调解时不收取任何费用，不计个人得失。调解不具有任何行政性质、司法性质，完全是群众性的活动，体现了《决定》提出的构建“充满活力的群众自治制度”的精神。人民调解制度所具有的民主性与自治性完全符合发展社会主义民主政治的要求。

三、人民调解制度是社会治理体系中凸显中国特色的社会主义法律制度

党的十九届四中全会《决定》指出，“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求”。人民调解制度正是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。从纠纷化解的角度上看，人民调解制度是最具中国特色的社会主义法律制度，被称之为“东方经验”。同诉讼、仲裁等纠纷化解方式相比较，人民调解完全来源于中国本土，具有深厚的中华文化根基，体现了我国优秀的传统文化。调解制度的起源，可以追溯至中华民族文明发展之初，据现有文字记载，在原始社会的尧舜时期就已有调解的范例，此后在中华文明的各个历史时期都有大量关于运用调解方式化解纠纷的记载。今天人民调解制度所具备的群众性、民间性、自治性，调解工作中的主动调解、免费调解，调解时注重道德、情感与法律的融合等内容都是来源于传统的调解。这些特征富含中国特色，符合我国国情，能够有效回应当事人的诉求，有助于彻底解决纠纷，体现了“自治、德治、法治”三治融合的理念。人民调解所具备的这些特色与优势是我国所独有的，是其他国家的调解制度与法律制度所不具备的。人民调解制度之所以能够在当今社会治理中发挥巨大的作用，是我们坚持理论联系实际、不断探索创新的结果，也是我们传承与发扬优秀传统文化的结果。从这一层面上看，人民调解工作也高度契合了“四个自信”的精神内涵。

另一方面，人民调解制度是社会主义法治体系的一个组成部分。人民调解是党带领人民经过长期的社会实践，不断发展与完善，并最终将其制度化、法律化，使其成为中国特色社会主义法治体系中的一部分。如上文所言，在我国新民主主义革命时期，根据地的人民政权对我国旧的民间调解加以改造，初创了一套崭新的、有组织的群众性调解制度。新中国成立后，在全国范围正式确立了人民调解制度，随着时代的发展，人民调解制度被写入《宪法》，以及《人民调解法》《民事诉讼法》《村民委员会组织法》 《居民委员会组织法》等法律中来。特别是2010年 《人民调解法》的出台，进一步明确了各级司法行政机关对人民调解工作的指导和基层人民法院对人民调解委员会进行业务指导；完善了包括多种新型调解组织在内的人民调解组织形式；确立了不违法的工作原则；加强了对人民调解经费保障；明确了人民调解与其他几种纠纷解决方式之间的关系；明确了人民调解协议的法律效力；确立了对人民调解协议司法确认制度等，这些规定极大地促进了人民调解制度的发展，并使人民调解制度成为国家法律体系的重要组成部分。人民调解的中国特色与社会主义法律属性，使人民调解制度成为中国特色社会主义法治体系中一颗耀眼的明珠。

四、人民调解是实现共建、共治、共享的社会治理制度的重要途径

社会治理是国家治理的重要方面，打造共建、共治、共享的社会治理格局，是我们党与国家的社会治理理念不断提升、国家治理实践不断拓展的结果。党的十九届四中全会《决定》特别指出，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，需要“完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制。坚持和发展新时代‘枫桥经验’，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系……努力将矛盾化解在基层。”这些内容都与人民调解工作密切相关，需要大力发挥人民调解的功能予以实现。

“枫桥经验”是基层社会治理的一个重要经验，其主要内容是重视源头治理、综合治理、依法治理，特别注重发挥群众在纠纷源头治理中的作用，及时、就地化解矛盾纠纷。由于调解员本身生活在人民群众之中，是群众的一份子，对周围生活环境熟悉，可以提前预防、主动介入、及时调解，避免纠纷的激化，能够将纠纷直接化解在基层，在社会治理中起到了事半功倍的效果。人民调解在“枫桥经验”中具有突出地位，且在全国具有基础性与普及性，非常有助于“枫桥经验”在全国的推广与复制。因此在国家治理体系中，要坚持与发展新时代“枫桥经验”，必须要在全国强化人民调解工作。

另外，人民调解可以与其他部门形成“联动工作体系”。人民调解与基层民主政治建设、基层民主法治建设、人民来信来访工作、社会治安综合治理工作密切相关。人民调解委员会常常向当地居民委员会、村民委员会以及基层人民政府反映民间纠纷动向以及人民调解工作的情况，能够对纠纷提前预防、及时化解，实现对纠纷的“源头治理”；其将社情民意及时反馈到相关部门，可以促动相关部门采取应对措施完善基层治理；另外全国多地推行了人民调解的“公调对接”“访调对接”“诉调对接”等，实现了人民调解与其他部门的对接，形成了化解纠纷的合力。截至2018年底，全国共设立派驻基层人民法院人民调解组织2864 个，派驻公安派出所人民调解组织1.4 万个，派驻信访部门人民调解组织3311 个。初步形成了《决定》所要求的“完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系”。人民调解在基层社会治理中发挥着越来越重要的作用，是构建共建、共治、共享的社会治理制度的重要方式。

五、人民调解是国家治理中化解纠纷、维护稳定的最基础保障

纠纷化解是国家治理中一个极为重要的内容，民间纠纷如果不能及时化解，往往会升级、激化，影响社会和谐，甚至演变为刑事案件或者危害公共安全的案件，破坏社会的稳定与安全。在国家治理体系中，同其他纠纷化解方式相比较，人民调解发挥着最为基础的作用，是化解纠纷的第一道防线。我国人民调解组织全面覆盖基层，全国所有的乡镇（街道）、村（居）都设有人民调解委员会，目前全国人民调解委员会已经达到75 万余个，专兼职人民调解员近350 万人，几乎覆盖了全部基层社会，是基层纠纷化解中最为基础的力量。人民调解组织化解纠纷的效果显著，2018年全国人民调解组织共排查矛盾纠纷422.8 万次，调解各类矛盾纠纷953.2 万件，调解成功达到率97.9%，调解履行率90%以上。纠纷化解的评价指标关键在于成功率以及履行率，从这一点上看，人民调解在所有的纠纷化解方式中首屈一指。在行业性专业性纠纷的化解上，人民调解工作也崭露头角。2018年，超过77万起交通事故纠纷通过人民调解委员会调解；超过60%的医疗纠纷通过人民调解解决，且调解成功率达到85%以上。目前，人民调解所涉及的行业性专业性领域已经包含医疗纠纷、道路交通事故纠纷、物业纠纷、劳动争议、电子商务纠纷等多个方面，人民调解在信息化、智能化建设上也做到了与时俱进，各种智能APP、小程序也已经呈现在智能化的平台上。借助于科技的发展，人民调解在纠纷化解上、在维护社会稳定上，将发挥更大的效能。

综上可见，人民调解所具有的群众性、民间性、自治性，人民调解组织的多层次、宽领域、广覆盖，人民调解在化解纠纷、维护社会稳定上的基础性与高效性，已经使人民调解工作高度融入到国家治理体系中来。坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系与国家治理能力现代化，必须加强与推进人民调解工作，这是国家治理体系中的重要一环。