在公安思维视域下无人机监管的法律思考

李媛媛，钟 恒

（1.贵州警察学院，贵州 贵阳 550005；2.贵州省公安厅，贵州 贵阳 550005）

由于无人机需要动力推动完成飞行，故属于飞行器。如果将人类生存的大气分为内层和外层，飞行器是一种在大气内层或大气外层空间飞行的仪器。这种仪器分为三类：航空器、航天器、火箭和导弹。飞机是指依靠空气动力学原理飞行的飞行器。根据驾驶方式，飞机可以分为有人驾驶飞机和无人驾驶飞机。无人飞机是由控制站管理的飞机（包括远程控制或自主飞行），也称为遥控飞机（RPA）。它是由无线电遥控设备和独立程序控制设备操作的非有人驾驶飞机。无人机（无人飞机）只是通用无人机系统的一部分。［1］文中所指的无人机是一种飞行器，是在大气内层飞行的飞行器，这种飞行器不载人，属于不载人飞行器范畴。由于它需要无线电遥控设备和自备的程序控制装置操纵来完成飞行，所以它不是航空模型，而是无人机。根据我国对无人机的规定，文中的无人机是轻型以下无人机，即空机重量为（15＜W≤116）千克，起飞全重为（25＜W≤150）千克的轻型无人机，此种无人机是民用无人机，在此不研究军用或者其他特殊用途的无人机。文中所指无人机皆属于不载人飞行器，不是航空模型，它需要无线电遥控设备和自备的程序控制装置操纵来完成飞行，重量为空机（15＜W≤116）千克，起飞全重为（25＜W≤150）千克的轻型无人机，商用和民用范围内使用。

当前无人机的监管呈现“两头小、中间大”的现象。“两头”是指一头为国家顶层设计，在国家立法方面，在国家的行业、技术、市场指导方面不够重视，国家顶层设计中没有将无人机的宏观设计进行规划，所以呈现一头小；另一头是指无人机用户，我国近5年的无人机拥有量飞速攀升，是世界最大的无人机消费市场，与庞大的无人机用户量相比，无人机用户的规则意识淡薄，甚至没有意识，就是所谓的另一头小。据课题组调研发现，绝大部分无人机用户是不知道使用规则的，也没有进行专门培训，所以才导致“乱飞”情况严重，其实作为无人机用户也无意乱飞，但是的确因为监管问题和自身的意识问题，才出现另一头小的情况。“中间大”是指针对近年来无人机的无序管理，很多地方出台了规则，大量的无人机监管新规出台，短时间解决了无人机的管理乱象，但是这些法规、细则的出台，呈现重复性、低层级、空白性的问题，各地的规定如出一辙、大致相同，但是无人机监管的空白地带依旧存在。［2］

一、解读公安思维视角

无人机应用与监管的辩证关系体现在二者的对立与和谐的统一。监管客体即应用人群，作为无人机的既有使用者，在市场开放的条件下是没有严格要求的，是数量庞杂而又纷繁多样的，为了刺激经济和推动科技发展，是多多益善的；监管主体是与无人机产、销、用有关的相关职能部门，国家赋予行政审批与管理资格的行政部门都是其监管主体，监管主体与客体的规范，影响无人机市场的健康发展。在监管主体中目前存在各自为政、多头管理、信息壁垒等缺点，究竟管理以谁为主，如何有序管理及管理责任制如何划分是当前无人机管理中的问题。文中所指研究视角正是这一视角，公安机关属性中的行政性与司法性正好将无人机监管问题涉及的管理与法律问题很好地涵盖了。旨在打造更加科学的公安执法思维模式的一项研究，基于无人机监管问题上，是将国家安全与公共安全双重考量的一种思维模式，监管视角在涉及以上两个安全的基础上，兼顾监管主体规范与客体便利的辩证体现。关于公安执法思维，笔者没有搜索到更多准确的内容，但是相关学者提出了他们独到的见解。程华认为，应该把法律思维作为职业思考问题的方式，日常各种处理问题的思维要向法律思维方式转变。［3］孟卧杰、刘茂林认为，警察权和警察法的概念内涵、法律性质及警察权的法治化的研究，有助于推进依法治国和公安法治建设的步伐。［4］徐猛、赵健杉、李晨认为，公安执法思维是公安特有的思维形式，在公安机关执法办案中会具体体现，是公安民警对执法中各种问题运用法律的思维形式。［5］

经济发展与应用监管从来都是一对矛盾，无人机的发展之路也印证了这一点，因此，在研究无人机应用监管问题中，选取什么视角来分析是非常重要的。从无人机自身属性来看，规避风险与阻止危害是监管重点。大数据背景下的公安工作理念除了主动出击，更重要的是预防规避。因此，从公安工作角度来提出监管，运用公安思维来审视无人机应用监管问题是较为恰当的。

公安思维是一种哲学思维在公安工作中的运用，哲学围绕客观、主观认识世界，用辩证法观察问题，认识事物的矛盾与统一，通过实践活动解决问题的世界观和方法论。公安思维即是运用哲学的方法开展工作，公安民警运用公安思维这一哲学理念指导工作，核心内容是科学地打击和预防违法犯罪。具体到无人机的应用监管问题上，除了强调行业主管部门从生产、销售、使用的主动介入外，更要在违法犯罪的预防规避上加强管理，无人机在推动经济发展上功不可没，但是其预防规避违法犯罪问题既是红线，更是底线。

二、无人机应用引发的法律思考

（一）过失伤害问题

《都市快报》微信公众号在9月18日报道，住在浙江省金华市羊埠镇的刘某突然遇到一架无人机，其盘旋在离地面约1米的地方，将刘某直接撞倒。这与平常报道的“黑飞”不一样。这次造成事故的无人机不是“黑飞”，该公司拥有民用无人驾驶飞机驾驶执照，而这次事故的该公司飞手也持有中国民航总局颁发的无人驾驶飞机执照，并购买了无人机事故保险。但是，当公安民警调查询问可否在此起飞、降落，是否经过规范的操作培训，公司是否对飞行操作进行过相关规定时，飞手陈某说，目前尚无相关规定，也没有接受过此类培训，没有明确规定无人机不能在道路上起飞或降落。此外，飞手陈某说，他们平时飞行操作时通常不会在无人机周围设置警告标志，这方面没有法规要求，主要取决于操作员自己在起降之前进行观察。经金华司法鉴定中心的鉴定意见，刘某的伤害至少构成了二级严重伤害，婺城区人民检察院以涉嫌过失致人重伤罪，批准逮捕无人机公司飞手陈某。［6］

从行业监督的角度分析这种情况，行业主管部门不承担任何责任。无人机所属的公司在飞行员培训中只重视飞行培训，并未重视安全培训。安全问题都是由飞行员的专业经验和感受来判断的，这无疑为这一结果铺平了道路。我们也从此案例看出，无人机现有的应用监管更多是从无人机所属公司、飞手的角度进行培训，即是按照规定购买，按照规定上牌照，按照规定考飞行执照，按照规定区域飞行即可，而更深层次、层面的问题并未关注。

在这种情况下，公司和飞行员均获得了认证并按照规定飞行，这件事完全出乎意料。但是，公安思维关注的是诸如影响社会治安的违法犯罪等更深层次的问题。如果实施有预谋的犯罪，则无人机将没有独立的识别和控制能力，并且不可能独立作出决定和实施犯罪。部分不良制造商或违法用户将无人机作为实施犯罪的工具，让无人机参与犯罪。例如，恐怖犯罪分子通过系统学习应用无人机的技术，用技术手段对某些数据传输锁定了目标人群；用户可以通过远程控制无人机来攻击受害者。在这种情况下，制造商或用户应承担刑事责任。由于无人机只是犯罪者实施犯罪的工具，因此它是制造商或用户的犯罪意识，被当作犯罪工具处理，所有刑事责任直接归于制造商或用户。这个案子是关于无人机公司飞手的过失导致无人机造成意外伤害而承担刑事责任的问题。就如日常的机动车交通事故一样，绝大部分的交通事故都是由于机动车驾驶员的过失引起，真正蓄意准备、故意为之的交通事故所占比例是很小的，我国《刑法》第15条规定，对于过失犯罪的界定，过失犯罪的主观方面要具有可预见性和预见能力。人们通常认为可预见性的义务指法律规定、职务地位及工作业务等方面，可是除了这些更多的还包括生活常识、日常准则等方面。而当前关于无人机的可预见性能力并没有明确的标准或者规定，人们也依然遵循上述相关方面来界定无人机驾飞手对于预见的评估，或者鉴于当前无人机的发展技术和业界的评估习惯来界定。此案在认定和审理上较简单，就是一起普通的过失致人伤害案件。但是从公安思维角度来审视，若今后很长一段时间都会发生此类案件，那么重点在关于无人机“预见能力”标准的制定上，如果能从行业层面考虑无人机使用飞行中关于“预见能力”的细化规则的制定，比如，地方无人机行业协会举办飞行操作的培训中，加入无人机使用飞行中关于“预见能力”规定的制定，是否就能够在公司培训及飞手操作时有据可循了。

（二）公民隐私问题

福建厦门的王某讲述了她所发生的事情：某日她在阳台上晾衣服之时，发现有无人机在她家住处周围盘旋飞行，大约在地上七层。王某非常生气，家里的情况一目了然，根本没有隐私，如果无人机跌落并击中某人怎么办？此种案例并不少见。该案例中的无人机按照上述案例的要求和法规进行飞行，并具有完整的许可证照和飞行程序，但是在实际操作中，这些无人机也会有意或无意地干预了其他人的生活，谁知道该无人机是否配备及时的传输设备，是否在窃取秘密，也存在上文案例中的潜在的过失致人伤害等安全隐患。

无人机的使用权应与隐私权相平衡，并应加强对隐私领域的保护。2018年1月，国务院、中央军委空中交通管制委员会办公室发布的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》，未对无人机飞行活动可能造成的隐私侵权问题予以关注。此案例无人机飞行活动从法律的角度来看，无人机飞手应该为可能侵犯隐私的飞行活动履行必要的通知义务；数据的收集、存储、共享和处置应由有关人员授权；未经授权而获得的信息，不得长期保存；数据用于商业目的时，应遵守相关法律法规。此外，无人机公司应警告潜在的隐私风险，并采取必要的技术措施，以减少无人机飞手侵犯公民隐私的行为。［7］

1.隐私的起源。隐私权的概念和理论起源于美国。在现代合法化的过程中，没有隐私权的概念。作为民法体系民法典的代表，法国民法典和德国民法典没有隐私权的概念，因此也没有隐私权的理论。1980年，美国法学家路易斯·布兰蒂斯和萨莫尔·华伦在哈佛大学的《法学评论》上，发表了一篇著名的论文《隐私权》，在其中就提到保护个人相关著作以及其情感、智慧及其他相关产品的原则即是隐私权。具体的隐私权的概念表述：“这是允许我一个人呆着的权利，以及不被他人打扰的权利。”文章强调，上述权利是宪法规定的人民享有的权利的重要组成部分。只有达到一定程度的文明教育的人才会意识到它的价值，然后珍惜。从此，关于隐私权的理论开始受到广泛关注和认可。

2.简述隐私。隐私，也称为私人生活秘密，其内涵是指在没有他人非法干扰的情况下维持私生活的稳定，信息的机密性不受他人非法收集、刺探和公开等。隐私权是指自然人享有私人生活安宁，而不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开的一项人格权。隐私的外延包括：一是私人生活，二是私人信息。所有涉及侵犯这两项内容的行为都可界定为侵犯公民隐私权。作为公民的人格权，隐私权是自然界中的绝对权利。它的核心内容是根据自己的意愿控制自己的隐私，其他任何人都不得侵犯。目前，我国关于人格权保护的法律比较完备，但还没有形成具有明确价值取向的制度。特别是没有明确的条款来保护隐私权。

3.无人机应用中的隐私问题。具体到我国无人机应用的隐私问题上体现在两个方面：一方面是对整个空中系统隐私的含义进行科学的定义，另一方面是确定关于隐私问题的监管由哪个行政部门来执行。无人机飞行采集数据的过程中会有意或无意侵犯到部分公民和集体的权益，这其中会大量涉及到隐私问题，如何界定、如何监管以及如何规范是阻碍无人机能否商用的一个亟待解决的问题。

美国政府很早就强调无人机领域的隐私保护和政策问题。美国白宫在2015年2月发布《总统备忘录：提升国内使用无人机系统的经济竞争力，同时保障隐私、民权和公民自由》，大意是指无人机发展对经济的提升和保障公民和机构的隐私不被侵犯同等重要，无人机的应用涉及数据采集、使用和传播时必须有平台进行适时监管，要相关部门多渠道探索管理方式，并且所有数据采集、使用和传播行为必须遵守《隐私法》（1974年），协调多部门共同参与管理和规范，甚至考虑私企也参与隐私问题的管理，力求让无人机技术飞速发展同时必须兼顾隐私保护问题。

在此问题上世界各国态度是一样的，在各国大力发展经济之际，无人机的发展无疑是具有助推作用的，从军用投身于民用和商用后，无人机带来了巨大的经济效能，然而在快速发展中，隐私问题又是非常突出的问题，若能将此问题解决，的确能助力无人机更加快速的发展，从我国的国情和法律出发考量无人机涉及的隐私问题，笔者认为还是需要外力的介入：一是国家立法，对隐私权保护进行法律规定，在法律的框架下，无人机用户和公司的飞行行为必须进行自我约束。二是政府介入，政府建立无人机数据平台，通过大数据手段向无人机用户和公司告知数据采集、应用、传播和保留的规定要求，并按规定操作。三是行业监管，行业的数据库与无人机用户数据库保持畅通，行业监管人员适时对无人机用户和公司进行监管，对涉及到的公共的秘密或者公民个人隐私问题，对无人机用户和公司开展反制手段，甚至停飞。［8］

（三）与之相关的刑法问题

在无人机应用的很长一段时间里，“黑飞”问题是比较泛滥的，在相关规定没有出台前，无人机的飞行随意性很大，无人机及飞行计划是否合规是常见的问题。对于无人机控制器，建议采取措施规定飞行员应确保所控制飞机的质量合格且状况良好，并且不得非法改装飞机或改变出厂飞机的飞行性能设置；无人机飞行员应具有熟练的控制技能，依照法律、法规要求取得飞行许可，并且必须遵守飞行控制部门的空域管理、计划应用报告和飞行控制的要求。此外，对操作无人机的飞手的规定更是空白，例如是否有精神疾病、吸毒、饮酒等状况。危险的飞行行为同样会造成严重的后果。

有的无人机用户没有法律意识，认为无人机是自己的，想怎么飞就怎么飞；有的无人机公司为了经济效益，不顾法规的约束，组织“黑飞”活动牟取利益；还有的无人机公司改装并成为犯罪活动的帮凶；小型的无人机企业追逐利润，产品不成熟，急于推向市场，全然不顾飞行过程中出现问题甚至是违法犯罪。无人机的管理涉及空域、空中运行、地面安全和产品生产，这给管理人员带来了挑战。必须协调民航、公安、工业和信息技术来共同管理，禁止无人机在以下区域飞行，包括：军用和民航机场的通行保护区；铁路和高速公路，超高压输电线路及其两侧（50米以上）；国家机关、军事、通讯、供水、电力供应、能源供应、危险化学品的储存、大量物资储备、监督场所等与国民经济、民生，国家安全和公共安全有关的重点；预防和控制在人口稠密的地区之上，例如，大型活动场所、车站和码头；省级以上地方人民政府或其公安机关宣布的临时控制区及以上。否则会涉嫌以危险方法危害公共安全、故意伤害罪和故意破坏财产罪。还有可能涉嫌窃取国家秘密的问题。

关于禁止“黑飞”的管理，笔者建议，一是飞行准备。无人机用户和公司要制订无人机飞行计划，计划内容包括无人机的合法授权、飞行目的、飞行计划的区域。二是执行飞行。相关职能部门的审批，可能涉及到几个部门，比如飞行计划和飞行区域由属地空管局审批；无人机的合法授权和飞手的飞行执照由当地公安交通管理部门审批；无人机的数据接入以及飞行数据的回传由大数据管理局审批。三是飞行结束。应当由公安交通管理部门建立飞行档案，由于公安机关的双重属性，可以从打击违法和预防犯罪的角度建立针对无人机数据记录系统的储存措施，由公安交通管理部门审核此次数据的合法性，以此规避无人机飞行非法获取、使用和披露数据造成的危害。在涉及到的无人机行政管理部门间应该共同制定审核标准，建立数据渠道，结合“放管服”经验，让无人机用户和公司一站完成飞行审批手续，同时让部门审批成梯次完成，最终闭环结束无人机飞行任务。

三、无人机应用监管建设

（一）立法确定无人机损害责任的归属

责任归属是所有政府监管的核心问题。无人机的飞行损坏情况多种多样，责任的确定也很困难。在远程驾驶中，由于驾驶错误，技术故障或遥控器故障，无人机可能对他人造成损害；在自动飞行中，无人机也可能由于计算机错误而对他人造成损害。此外，如上文所述无人驾驶飞机还可能窃取国家机密，侵犯个人隐私，造成噪声污染并损害国家利益和人身权利。在所有这些情况下，无人机所有人、制造商和计算机系统制造商都可能依法承担责任。此类法律责任可能是行政责任、民事责任和刑事责任。［9］

专家呼吁制定更清晰、更详细的规定。在我国过去三年的有关政策中发现，无人机飞行的管理计划正在逐步完善。例如，《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法（暂行）》规定了无人机经营许可证的申请条件及程序；《中华人民共和国治安管理处罚法（修订公开征求意见稿）》明确了无人机非法飞行的处罚办法；《无人驾驶航空器系统标准体系建设指南（2017—2018年版）》和《无人机围栏》《无人机云系统接口数据规范》规定了无人机的一系列行业标准；《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》对部分民用无人机的拥有者要求进行实名登记等。

但是，各地颁布的法规大多数仍处于部门法规的水平，尚未达到国家法律的高度，并且缺乏足够的约束力。从法规实际操作来看，很多法规宽泛、笼统，在应用过程中不好实施。特别是没有明确的法律规定来规范无人机在低领空的飞行活动，这使得在管理过程中难以识别和实施。

（二）借鉴公安交通管理模式

据搜狐无人机5月22日的报告，广东省法制办就《民用无人机公共安全管理办法（征求意见稿）》征求意见。针对目前无人机执法的问题，建议采取措施规定公安机关负责无人机的公安管理。此外，这些措施还对持有人、驾驶员、禁止飞行区域、违规行为和违法行为承担法律责任做出了详细规定。比如，对于无人机所有者，建议采取措施规定其不得非法改装飞机或更改无人机的飞行性能设置；确保为合法目的而持有该飞机，并且不得将其转让给他人进行非法活动；如实在民航系统中注册，并粘贴注册商标；如果发生转移、损坏、报废、盗窃等情况，请及时更改或取消信息。违反以上规定的，由公安机关责令改正，给予警告；拒不改正的，对个人处5百元以上1千元以下罚款，对单位处3千元以上1万元以下罚款。

无人机进入民用航空机场净空保护区的，依照《民用机场管理条例》的规定处罚；飞入其他禁飞区的，由公安机关责令改正，给予警告；情节严重的，对个人处5百元以上1千元以下罚款，对单位处以1万元以上3万元以下罚款。

广东省还根据无人机飞行中出现的违法犯罪行为制定了很多处罚规定，这些规定细化了无人机的违法处罚，具有较强的实操性。但是这样的方法具有区域性，仅广东省在试行，而其他地区的管理是各式各样。通过广东省出台治理无人机的处罚规定，笔者建议无人机管理可借鉴公安交通部门的管理模式，将交通管理部门管理机动车的方法运用到无人机的管理中。

公安机关交通管理部门针对机动车从购买、上路行驶直到报废，整个过程都开展有序管理。无人机是新兴事物，从它的属性来看，它是物品，不是人类个体；从它的功能来看，它不是交通工具，但是又具有人员操纵的特点。从无人机的应用功能分析，它非常类似公安交通管理中的机动车，同时针对它的管理又涉及到空中和地面两个领域，因此，笔者建议无人机的管理可以从机动车的管理模式中借鉴学习。

首先，无人机的飞行审批。无人机申请飞行计划和申请空域必须通过属地空管局审批。开发设计相关应用APP，无人机持有人通过认证的无人机数字码进行注册，在APP上传该无人机的飞行计划和拟申请的空域范围，在规定工作日内职能部门审批通过获取飞行许可。可在应用APP中置入反制程序，该飞行必须严格按照计划飞行，否则程序将启动反制，此次飞行失败，甚至会导致停飞。无人机按照规定计划和限制空域范围飞行结束后，登录应用APP上传飞行情况描述，此次飞行结束。

其次，无人机的日常管理。无人机需要向当地公安交通管理部门申请牌照，便于公安交通管理部门管理，无人机和驾驶无人机的飞行员需要获得无人机执照和飞行员飞行执照，强制购买保险，建议像机动车年审一样，需要对无人机进行年度审查和飞行执照审查，按照机动车计分制实行无人机计分制，公安机关交通管理部门与空管局的信息沟通壁垒打通，两部门可共享无人机的数据，制定计分细则，计分超过年限规定必须停飞，空管部门将对违法飞行进行反制。无人机飞行过程中发生的所有相关事故均由公安交通管理部门处理和处罚，无人机到达飞行年限或者其状况影响正常飞行都需要向公安交通管理部门进行申请报废，未按规定办理的将由公安交通管理部门强制报废。确保无人机从出厂、飞行到报废都有职能部门适时介入监管，让无人机的管理既有法律、法规保障，又有部门参与管理。

（三）行业协会协助监管

全国无人机市场除了一线城市的市场和应用公司具有先进技术和规模外，其他城市的无人机应用规模都相对滞后。例如，贵州省的无人机产业中有366家无人机公司和近两千家相关应用公司。然而，这些公司都是小规模并且没有生产研发的核心技术，在市场竞争中没有优势，以提供无人机飞行为生的营利性质的公司，按照行政部门的规定，能够合法、合规飞行的还不到5%，而且大多数是未经许可没有执照和无执照飞行，这样的飞行是非法的，并且也是非常危险的，从而导致无人机失控坠落和伤人事故也时有发生。

2019年5月，贵州省成立了“贵州省民用无人机应用协会”，业内有关人士表示，无人机今后应符合四个环节才能准予飞行：一是无人机用户或者公司持有无人机飞行执照；二是要为无人机进行合法注册并及时购买保险；三是要向当地空管局申报无人机飞行计划；四是要向当地空管局申请空域，无人机只能在合法的空域内飞行。事实上，有的无人机用户和公司无视这些监管批准要求，有的不知道向哪些部门进行申报审批，有的为了追求经济效益恶意竞争非法操作，于是表面发展迅速的无人机市场，却暗含着诸多的不规范，这些都是监管主体与客体两方面的问题，若不解决，无人机的迅速发展其实只是昙花一现，更会加速这个行业的萎缩和消亡。笔者建议协会应当承担无人机发展的部分职能，主动配合职能部门协助无人机的应用管理。［10］

一是加大对无人机应用中宣传民航法律法规；二是颁布行业运行标准并指导无人机公司有序经营；三是在无人机公司和政府职能部门之间建立沟通平台，以促进无人机行业的健康发展；四是成为无人机市场需求和发展状况的数据库来源；五是大力开展培训，规范无人机应用培训的准入。全国各省都应该成立无人机应用协会，加强无人机的民间管理，以填补职能部门管理上存在的漏洞，让无人机行业飞速发展，成为经济增长的一个新亮点。

公安思维其实是法治思维在公安工作上的运用，是新时期国家治理体系和治理能力现代化的运用，是在无人机监管上的运用中的一个小小的缩影。建议由公安部门牵头无人机行业多个行政职能部门，利用大数据的优势，不漏掉管理环节上的每一个重点，理顺管理上的顺序和步骤，让监管主体知晓自己的职责，发挥监管优势，防守底线、红线；让监管客体依法依规操作，自觉履行飞行程序；让行业协会和无人机产、销、用代表积极参与管理，通过产、销、用的各种体验献计献策，在多方的共同参与与协调下，呵护无人机行业的发展，助力经济建设腾飞。