区域一体化发展背景下跨区域环境治理的地方政府协同路径

■张 丽

（兵团广播电视大学（国家开放大学兵团分部））

1 区域环境治理与区域一体化协同管理的关系

1.1 区域环境协同治理理论的内涵

协同理论是自然学科与社会学科的交叉理论，是基于协同理论与公共治理的理论而发展的关于社会新问题解决的新范式。20世纪90年代协同理论提出后，詹姆斯·博曼和威廉·雷吉则认为协同的核心在于平等，每个主体都有参与的能力与权利。国内学者肖文涛等人提出协同治理不仅包括治理主体的多元化，权威的多样性，还包括行动的协调性、效果的稳定性[1]。区域环境的协同治理是指在区域环境的治理过程中，政府、企业、社会公众等主体形成的有序、可持续、相互协调与合作的治理结构。区域环境协同治理是要打破传统的环境治理以行政区域为界限的治理模式，习近平总书记在2017年提出“全方位、全地域、全过程的开展生态环境保护建设”，体现区域环境协同治理的理念。

1.2 区域环境治理与传统地方政府行政辖区管理范围的矛盾

我国的环境保护立法主要是按照环境要素的方式进行立法，如按照大气、土壤、水资源等环境要素单独立法，虽然能够在环境要素的保护上提供有效的保障，但是从传统的行政管理利益上看，单独与环境要素的立法难以协同区域行政主体的行动。《环境保护法》第16条中提出各级政府对本行政辖区内的环境质量承担责任，并需要采取必要的措施改善环境。传统的行政管理以行政区域为界限，而生态环境的治理需要跨区域，二者之间必然存在矛盾性，区域一体化协同管理能够应对区域环境的问题，如《青海湖流域生态环境保护条例》、《太湖流域管理条例》、《淮河流域水污染防治暂行条例》等条例的出台，为区域环境的协同化管理提供了立法的新范式[2]。

1.3 环境区域公共治理的问题提出

社会可持续发展的重要阻碍因素是环境问题，如何有效的治理环境，构建环境和谐、生态文明的环境成为地方政府履行公共管理职能的内容。社会经济的发展使得社会环境问题变得复杂化，单一依靠单一的行政区域内单一政府难以有效的处理区域环境问题。从环境污染问题上看，污染具有跨区域性，如每年的雾霾、流域性的水体污染事件、大气污染事件、海域油污事件等都具有跨区域的特点，需要构建区域政府协同合作机制。

区域一体化协同管理是区域环境治理的新模式，倡导区域内主体参与环境治理，构建协同、合作的治理关系，实现环境事务的综合、全面的治理，节约资源，提高治理的效率与成果。区域一体化协同管理为区域环境治理提供新的研究范式，作为准公共物品的环境，环境污染的动态性需要借助区域内的行政主体予以治理，构建协同治理的理念，切实解决区域环境问题。

2 跨区域环境治理地方政府协同的困境

2.1 跨区域环境治理缺乏法律政策制度的框架供给

传统的环境治理是以环境要素，要求各个行政区域的地方政府按照自身管辖的区域范畴进行治理，从行政管理的角度，各个地方政府的行政区域是具有法律边界的、封闭性的政治单元，而跨区域环境治理却需要打破行政管理的封闭性、边界性[3]。《环境保护法》等立法提供给地方政府对环境治理的权力局限于本行政区域范畴，而对周边的行政区域的环境问题缺乏管辖权。跨区域环境治理缺乏有效的法律制度供给，在我国的行政管理政策性规定上也存在空白，如上述的跨水域的污染防治条例缺乏执行力，各个地方政府相互之间协同少，且缺乏具体的指引，难以形成有效的协同治理的措施。

2.2 跨区域环境治理过程中地方政府主体之间存在利益的竞争博弈

科斯的产权理论中对于交易成本的论述可以得出区域环境治理的交易费用难以为零，也就是说各个行政主体之间因区域环境治理的问题必然会因交易成本而产生博弈，各个地方政府属于“理性经纪人”，当区域环境污染事件发生或者是区域环境治理问题时，往往追求的是最低的交易成本而获取最大的利益。区域环境治理产生的交易成本使得各个地方政府之间利益博弈比较激烈，传统的区域环境污染事件发生时，通常是由上级政府主导，如《水污染防治法》中规定跨区域的水体污染纠纷由上一级的政府协调解决，这种情况下，由于交易成本不为零，各个地方政府较少主动承担责任，而是选择等待，由上级政府协调，如上级政府财政拨款解决[4]。如在全流域的环境治理时，需要保护水体要求上游的企业不得排污、且要购买必要的设备，而下游的主体则无需支付任何的成本就可以成为水域环境的受益者，因此，上级政府因治理水体环境支付成本，下游政府则无需承担时，则产生利益的博弈。

2.3 跨区域环境治理补偿机制缺乏阻碍地方政府协同治理的积极性

区域环境治理比单行政区域内的环境治理更容易出现“集体行动困境”以及“搭便车”的现象，搭便车的现象一旦在环境治理问题中凸显，则行政主体对于区域环境治理的参与积极性不高。目前在跨区域环境治理删刚出现协同的大环境意识不强，各个地方政府的治理环境措施存在“治标不治本”的情况。各个地方政府之间缺乏环境治理的利益补偿机制，协同各个主体的成本。如以武汉市为例，2017年武汉市出台的《长江武汉段跨界断面水质考核奖惩和生态补偿办法》中对武汉市的行政区域内的区级政府采用生态补偿奖惩机制，激发区级政府治理长江流域环境的积极性，但是从长江流域上看，武汉属于中游，上下游缺乏联动，而且跨区域内缺乏有效的生态补偿机制，导致整个区域的环境治理依然是单个政府的行动与责任。

3 基于区域一体化的跨区域环境治理地方政府协同治理具体对策

跨区域环境治理面临主要问题是多头行政主体的行动协调问题，资源战友的不对等性、经济发展以及政治地位的不均衡性等都会导致地方政府参与跨区环境治理的积极性不佳。因此，需要构建协同治理模式，保障各个地方政府参与区域环境治理的积极性、持续性。

3.1 构建跨区域环境协同治理的法律制度与政策

目前我国有针对部分水域跨区域治理的法律法规，但是从内容上看对于区域政府的协调性不够，其属于环境保护法律法规，并不是行政法规的范畴，对地方政府缺乏有效的约束力，因此需要改变传统环境保护的以环境要素为主的立法范式，要打破行政区划的行政法律边界，在区域一体化的理念下建立区域行政主体协调行动的环境治理范式。在跨区域环境治理上存在守法成本大于违法成本，因此需要制定具有可操作性的区域环境治理的法律法规，明确各个行政主体的责任。如制定《跨区域环境治理法》的方式，对各级政府在跨区域环境治理中的责任与义务予以明确，对各级政府的协调方式、程序等予以规定，对跨区域环境污染的治理费用支出予以明确，为跨区域环境治理的地方政府协同行动提供法律制度的供给与保障。此外，还需要制定跨区域环境污染实践联防联控规划，针对区域性的环境污染问题需要建立联防联控的机制，在摸清区域环境污染的主要源头基础上，具体由区域内的地方政府共同组织，共同研究制定区域环境污染联防联控规划，对区域内的环境质量、排放标准、重点工业企业的环境管理等都予以明确的规定，确实提升区域环境污染治理的效果[5]。

3.2 区域环境治理上各个政府主体之间建立信息互通机制

一是，建立区域环境治理的利益共享机制。区域环境治理关系着区域的经济发展，关系着区域的营商环境打造，区域行政主体之间需要建立利益共享机制，防止出现区域环境治理的“搭便车”现象。根据区域一体化的理念，区域的地方政府协同通常有三种模式：上级协同型、自愿协作型、机构促进型。各个地方政府在区域环境治理上存在利益的博弈，要选择协同，需要建立利益共享机制，不仅要实现环境治理的协同，同时也要实现区域欢乐治理的联合执法；二是，建立跨区域环境治理的协同机构。地方政府具有法律的行政管辖边界，导致地方政府在区域环境治理上不仅存在力不从心、也容易出现各自为政的情况。因此，可以参考美国的SCAQMD（南海岸空气质量管理局）的方式，建立跨区域环境治理的协同机构，设立政策规划、政策执行、环境结果检测等职能部门的方式，协调区域内各个行政主体的行动，委员会的费用由各级政府从地方财政分摊，治理费用由地方财政共摊。

3.3 建立跨区域环境治理的生态补偿机制

环境治理具有公共产品属性，奥尔森在《集体行动的逻辑》中认为一个集团中所有的主体都是理性的，且各个主体都希望追求自我利益的最大化。跨区域环境治理上容易出现上游治水下游受益的情况，也导致上游的地方政府出现财政压力大。因此，需要建立跨区域的环境治理生态补偿机制，一方面，区域环境内的各个政府签订生态补偿合作协议，对于出现区域环境污染的突发事件时，不受污染地政府需要给予一定比例的污染治理费用。另一方面，建立地方政府的横向转移支付，应对上游流域的地方政府水域治理的费用，采用横向转移支付的方式，帮助上游地区的生态恢复。