地方政府收费公路专项债券管理模式探讨

陈华丽

（泉州市交通建设发展中心，福建 泉州 362000）

根据《中华人民共和国预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关规定，2017年财政部交通运输部印发《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》，在政府收费公路领域开展发行收费公路专项债券试点，以规范政府收费公路融资行为，促进政府收费公路事业持续健康发展。随着《办法》的实施，使得依《公路法》和《收费公路管理条例》规定，由县级以上交通运输主管部门按“收费还贷”的融资方式就此终止，地方政府收费公路专项债券成为政府收费公路融资唯一渠道。由于《办法》主要阐述了地方政府收费公路专项债券的财政预算管理及执行监督，且福建省尚未出台实施细则，在实际操作中涉及行业主管部门、投资主管部门等部门的组织协调等问题需要解决。以下将结合现行泉州市境高速公路管理体制实际情况，对福建省地方政府收费公路专项债券管理提出一些看法，供大家参考、探讨。

一、泉州市境政府收费公路债务及管理现状

在《办法》出台前，泉州市境收费公路全部为高速公路，均依《公路法》和《收费公路管理条例》规定采用“政府还贷”的方式筹措建设资金。归纳起来主要有以下几个特点：

（一）行业管理集中度高，创新难。福建省高速公路实行“四统三分”的政策，即“统一规划、统一设计、统一质量、统一运营、分段筹资、分段建设、分段收益”，上述政策为我省高速公路实现“县县通高速”作出重要贡献。但也造成了行业管理体制单一，创新不足。在资金筹措方面尤为突出，福建省除泉厦高速上市外，绝大部分仍依靠财政资金支持和银行间接融资；在地市级层面，则完全依靠财政资金拖底。整体市场化程度不高，社会资本参与度较低，资金筹措渠道狭窄。

（二）偿债主体碎片化，风险点多。在省高速公路集团的统一运营管理下，由于弱化了公司法人治理结构，一定程度上发挥集中管理的优势，但项目公司独立法人性质造成偿债主体多，一定程度上限制了集体管理的能力。比如：金融机构一般按单一项目进行评审，造成部分经济效益差的项目，特别是近几年通车运营项目，持续融资困难，难以为济，直接影响整体优势的发挥，也造成风险点增多。

（三）投资主体多元化，难协调。前述福建省政府还贷高速公路实行“省市合作”，表明投资主体至少有两个，在泉州市级，其政府还贷高速公路项目资本金又由市本级及所属县（市、区）分别筹措，并通过指定国有企业平台公司汇总到高速公路市级出资代表，再投入到项目公司，造成泉州市参与高速公路投资的主体更多。由于各投资主体财政承受能力、项目受益程度均不相同，造成建设、筹资协调难度大，主要依靠行政化摊派。

二、泉州市境政府收费公路专项债券管理使用现状

《办法》出台后，泉州市采用政府收费公路专项债券的项目仅有国高网泉南厦沙改扩建项目1个，尚处于建设期，该项目资本金由省市共同筹措，省级控股，除资本金以外的部分通过发行政府收费公路专项债券进行筹措，已首次成功发行5.4亿元，15年期，年利率3.79%。该项目是福建省首个工可采用政府收费公路专项债券的项目，在实施政府收费公路专项债券申请、使用、管理过程中，我们面临以下几个问题：

（一）存量政府还贷项目不能申请专项债券额度支持。截至2019年底，泉州市境政府还贷项目共10个，债务余额约300亿元。经测算，其中有5个项目收支无法平衡，主要原因是财务费用支出问题。

（二）债券申请主体问题。《办法》规定债券发行主体是省级人民政府，地市及县级政府有需求的也只能是省级政府转贷给地方政府。实际工作中高速公路项目普遍跨县（区），加上投资主体多元化，申请主体变得难以统一。

（三）资产债务管理问题。福建省规定政府收费公路专项债券分到各个市，由市级管理专项债券，导致出现高速公路项目资产列入省国资管理，债务列地方财政，项目运营收支又由省财政管理的情况。

三、地方政府收费公路专项债券管理办法探讨

针对上述存量政府还贷和政府收费公路专项债券高速公路存在的问题，以下将结合泉州市实际情况，对福建省实施地方政府收费公路专项债券的申请、使用、管理建议如下：

（一）对新旧制度衔接作出制度性安排

对于本次政府收费公路筹融资体制改革，在《办法》中缺少对存量政府还贷高速公路债务制度性安排。建议实施细则中给予一定期限内逐步采用政府收费公路专项债券置换政府还贷公路的债务。

1.必要性。政府还贷高速公路公益属性，现有项目公司市级股东平台化，不利于贯彻中央防范化解政府隐性债务决策部署。

2.可行性。政策因素：前述泉州市境高速公路均有省市县国有企业出资建设可通过无偿划拔的方式，将其持有的国有资产纳入政府会计主体核算，并以政府专项债券的方式置换企业原有债务，剥离国有企业纯公益性资产。市场因素：由于现有的政府还贷高速公路债务存量高，一次性置换将势必增加政府债务风险，同时影响金融市场稳定，建议采用逐步置换方式，比如：贷款到期点对点置换方式。债务因素：目前，泉州市境高速公路通行费收入覆盖债务利息和日常养护成本后，尚有部分结余。采用政府收费公路专项债券后其债务成本低于金融机构贷款利率，可提升高速公路债务偿还保障质量。且上述方案实施后将不会增加政府隐性债务，对防范化解政府隐性债务非常有利。社会因素：通过政府购买服务的方式，可维持现有省高速集团统一运营的体制，维持就业稳定，确保政企分开的改革顺利推进。

（二）对投资主体多元化下专项债券使用管理作出安排

《办法》第二十八、二十九条规定，收费公路专项债券的发行和使用应当严格对应到项目，且可以对应单一项目，也可对应一个地区的多个项目。即地方政府收费公路专项债券依托单个项目或以地区为单位为多个项目发债，均由省政府统一发行。无论采用何种方式，政府收费公路专项债券承受主体和投资主体将存在以下两种情况：

1.债务承受主体与投资主体保持一致。优点：有利于建立专项债与项目资产、收益对应制度，同时也有利于政府债务分散风险。缺点：债券管理碎片化，增加各级财政部门转贷和项目建设资金归集工作难度。由于债务承受主体财政承受能力各不相同，也增加部分投资主体债务风险。

2.债务承受主体与投资主体不一致。优点：有利于债券集中管理，减轻各级财政部门转贷和项目建设资金归集工作，增强整体抗风险能力。缺点：对债务承受主体要求高，要求牵头单位具有强有力的协调组织能力。

由于政府收费公路跨行政区域及线性工程属性，项目社会经济效益对全省区域影响远大于项目所在，结合我省及泉州市实际情况。建议政府收费公路项目维持现有的“省市合作，统借统还”模式，即项目资本金由省市县三级共同筹措，出资比例根据项目地理位置、区域经济发展潜力等因素一事一议，专项债券由省级统一申请管理使用的制度，实现专项债券管理使用在以下三个方面的统一。

(1)管理统一：《办法》第四十二、四十三条规定“……省级交通运输部门负责审核汇总本地区国家公路网规划、省级公路网规划建设的政府收费公路资金需求，组织做好政府收费公路项目库与地方政府债务管理系统的衔接，……，组织有关单位及时足额缴纳车辆通行费收入、相关专项收入等；市县级政府规划建设政府收费公路确需发行专项债券的，……”。我省高速公路均由省级公路网规划建设，因此，由省政府指定一省级事业单位作为高速公路项目法人单位，负责全省高政府收费公路项目资本金归集、专项债券申请、管理、使用，对其形成基金收入、支出纳入省级政府性基金预算管理，确保债务还本付息，资产养护、日常管理经费支出的统一结合。

(2)资金统一：资金统筹管理，有利于平衡各项目经济效益。统筹管理能发挥资金的最大效益，不会造成有些项目存有大量资金尚未使用，而有的项目又资金紧缺，避免资源浪费。省级事业单位通过政府购买服务的方式，委托省高速公路集团统一运营管理，省交通运输厅履行行业主管部门责任。

(3)核算统一：政府会计准则第5号公共基础设施第四条，“通常情况下，符合本准则第五条规定的公共基础设施，应当由按规定对其负有管理维护职责的政府会计主体予以确认……”。由省级事业单位统一核算有助于建立专项债与项目资产收益对应的统一机制。