农村公路建养中的PPP模式应用研究

王文欧

（湖南省邵阳市大祥区交通运输局，湖南 邵阳 410006）

一、问题的提出

农村公路①2015年之前国家统计局对于公路行政等级分为：国道、省道、县道、乡道、村道；2015年的国家统计公报开始将县道、乡道、村道统一划为农村公路范畴。在交通运输行业发展统计中，高速公路之外的公路被称为普通公路，一般来说，农村公路也属于普通公路的范畴。占我国公路里程85%以上，构成了国家公路网的主体，是我国覆盖范围最广、服务人口最多、提供服务最普遍、公益性最强的交通基础设施，也是保障经济社会发展和人民生产生活的重要基础条件。因此，建设和维护好农村公路，如何实现其持续健康发展，是一个急需探讨的课题，进而引发学者们对相关方面进行了积极探索。

一些学者侧重于问题的分析，如李德成（2013）[1]、刘庞文（2017）[2]等人认为，管理事企不分，建设养护垄断现象严重，配套资金缺口大，施工力量薄弱，项目质量管理不够精细，技术标准偏低，是当前县乡公路存在的主要问题。一些学者基于普通公路视角，侧重于对策研究，比如，庞文群（2015）[3]认为应规范普通公路管理体制，编制中期预算规划，实行目标考核制度，探索多元化投资途径；曾光（2016）[4]等指出，加快推进地方融资平台市场化、实体化转型，推动高速公路带动普通公路健康发展；崔亚雷（2016）[5]、莫杰（2017）[6]则强调在普通公路建设中应用PPP模式的可行性和必要性，等等。由此可见，学者们对县乡公路、普通公路进行了较全面的研究，但少有学者直接以农村公路为研究对象，来深入探讨PPP模式的应用，为此，本文试图围绕该问题来进行重点研究。

二、PPP模式的内涵

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”。广义的PPP泛指公共部门与私人部门之间为提供某种公共物品和服务，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果；而狭义的PPP更强调政府在项目中的所有权（有股份），以及与企业合作过程中的风险分担和利益共享[7]。2015年7月，国务院办公厅在转发《财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号文）中对PPP作出了明确的定义，指出PPP模式“是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理利益”。由于农村公路的基础性产业特征和非盈利公共产品属性，在其建设、养护和管理过程中必须突出政府股权控制及财政投入的引导作用，因而本文采用狭义的PPP模式。狭义的PPP模式，需要政府与私人部门组成特殊目的机构（special purpose vehicle，SPV）， 引 入 社 会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作期满后再移交政府。

根据上述定义，可概括PPP模式的特点如下：首先，PPP是一种新型的项目融资模式，是以项目为主体的融资活动，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资，项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。其二，政府与社会资本方共担风险，PPP融资模式下，政府的公共部门与社会资本方以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。其三，政府与社会资本方共享利益，PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、沿线土地优先开发权等。其四，政府与社会资本方共同管理，在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与基础设施的建设和运营，双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。

科学分类是恰当运用PPP模式的前提。PPP模式常见的基本类型可以按四种区分标准加以归类。一是按招标方式，PPP模式可分为应标模式和非应标模式；二是按回报机制，PPP模式可分为“使用者付费”、“政府付费”和“政府付费+使用者付费”模式；三是按公私合作程度，PPP模式可分为外包、特许经营和民营化模式；四是按市场准入+融资模式，PPP模式可分为管理与租赁合同、特许经营合同、未开发项目和资产剥离模式。财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中指出，政府与社会资本合作的“通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报机制作为区分PPP模式类型主要标准的倾向”。之后，财政部在《政府和社会资本合作模式操作指南》中，进一步明确了项目回报机制包括“使用者付费、可行性缺口补助和政府付费”等支付方式。以合理投资回报机制为标准将PPP模式分为使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种类型，体现财政部对PPP模式偏狭义的内涵解读，也符合本文的观点。

三、农村公路PPP模式的选择与应用

随着成品油价格和税费改革的推进和政府职能的转变，我国政府间在公路管养事权和支出责任划分②“事权和支出责任划分”是中国传统体制的特有语言，反映的是分层次管控社会经济事务在不同级政府间权力的划分。改革之后其含义已经转变，在公共财政术语中通常称为“职能划分”、“事权划分”或“支出责任划分”。、收入安排、转移支付等方面存在的矛盾，最终都压在基层，特别是县（区）级政府。PPP模式特有的融资和项目运营方式是政府与社会资本方形成合作互赢的结果，能够以最少的资源投入实现最多、最好的公共产品与服务供给。为不断完善投融资体制以及建养管理机制，推进“四好农村公路”建设，本文将聚焦突出问题，分析农村建设管养应用PPP模式解决的优势及PPP模式类型选择，以推动“四好农村公路”迈入高质量发展的新阶段。

（一）农村公路建养存在的问题

十二五期间，我国农村公路建设保持快速增涨的势态，累计增加公路里程47.16万公里、年均增加9.43万公里，累计完成投资12908.24亿元，年均增涨10.5%，超过“十二五”国内生产总值年均增长7.8%③数据来源：2011至2015年交通运输行业发展统计公报。。“十三五”规划继续加强农村公路建设，有条件的地区推进联网，加强县乡道提级改造，加大农村公路养护力……[8]，2016年农村公路投入总投资3659亿元，增涨13.4%，远远超过国内生产总值增长率6.7%④数据来源：2016年交通运输行业发展统计公报。。各地县级政府通过大幅新建和改造公路有效地提升了区位优势，有益于我国区域经济平衡发展，但也不可忽略农村公路建设管养在财税体制转型期间遇到资金瓶颈和运营困境。

1.县级政府财政融资压力大。1994年实施的税制和分税制改革奠定了政府间财政关系的制度基础，推动了公共财政制度建立。但是1994年的改革并没有改变政府间事权和支出责任划分，应由政府承担的职能基本仍是上下对口，上面出政策，下面对口执行，任务最终都压到基层政府[9]。湖南省“十三五”期间，市县级共需地方自筹公路建设资金1259亿元，其中农村公路自筹221亿元⑤数据来源：湖南省交通运输“十三五”发展规划（湘交综规〔2016〕168号文件）。。事实上，按照“县道县管、乡道乡管”的原则，以及县乡“预算共编、账户统设、集中收支、采购统办、票据统管”的财政管理方式，农村公路的自筹任务全部落在县（区）级财政。由于资源禀赋和制度环境不同，各县（区）级的财政汲取能力差距大，对于农村公路支持的力度出现强者愈强、弱者愈弱的局面，财政汲取能力落后的偏远地区面临着提升农村公路数量、质量和财政融资困难的多重压力。以湘西南地区某县（区）为例，规划“十三五”期间完成省道二级公路升级改建投入3.85亿元，要求县（区）财政自筹3.26亿元；完成农村公路提质改造及建设投入14.88亿元，要求县（区）财政自筹14.42亿元，共需自筹公路资金17.68亿元、年均3.536亿元（其中，农村公路占比84%）。然而，该县（区）2016年地方财政收入仅为3.7911亿元，同比增涨率为16.7%，除去2016年度一般公共服务支出3.0078 亿元，可用于包括农村公路等专项支出的财政收入仅余0.7883亿元，就算“十三五”期间该县（区）保持20%的收入增涨速率，也难以自筹到17.68亿元的农村公路配套资金。以上分析可见农村公路规划符合落后地区的发展需求，与此同时也存在县（区）的财政自筹能力严重不足，财政融资压力非常大的问题。

2.项目运营效率低。农村公路设施相对高速公路和干线公路而言，不仅融资压力大，而且管理体制滞后。现行公路建设管理体制依然是交通部门和地方政府相结合的“条块关系”管理体制⑥条块关系即垂直管理部门和地方政府的关系，它历来是中央与地方关系中的重要内容。自十七大报告提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的政府改革新目标，其中明确指出要“规范垂直管理部门和地方政府的关系。”。农村公路建养，业务技术方面由各级公路管理机构负责，交通运输主管部门监督，而资金和人员又由县、乡两级政府直接负责。在快速发展的市场经济面前，这种管理体制日益凸显其“条块分割”、“条块交错”不利于农村公路发展的弊端。首先，为克服体制壁垒，县乡两级政府往往设立各个项目指挥部以达到平衡利益、集中力量发展地方交通的目标。然而，这种方式因无法进行人员编制和经费指标控制，造成政府指挥部随意成立、管理费用重复开支、政府官员争相挤进项目指挥部的乱象。其次，由于地方、部门各种复杂矛盾，农村公路工程项目常被各种利益关系所觊觎，工程施工很难排除暗箱操作的可能。一些项目表面是由有资质的单位中标，实际是层层转包，资金投入要经过若干层之后才能到达施工班组，最终导致施工班组不得不采取降低安全和质量标准来实现盈利。当前，农村公路安全管理落实不到位，质量控制措施无法执行，工程材料不达标，施工队伍素质差，施工管控不严等已经不是个案，而是普遍存在的问题。

3.建养方式不具有可持续性。随着社会快速发展和市场体制不断深化，农村公路建养模式不可持续性的问题越来越突显。问题产生的主要原因是我国财政管理体制改革不彻底，没有很好地厘清政府与市场权限边界，导致市场失灵与政府失灵现象同时存在。农村公路属于公共产品，也就具有“消费者的增加并不会提高边际生产成本”的非竞争性特征，以及“不能或无法排斥任何人消费该产品的权利”的非排他性特征。随着农村公路建设路网体系的不断扩大及技术等级提高，农村公路通达之地的区位优势得以提升，投资环境优化，由此产生巨大的正外部效应，农村公路表现出纯公共产品的特质。然而，农村公路不仅具有经济价值，而且能为使用者创造经济价值，又表现出纯私人物品的特征。综合其社会效益与经济效益，农村公路应是介于纯公共产品和纯私人物品之间的准公共产品。随着社会经济快速发展，农村公路建养管理应与时俱进，以社会实际需求为导向，不断提高其通达能力、承载能力等技术指标和管养水平。但是，在新能源来势渐强的情况下，主要用于农村公路建养的“成品油消费税改革”新增收入必定会逐渐减少，这势必影响到农村公路的持续发展。又由于县乡道养护班组体制随着市场经济发展而逐步消解，而新的养护体制尚未建立、健全，正严重地影响到农村公路发展的可持续性。2016年开始实施的《农村公路养护管理办法》鼓励将日常保养交由公路沿线村民负责，采取个人、家庭分段承包等方式实施⑦《农村公路养护管理办法》第三章第十八条。，这实际上将管养权限置于政府与市场之间的模糊地带。个人、家庭作为理性经济人，在经济利益驱动下，养护质量、施工安全均难以保障。当前，农村公路“养护不到位、养护不及时、未按照设计或者规范要求进行养护”的现象普遍存在。事实上，随着市场经济深入发展和村民“一事一议”政策的推广，以工代赈的农村公路养护机制被打破，农村公路养护走向市场化成为必然趋势。

（二）PPP模式在农村公路建养方面的优势

PPP模式下，SPV项目公司充分利用政府部门和民营企业的优势，把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与民营企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起。总体而言，PPP模式具备项目融资、共担风险、共享利益、共同参与的特征，最适应运用于公路、桥梁、地铁、机场、港口等可经营的独立基础设施项目。至于农村公路建设养护管理运用PPP模式，具有如下优势。

1.减轻地方财政融资压力。上文提到燃油税费改革后，农村公路建设和养护资金存在巨大缺口。如果这一资金缺口，单纯由地方政府负担，将是一笔巨大的财政支出。又由于县（区）政府自身举债缺乏权限和规范渠道，相对国省道干线公路而言，农村公路建设和养护更需要引进市场机制，促进投融资体制改革。在PPP模式下，政府与社会资本方共同组建SPV项目公司，政府投入股权，并引进优质的社会资本和运营模式，利于转换政府职能，减轻财政负担。与BOT和PFI等模式不同, PPP在项目初期就可以实现风险分配，政府与社会资本方共担风险，使风险分配更合理，从而减少了承建商与投资商风险，降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。

2.提高项目运营效率。PPP模式中以SPV项目公司代替传统的项目指挥部，有利于提高项目运营效率。首先，SPV项目公司可以规模化运营农村公路项目，避免重复设立项目指挥部。其次，私营部门参与项目全过程，能推动项目在设计、施工、管理等方面的革新，提高办事效率，传播最佳管理理念和经验。SPV项目公司采取企业管理理念，政府部门和私营部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方不足，形成互利的长期目标，以最有效的成本为公众提供高质量的服务。如此，有助于政府从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。SPV项目股权的模式，保证了政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。私营部门只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，才能开始获得收益。因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造成价，能够消除项目完工风险和资金风险。研究表明，与传统的融资模式相比，PPP项目平均为政府部门节约 17%的费用，并且建设工期都能按时完成。

3.促进农村公路持续发展。合理应用PPP模式可以从两个方面为农村公路建养管理提供持续不断的支撑。首先是资金投入方面，PPP模式以SPV项目公司股份形式，厘清政府与市场权限边界，将政府投入加载了市场杠杆，引导经济发展后期成果提前投入到农村公路基础性设施上，从资金供给方面支撑农村公路持续建设。其次是管理体制方面，PPP模式突破了社会资本参与公共基础设施项目的机构限制。农村公路作为“提供通行便利、促进城乡经济发展”的重要基础设施，农村公路的使用价值被广泛重视，但其经济属性经常被忽略。市场机制下农村公路的建设养护管理，越来越表现出其经济属性，农村公路建养与普通商品一样需要投入社会必要劳动时间和资源耗费，需要通过生产要素的自由流动达到资源合理配置和优化组合。然而，由于各种原因农村建设养护管理市场化改革不到位，至今仍然由政府部门根据年度计划投入人工、材料等生产要素，这种建设养护体制不利于资源优化配置，造成资源配置不均衡的现象，资源浪费与配置不足同时存在。PPP模式下引进市场机制管理，在利润最大化的目标驱驶下，SPV公司必须做到“勤养护、少大修、节约资源搞建设”的管理机制，才能通过国家评审验收，从而获得盈利。这就确保了在农村公路建设过程中，SPV公司最大程度地优化资源配置以及投入有效必要劳动，如此恰恰符合了公路建设养护的科学管理要求和技术指标内涵，最大可能地解决农村公路管理存在“轻管养、重建设”的问题。

(三)农村公路PPP模式类型的选择与应用

党中央明确指出，实施乡村振兴战略、打赢脱贫攻坚战，要进一步深化对建设农村公路重要意义的认识，聚焦突出问题，完善政策机制，既要把农村公路建好，更要管好、护好、运营好。上述分析表明，农村公路存在的突出问题是市场化的必然结果，市场化改革存在的问题只能用市场机制解决才最为彻底。PPP模式适应了财税体制改革，实现了项目本身和政府债务之间的隔离，有利于解决“四好农村公路”中突出问题。但是，财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中，明确指出“适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点”。一般情况下，农村公路并不具有“价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高”的特点，以至于农村公路建设项目难以通过PPP项目“物有所值评价”，农村公路养护管理更加不可能进入PPP项目识别范围。农村公路建设养护应用PPP模式，不能固守PPP项目识别条件，而是要选择适宜的PPP模式类型和项目运作方式，提高农村公路建养项目的市场化程度。根据农村公路独具的经济特性，从以下三个方面实现农村公路建养中的PPP模式选择及应用。

一是PPP模式类型选择要适应农村公路的非盈利性和弱垄断性。发展农村公路路网的主要目标是充分发挥其阡陌相通，方便群众出行的公共服务功能。由于两点之间稀有两条完全平行公路通达，所以作为公共服务资源的公路基础设施具有一定的垄断性。公路垄断特性决定了PPP模式运用在高速公路和收费普通公路上，大多采用使用者付费补偿类型。然而，公路基础设施的垄断性随其行政等级下降而逐步减弱，如省道的垄断性低于国道，县道的垄断性低于省道，乡道、村道的垄断性低于县道。实际上，县道、乡道和村道主要服务于农村，公路垄断特性低甚至可以忽略，这是由农村地域广阔、地貌复杂决定的，而农村经济发展相对落后的现实又决定了农村公路只能是非盈利的。所以，农村公路运用PPP模式，不适宜采用使用者付费补偿类型，适宜选择政府付费和缺口补助类型。

二是项目运作方式要满足农村公路的规模化社会和经济效益。农村公路与其他普通公路一样具有规模化社会和经济效益[10]。在整个公路网络结构中，农村公路路网起到最基础的支撑作用。农村公路延伸到千家万户，可以点对点地服务到个人，其网络密度越大，对群众的出行、通行保障越有力，所发挥的社会效益越大。农村公路路网辐射范围越广，承载能力越强，对促进农村社会经济越明显。事实表明，凡农村公路网络发达的地区，该地区的农村产业市场化程度越高、区域经济越活跃，公路投资所获得经济回报越有保证。规模化社会和经济效益特征决定了农村公路项目适合区域打包应用PPP模式。

三是PPP模式运用要注重农村公路地域经济特色。农村公路是服务于县域范围的公共基础设施。众所周知，交通对社会经济发展的重要性体现在，路网线性贯通运输人流物流，地域辐射促进社会发展和经济活跃。在交通路网结构中，铁路、高速公路、国道的纵向延伸里程最长，交通线性的功能最为明显，相比之下省道次之，农村公路最弱。然而农村公路路网密度最高、地域辐射效应最明显，所以农村公路发展与所在地域的经济发展、资源禀赋、人口结构、民俗人情密切相关、互为影响。这种经济特征决定了，在现行交通部门和地方政府相结合的“条块关系”管理体制下，对农村公路需要侧重“块”的管理。那么PPP模式运用在农村公路，需要综合地域经济发展规划，适宜与产业园区、特色小镇、乡村农庄建设捆绑应用 PPP模式。

四、结论和建议

如上所述，恰当的PPP模式类型以及灵活的项目运作方式是农村公路应用PPP模式的关键所在。但是农村公路应用PPP融资模式仍面临潜在的风险，需要解决好以下三个现实问题：一是评估政府支付能力。当前县（区）级政府公路建设养护投入明显不足，公路建设养护预算未能形成有效的机制，公路建设养护事权与支出责任改革正在推进当中，所以财政难以预算对于农村公路的中长期投入，相应的作为社会资本方难以有效评估政府违约的风险。二是养护工程市场不成熟。全国各地都在推进公路养护市场化改革，现在面临诸多的困难，养护企业大部分存在管理松散、事企不分、专业技术水平低等问题，公路养护总承包企业应该具有较强的专业化养护生产管理水平，亟需培育大型专业化公路养护企业。三是PPP合同适用法律问题。在PPP 项目合同体系最为核心的是政府与社会资本之间的授权协议，但授权协议的法律定性是民事合同，还是一种行政协议，一直存在争议。这种争议直接影响到社会资本的地位及权利救济，进而直接影响到社会资本的投资安全。因此，关于PPP 模式下农村公路建设、养护、管理模式创新仍有需要更多的关注和研究。