农村集体建设用地价格扭曲现象的原因分析

◎张健

当前集体建设用地价格普遍存在价格扭曲的问题，未能真实地反映集体建设用地应有的完整价值。我国存在着严重的土地市场扭曲现象，政府成为垄断土地交易市场的唯一主体，既垄断了农村集体土地的征收权，同时垄断了城市建设用地的出让权。这样的土地制度安排及价格扭曲正逐渐成为城乡发展不均衡，发展差距扩大的主要因素，同样，集体建设用地流转市场发育不完全，且普遍存在价格扭曲的问题，即集体建设用地实际价格与其应有价格严重背离，产生这种扭曲现象的原因主要有：

一、土地二元结构下的权利不平等

我国《宪法》在土地方面的基本秩序是土地公有制，其中城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有。根据《宪法》的精神，不论是国有土地亦或集体土地都应该属于土地公有制的组成部分，权利与地位平等。但后来《上地管理法》及相关制度法规又在诸多层面上造成了集体建设用地与国有建设用地的事实不平等。其中争议最大的问题便是集体建设用地非特殊情形不允许自由上市流转，因为这样的权利限制，导致各要素大体相同的集体建设用地价格远低于国有建设用地。如有学者以宅基地退出作为研究案例，提出宅基地使用权转让的估值标准底线可以按照地方政府公布的基准地价40%计算，部分地区可以根据实际情况提高估价比例。这是集体建设用地与国有建设用地价格差异的缩影，事实上，各地方均存在两种不同属性建设用地在流转价格上的巨大差异。除此之外，集体所有产权存在残缺、模糊的情形，而不清晰的产权也会导致土地价格的扭曲。有学者从产权经济学视角出发，将任何交易都看作是产权的交易，并将我国地价体系的扭曲根源归结于土地产权的残缺。同样有学者也通过实证研究发现产权的特征是影响集体建设用地流转价格的主要因素。但当前集体建设用地的产权仍不清晰，主体模糊，且很多地区未完成确权登记工作。尽管国家政策一直在呼吁集体建设用地与国有建设用地“同地同权同价”，但要想真正实现同等权利，真正认识到集体建设用地的潜在价值，仍需要较长的时间。因此，立足当下的社会背景，在一定时期内，在法律制度尚未解禁的情形下，集体建设用地自身的产权残缺特征会一直影响其价格的高低，也是造成其实际价格扭曲的重要因素。

二、政府干预失灵

土地市场作为一种特殊的市场存在，往往由于政府垄断而成为资源配置的主导力量。我国政府垄断了土地出让的一级市场，即所有的土地出让行为必须由政府牵头（具体由国土部门负责），并在整个出让过程中发挥决定性作用。而在集体建设用地流转市场上，政府通过立法手段限制集体建设用地上市流转，并因此导致大量的集体建设用地隐形流转，并造成流转价格的扭曲和流转效率较低的局面。同时，通过政府定价来确定的集体建设用地流转价格，由于缺少市场机制的调控，则势必会造成一定程度的价格扭曲。另外，政府干预失灵还表现在地方政府过度干预收益分配、过度限制收益用途及规制监管缺失等方面。这样政府过度干预下的集体建设用地流转行为容易造成弱势一方的集体经济组织和村民合法利益受损，而政府却因为垄断行为并主导收益分配而成为超额利润的最大受益者。这种追求利益最大化的结果既造成流转价格严重偏离其实际价值，同时也造成参与各主体之间土地收益分配的不合理，容易引发更大的社会矛盾。

三、市场调节失灵

马克思主义经济学认为，在市场经济体制下，市场是决定资源配置的基础性力量。市场这只“无形的手”对于实现资源有效配置起着至关重要的作用。但集体建设用地市场是一个发育不完全的市场，整个流转过程中市场机制并未发挥相应的调节作用。因此在市场机制运行受阻的背景下所形成的流转价格也必然是扭曲价格，难以反映集体建设用地真实的市场价值。此外，由于市场难以发挥基础性作用，也导致与市场经济相配套的市场咨询、市场信息搜集、中介组织等相关服务机构发展缓慢，再加上政府监管不力等诸多因素的影响，集体建设用地市场将难以成长发育为完全的竞争市场，也难以发挥市场机制的资源配置功能。

四、缺少估价技术层面的支持

集体建设用地价格的确定需要基准地价估价规程等技术层面的支持，但遗憾的是，当前国家并未出台相应的《集体建设用地的估价规程》及《分等定级规程》等估价规程。因此，尽管各地方开展了大量的流转实践，但由于缺乏统一的技术指导而使得土地估价师只能借鉴《城镇建设用地估价规程》等技术规范，同时依靠自身估价经验来评估集体建设用地价格。这样就会导致因为缺少统一的技术支持而使各地方集体建设用地流转价格评估差异较大，无法让评估工作满足科学与高效的技术要求，评估出来的结果也难以显示集体建设用地的真实价格。

综上所述，我们认为当前集体建设用地价格扭曲的主要原因在于权利的不平等及产权的缺位，同时由于市场失灵与政府管制失灵双重作用叠加在一起，再加上缺少科学的评估机制，从而导致集体建设用地流转价格与真实价格严重不符，而扭曲的价格对于集体建设用地流转工作会产生诸多不利的影响。因此，要想改变集体建设用地价格扭曲的局面，应当首先在立法层面上赋予集体建设用地与国有建设用地同等权利，并完善集体建设用地的产权制度。其次，在政府管制与市场调控的问题上，要尊重市场作为配置资源的基础性作用，以市场配置为卞，政府管制为辅。在技术层面上，尽快制定集体建设用地分等定级与估价规程及技术规范，从而指导集体建设用地流转价格的评估工作。只有完成以上步骤，才能从根本上摆脱目前集体建设用地价格扭曲的困境，为推进集体建设用地有序流转提供价格基础。