乡村振兴视阈下对大学生村官政策自然退出的思考——以苏北三地为例

◎刘莉 韩海伦 姚丽媛 沈文清 史竹君

（作者单位：南京审计大学）

一、大学生村官政策的功能调整：从新型城镇化到乡村振兴的乡村人才结构

大学生村官政策曾辉煌一时，吸引了无数高校应届毕业生人才报考，且其为乡村治理注入了新思想和新血液，带领农村走上了新型城镇化道路。但该项政策进入了自然消退时期，大学生村官将成为历史性的名词，与此同时，基层对高素质人才的需求并没有随之减少，且我国虽然是中央政府统一管理，但是各地有一定的自主权，各项政策的出台也都是根据实际情况而定，有"因地制宜"的特征。大学生村官政策的自然消退导致了一定程度的人才流失，在这样一种情况下，更需要各地相关职能部门依据实情，选拔优秀基层人才，实现乡村振兴背景下的人才振兴，从而进一步开展美丽乡村的建设。

（一）大学生村官政策积极影响

基层的工作锻炼了大学生村官的能力，提高了他们的综合素质，成为当地乡村建设的中坚力量，而这些大学生村官出身的优秀人才，都将成为乡村治理中的中流砥柱，为乡村进行新型城镇化建设做出贡献。

这从一定意义上说明了基层人才是乡村振兴战略的中流砥柱，并且选拔优秀人才到农村的脚步从未停下。通州区的大学生村官早在2016 年就停止了招录，其政策比徐州新沂、宿迁泗阳提早到达消退阶段，这与其经济的快速发展有着密切的联系。农村建设的日趋完善将更有利于吸引更多优秀人才。此外，当地大学生村官政策的成功经验，对乡村振兴背景下基层人才的引进具有指导意义和借鉴作用，有利于为"建设美丽乡村"的宏伟目标注入新的活力。

（二）大学生村官政策实施的地区差异性

从我们对大学生村官的采访结果发现，在通州区基层的很多大学生村官还是十分具有实干精神且乐于吃苦的，而且一些农村仍然需要村官带来新的思想火种，但该地区2016 年便停止招录大学生村官，这引起了我们的困惑。经过我们团队的采访与调查，这样的状况在很大程度上与通州区的经济发展息息相关，在这种形式大好的局面下，往已经改头换面、经济发展较好的农村投入过多的优秀人才未免不是一种资源浪费。此外，苏北地区近几年的经济发展总体呈攀升状态，江苏省取消大学生村官政策或许也出此考虑，与此同时，西部直至2016 年仍在继续招录大学生村官，造成了政策自然消退速度在东西部存在差异。

（三）乡村基层对人才矛盾性需求

乡村的老龄化，表现具有横向的普遍性，并且纵向上影响了乡村结构的优化和乡村功能的实现。如今不光是村民老龄化严重，甚至现在很多乡村干部也已经快到退休年龄，基层干部面临着老龄化的威胁，跟不上时代发展，这就要求年轻人能多多地投入到基层建设。在基层工作是学习和摸索的过程，除了帮助村民打造一个更好更美的家之外，这也是积累工作经验、提高工作能力的一种途径。但大学生村官政策只是时代背景下一个短期的产物，且有政策本身的局限性。首先，村官区别于公务员它没有编制，且有期限，大学生村官这个身份更多的就像一个跳板，不能长久依赖，只能当做一个过渡。尤其从2016 年开始，江苏省大学生村官政策由原来的可无限续聘改为3 年的聘期至多连任两次后，在职的大学生村官开始急于寻求出路，我们采访的新沂市新店镇何静书记说："作为大学生村官，对自己的未来是存在迷茫的。"这种流动性增加了村官心中的不确定性和对未来的忧虑，这就不可避免的导致了村官在任期间会分散部分精力在解决自己的出路问题上，造成了近几年普遍存在的"岗在人不在"的现象。除此之外，一些原是分配给村里的大学生村官，却因镇里也缺乏人才被借调走，这让他们未能充分发挥其在村里应有的实际效用。

虽然大学生村官政策在现在看来存在着一些弊端，但不可否认这项政策在乡村治理方面发挥了巨大作用，如今它因时代的变迁和其他种种原因而慢慢在江苏省退出历史舞台。大学生村官走了，但是基层对年轻人才的需求并没有减少，从这点上看，这项政策或许并不是真正的消逝，而是会以更合理的方式继续存在。新沂市为进一步加强村干部队伍建设，吸引优秀本土人才扎根服务基层，促进乡村振兴，夯实党在农村的执政基础，在2019 年面向新沂户籍人员公开招聘了100 名乡村振兴村级特岗人员，这项决定便是大学生村官政策的另一种形式，是大学生村官政策的替代品。

二、苏北三地大学生村官政策调整的影响

党的十八大以来，习近平总书记就对于如何建设社会主义新农村，提出了很多新观念、新论断、新举措。在乡村振兴的背景下，大学生村官政策就解决"三农问题"起到了很多重要作用，这对于乡村经济、文化、基础设施等的发展具有关键性意义。近几年来，江苏省的经济状况已大幅提升，目前，江苏省已经停止招录大学生村官，并计划于2020 年消化全部大学生村官、实施战略人才布局。在该政策取消后，中央怎样进行乡村人才管理与培养、怎样建设美丽乡村都值得人们思考、研究。

（一）农村基层干部结构的调整：如何实现大学生村官岗位转型与功能衔接

大学生村官政策在江苏省已经进入末期，且将在2020 年消化完全部大学生村官，对于一些可能没有那么优秀的大学生村官来说，他们缺少晋升的途径，同时由于基层工作的繁忙，没有办法充分准备来迎接考试，如果没有相应的政策支持，这样的一群人或许会面临失业的风险。但在这样的情况下，对在职大学生村官来说，实际上又可以说是一个新的开始。因为该项政策虽然被取消了，但引进人才的步伐并不会停止，未来一定会出台许多新的政策，给予大学生村官新的平台。同时又带来一个问题，在这种情况下，如何让他们能够成功转型并且产生留在乡村的定力是将来的制度需要创新的。除此之外，有些在职大学生村官经过基层磨炼，会发现这样的工作并不适合自己，期望能够进行职业的一种更替，比如进入企业、银行等工作，对于如何帮助他们实现自己的职业转型也值得思考。总的来说，就大学生村官的职业前景来看，在职大学生村官如何实现转型与更替是现阶段面临的主要问题。

党的十八大以来，大学生村官政策就解决"三农问题"起到了很多重要作用，这对于乡村经济、文化、基础设施等方面的发展具有重大意义。随着大学生村官政策地推进，江苏省乡村逐步发展扩大、江苏省的经济状况已大幅提升，但部分大学生村官仅仅把这个职位当做一个"跳板"、一个"等待区"，难以认真投入乡村建设。除此之外，由于大学生村官政策自身的局限性，让很多村官会产生"看不到头"的迷茫感。因此，出于种种考虑，江苏省正逐步取消大学生村官政策。与此同时，虽然这项政策将退出历史舞台，大学生村官最晚将于2020 年被全部消化，可是基层对年轻人才的需求并没有随之减少，并且想要达到乡村振兴，首先要人才振兴，在此情况下，基层的人才缺口如何得到补充是需要思考的问题。

（二）农村基层治理模式：如何建构情治与法制相结合的中国乡村态度

中国之所以能够顺利延续几千年，乡绅文化是重要原因之一。费孝通的《乡土中国》开篇就提到："从基层看去，中国社会是乡土性的。"在这种乡土性下，乡村治理是靠人缘关系维系的，这其实是过去"乡绅制"的一种改变。并且由于基层干部很难长期驻扎在农村，一些日常村务也多是由村长或大队队长完成。秦晖也在《传统中华帝国的乡村基础控制》将传统乡村社会概述为："国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。"不可否认，依靠人情能够降低与村民的距离感，贴近百姓，以此为基础来进行农村建设和管理确实有很大的效用，也能避免不必要的麻烦。但这样的乡村治理模式往往只靠人情，缺乏科学性和公正性，而大学生村官政策就是往基层注入了这样一种法制因子。在城镇化道路上，从村到社区是必然的一步，但许多村民会在过渡阶段出现行为失当，大学生村官作为经过层层选拔的高素质基层人才，给村民带来新思想往往是以法制的姿态，更强调效率和作用，但该项政策的自然消退或许会对农村的城镇化发展造成一定冲击，因此怎样把情治与法制相结合，更好地进行农村治理是让新型城镇化发展更进一步的关键。

（三）农村就业环境的保障性建构：如何构筑保障与竞争相结合的就业市场

针对乡村振兴背景下的人才振兴，我们需要考虑到的是乡村人才的进出口问题：人才从哪来？在现阶段基层缺乏人才的情况下，如何将他们留住稳住？此外，与他们息息相关的退出制度又应该进行怎样的革新，才能保障其后续就业？实际上，公务员这一"铁饭碗"也存在被打破的可能，正所谓"重压之下出良才"，要让基层人才有一定晋升的压力，同时也要让他们看得到希望，慢慢地形成人才间的竞争关系。只有将保障与竞争结合，才能形成对人才具有吸引力的就业市场。此外，在基层培养人才并进行提拔对于整个乡镇治理是很有效的措施，但目前缺乏这样的政策来选拔优秀人才，相关考试也过分强调对乡村治理本身实际缺乏意义的笔试，不注重人才的实践积累，这样相当不利于人才的发展和良性竞争机制的形成。

新型城镇化的概念被提出后，乡村治理注定将以此为背景进行探索。但在过去很长的一段日子里，乡村的城镇化道路遇到了不少"拦路石"，比如为了经济发展，村里会进行招商引资，商来了资来了，也带动了当地GDP 的上升，但是老百姓们的收入没有真正提高，这就出现了"富当地不富百姓"的问题，甚至还会过多占用当地人的资源。习近平总书记一直强调要增强群众的安全感的幸福感至关重要，因此，如何在新型城镇化背景下，构建新型乡村治理体系，让老百姓们富起来是很有必要探讨的问题。

三、大学生村官政策的延展性思考：基于三地调研

基于对苏北三地大学生村官政策实践现状的调研发现，三地的大学生村官政策功能均出现自然消退的趋势。这既是政策的周期规律，也是中央简政放权在地方政策实施中的具体体现。乡村振兴的战略发展背景下，大学生村官岗位的取消，并不意味着农村对优质人才需求量的减少，而是基于对乡村人才政策的合理性调整。对大学生村官政策的延展性思考，并不局限于政策消退期的问题梳理，更应该立足于未来乡村人才政策的合理性建构。

（一）降低政策转型成本，建构转岗不卸责与建岗设责并行的双轨制度

自2018 年起，江苏省停止对大学生村官的招录并计划于2020 年消化全部，使得在职大学生村官的转型与更替迫在眉睫。此时，唯有从制度上保证，为其提供合理的职业规划，使其在其位谋其职，才能让更多优质青年扎根基层。同时，对基层管理人才进行绩效考核，从一定程度上激励工作者的积极性，提高组织的士气。与此同时，引进人才后当地政府可以采取聘用制，减少优秀人才的流失。其次，可以扩大基层管理人才的晋升途径，实现优秀人才既"下得去"，同时又"上得来"的良性对流，让其看到留在基层的前途与希望，提高工作的积极性，激发这一群体的整体活力。

习总书记在十九大报告中提出：建设高素质专业化干部队伍，要大力发现储备年轻干部，注重在基层一线和困难艰苦的地方培养锻炼年轻干部，源源不断选拔使用经过实践考验的优秀年轻干部。良好的选拔机制可以在心理上减少基层管理人才对未来出路的恐慌，避免出现在任职期间过分依赖于国考和省考，花费大量本该用于乡村治理的宝贵时间于书本知识的情况。从优秀人才中进行领导干部的选拔，这也有利于加强干部与群众间的联系，建立健全民主开放、广纳群贤的选用人才机制，壮大政府人员的队伍。基层治理积累起来的工作经验对于青年人才而言是一笔不可多得的宝贵财富，它奠定了今后在更高更广阔舞台顺利工作的基础。此外，针对各地基层管理人员工资待遇较低的情况，可以适当提高他们的工资，使其高于市平均工资水平，也可以鼓励他们通过创业收益来提高收入水平，并在政策上对自主创业给予一定的支持。

（二）优化乡村人才结构，推进乡村振兴

2018 年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，为如何有效实施乡村振兴，提供了路径，指明了方向。其中，人才被认为是乡村振兴的重要支撑，提出"要把人力资本开发放在首要位置，畅通智力、技术、管理下乡通道，造就更多乡土人才，聚天下人才而用之"。乡村振兴，人才为要。乡村特别是基层地方需要大量的人才。虽然目前大学生村官岗位取消了，农村对人才的需求的脚步并没有停下，农村振兴、乡村振兴才刚刚纳入国家的战略之中，相反，旧政策的退出恰恰是新政策的开始。

对于优化引进农村人才政策，政府应该合理设置引进人才的门槛，拓宽人才渠道的来源。农村较城市有其天然弱势，如果门槛过高，那必将导致人才特别是原户籍地人才的流失。在中国古代，"乡绅之治"作为传统社会的一种治理方式，在平衡国家权力、促进基层自治、创造社会财富、凝聚乡村力量等方面发挥着重要的作用。今天乡绅文化不复存在，但乡村不会因现代化而消失，建构国家治理体系与治理能力现代化背景下的新型乡村秩序需要的不仅是国家力量的有序推进和稳定协调，而且还需要发掘原有乡村社会传统与秩序，吸引劳动力回流。从农村走出去的大学生，拥有故土家乡的情愫，有回报乡梓的情怀，而且对农村更了解，鼓励他们返乡就业，可以加快乡村建设的步伐。除了合理的门槛设置，政府部门还应当给予像大学生村官这样的基层人才晋升的空间。大学生村官通过直接提拔晋升的空间较小，尽管有一些村官通过政府的提拔继续在乡镇一级工作，但是仍有不少村官在聘请结束后必须通过各种考试才能找到理想的岗位，大学生村官的后续政策需要进一步完善。如可以改变单一的考试制度，逐步调整为绩效考核为主，考试制度为辅的管理体系，而绩效考核设置中，可以把当地村民的收入水平、村民的幸福感程度等纳入其中。综合工作需要、德才表现、职责轻重、工作实绩和资历等因素，确定晋升人选。其次，一部分大学生村官通过选调、公务员招聘、考事业编继续留在乡镇工作，也逐步成为了实现乡村振兴战略的中流砥柱，这给接下来的政策带来了指导性的意见。选拔有基层经历的一线人才到乡镇一级工作有利于放缓乡村干部老龄化的步伐，给干部队伍注入新鲜血液，夯实人才储备，形成"人才到基层去、干部从基层来"的科学培养链，有利于优化领导机关的干部来源，从干部结构上保证党政领导机关与基层人民群众的血肉联系。相关政策正在逐步推进：如苏州规定新提拔进县级市（区）党政班子成员，原则上要有镇（街道）或企事业单位领导经历，新提担任县处级以上领导职务的干部，应具有2年以上基层工作经历；南京市市级机关，要拿出50%以上的计划考录具有2 年以上基层工作经历人员；包括上海奉贤区招录基层后备干部也要求报考人员对农村熟悉，有报考地户籍。这些优化干部人才资源配置的力举，处处传递和彰显用人导向：基层经历，成为干部成长和任用的重要一环。而作为制度设计，它也为打通干部"上下"通道提供刚性保障。

同时，基层政府要大力发现储备年轻干部，注重在基层一线和困难艰苦的地方培养锻炼年轻干部，源源不断选拔使用经过实践考验的优秀年轻干部。乡土社会的本地精英在新一轮乡村建设中起到了"带头人""领路者""规划师"的独特作用，因此，要重视对农村本地文化能人的培育，重点培育本土性新生代干部人才，夯实人才基础。还应当进一步完善农村基础设施建设，提高农村文化设施的服务能力，这样才能留住人才。