无人驾驶汽车对道路交通安全监管的法律挑战及其应对

吴志红 陈小芳

一、无人驾驶汽车简介

（一）无人驾驶汽车的概念

无人驾驶汽车又称自动驾驶汽车、智能汽车和智能网联汽车等。根据2018年1月国家发展改革委员会组织研究起草的《智能汽车创新发展战略（试行）》征求意见稿，无人驾驶汽车是指通过搭载先进传感器、控制器、执行器等装置，运用信息通信、互联网、大数据、云计算、人工智能等新技术，具有部分或完全自动驾驶功能，由单纯交通运输工具逐步向智能移动空间转变的新一代汽车。①中华人民共和国国家发展和改革委员会官方网站，https://www.ndrc.gov.cn/fgsj/tjsj/cyfz/zzyfz/201801/t20180105_1149966.html，访问日期：2020年 6月1日。

（二）无人驾驶汽车的等级划分

为有效界定无人驾驶汽车的技术水平和法律责任，国际汽车工程师协会将无人驾驶汽车概括为 6个等级，编号为L0-L5。L0级：属于无自动化，由驾驶员进行全部驾驶活动，系统不参与驾驶；L1级：驾驶系统完成少部分驾驶工作，车辆的控制权仍然在人类驾驶员手中；L2级：自动化程度较L1级高，由人类驾驶员控制车辆，自动化系统执行加速、刹车以及转弯等行为；L3级：在已知的有限环境中（如高速公路），司机可以安全地将注意力从驾驶任务中移开；L4级：系统在特定路况和环境下由车辆接管所有驾驶功能；L5级：除了设定目的地和启动系统之外，不需要人为干预，系统可以完成所有驾驶任务。①戴维·科里根：《无人驾驶——未来出行与生活方式的大变革》，谭宇、墨凡译，机械工业出版社2019年版,第69-70页。本文所讨论的无人驾驶汽车指的是L0-L5级的无人驾驶汽车。

二、无人驾驶汽车对我国道路交通安全监管规范的挑战

（一）车辆、驾驶人以及道路通行规范方面

1.车辆方面。首先，无人驾驶汽车能否合法上路。《道路交通安全法》（以下简称《道交法》）第8条规定，车辆经过登记后方可上路行驶，但《道交法》中的车辆仅包括机动车和非机动车，不包括无人驾驶汽车。2017年百度CEO李彦宏直播其乘坐的无人驾驶汽车在北京五环路上行驶，后被交通管理部门处罚，交管部门认为李彦宏的行为违反了《道交法》。②《李彦宏乘坐无人驾驶汽车上五环 北京交警：正在调查》，https://www.guancha.cn/industry-science/2017_07_06_416795.shtml，访问日期：2020年6月15日。“《道路交通安全法》规范对象的‘驾驶人’是作为自然人而存在的。但在自动驾驶模式下，车辆控制权部分甚至全部交由取代传统‘驾驶人’的自动驾驶系统行使。由于 《道路交通安全法》未认可自动驾驶系统的‘驾驶人’地位，一旦自动驾驶汽车上路行驶便属于违法行为。”③李烁：《自动驾驶汽车立法问题研究》，《行政法学研究》2019年第2期。虽然我国目前已经有北京、上海、重庆等多个地方政府颁布了关于无人驾驶汽车道路测试的细则或指导意见，但还未从法律层面承认无人驾驶汽车上路的合法性。其次，《道交法》第16条规定不得擅自拼装或改装机动车。如果将传统机动车改造成无人驾驶汽车是否同样应受到处罚？这种改造与“拼装”“改装”“升级”之间的界限在哪里？这些都需要法律的回应。再次，免予安全技术检验能否继续适用。《道交法》第10条规定了免予安全技术检验的情形，无人驾驶汽车属于新型技术产品，技术尚未成熟，公众信任度不高，并且时常要进行 OTA（空中下载技术）更新，能否适用免于安全技术检验的规定还有待商榷。

2.驾驶人方面。《道交法》第19条、第20条规定了机动车驾驶证制度，获得驾驶证前必须参加驾驶培训，通过驾驶考试。而无人驾驶汽车的设计初衷是让人类可以从驾驶中解放出来，有无驾驶技巧的人都可以使用无人驾驶汽车。在此情况下，无人驾驶汽车的使用者是否需要经过驾驶考试或者培训并且办理特殊的驾驶执照？是否还需要求无人驾驶汽车的使用者获得某些技能？如果要求无人驾驶汽车应配备驾驶者，或要求无人驾驶汽车的驾驶者获得驾驶证，这似乎又与无人驾驶汽车的设计初衷相违背。

3.道路通行规定方面。《道交法》第四章明确了机动车、非机动车等应遵守的道路通行准则，其中有部分内容将受到无人驾驶汽车的挑战。如《道交法》第36条规定，道路划分为机动车道、非机动车道以及人行道。当无人驾驶汽车上路后，其是与机动车共用车道还是需另行划分车道？第四章第二节规定了机动车在夜间、交叉路口、人行横道等道路的行驶要求以及行驶速度等。这些规定能否完全适用于无人驾驶汽车，还是需要改变，都存在一定的讨论空间。

（二）交通事故处理与法律责任规范方面

1.交通事故自行处理规范面临障碍。《道交法》第70条规定，发生交通事故后，驾驶员应保护现场，如有人员伤亡还应抢救伤员、报告给交通管理部门。L4-L5级的无人驾驶汽车具有全自动行驶功能，即车内没有驾驶员仍可行驶，因此会出现没有乘车人的情况。在这种情况下发生交通事故，保护现场、抢救伤员的规定便无法适用。《道交法》还规定了如未造成人员伤亡，双方可以选择自行协商处理。没有乘车人在场也无法完成协商行为。这些问题使现行《道交法》中的相关规定适用度降低。

2.交通事故责任主体认定及归属不明确。首先，责任人方面。人类驾驶员是《道交法》中明确规定的交通违法行为人，但在无人驾驶情境中，无人驾驶汽车由系统自动运行车辆，不存在人类驾驶员。除了传统交通事故责任中的责任人外，无人驾驶情境中还存在设计者及黑客两类责任人，因此，《道交法》规定的责任人类型不能涵盖无人驾驶汽车交通事故责任人。其次，事故责任认定与划分方面。目前我国交通事故责任有两种：一是驾驶员过错引发的侵权责任，二是汽车缺陷引发的产品责任。但“在无人驾驶汽车中，驾驶员责任弱化，汽车产品责任凸显，甚至全自动无人驾驶汽车中驾驶员无过错，汽车不存在缺陷，这给无人驾驶汽车责任的认定与划分带来了挑战，能否合理分配相关者的责任，成为无人驾驶汽车急需解决的问题”①吴英霞：《无人驾驶汽车规范发展路径研究》，《科技管理研究》2019年第2期。。

3.违法处罚面临障碍。《道交法》第87条和第93条规定了适用口头警告的情形，当无人驾驶汽车处于 L5级时，车上可能没有人类驾驶员或乘客存在，此时口头警告没有适用对象。《道交法》第88条规定了警告、罚款、暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留等四种处罚种类，未来无人驾驶汽车技术发展成熟后，无需驾驶证便能使用无人驾驶汽车，那么暂扣或者吊销机动车驾驶证这种处罚形式显然无法适用。至于其他处罚形式，例如罚款，如车上无人类驾驶员存在，“是先对自动驾驶汽车违法行为记录在册，事后再对其责任人追收罚款，还是可以在查处违法行为时根据自动驾驶汽车的智能系统直接将罚款划扣进国家账户？”②胡元聪、李明康：《自动驾驶汽车对<道路交通安全法>的挑战及应对》，《上海交通大学学报 （哲学社会科学版）》2019年第7期。警告、拘留的处罚形式具体适用也将面临同样的问题。

（三）车辆保险制度方面

“当事故无法避免时，给车辆买一份保险或许是最后一个将损失减少到最小的保障措施。但是目前的保险条例不适用于无人驾驶汽车。”③王钦普、赵佳、赵浩：《无人驾驶汽车发展面临的挑战与建议》，《客车技术与研究》2016年第6期。我国的《机动车交通事故责任强制保险条例》规定了车辆保险的相关事项，其中规定交通事故责任强制险（以下简称“交强险”）是车辆所有人必须缴纳的保险。除了交强险以外，车辆所有人还可以缴纳商业险。无人驾驶汽车的适用将对目前的保险制度产生冲击。首先，机动车所有人都必须购买交强险，强制购买交强险可以确保受害人得到赔偿。而由于无人驾驶汽车与传统机动车相比事故率更低，因此交强险的使用率将会下降。其次，车辆商业险主要有第三者责任险、盗抢险、车上人员责任险等。由于无人驾驶汽车的定位和共享制度可以帮助车辆所有人找到车辆的具体位置，因此传统保险中盗抢险的需求将减少。无人驾驶汽车除了车辆可能遭遇的自燃、车身划痕等风险外，还可能出现系统故障、传感器或执行器等装置故障，因此会出现有关无人驾驶汽车特殊险种的需求。

（四）相关配套法律制度方面

无人驾驶汽车在行驶过程中，将收集包括使用者的行驶路线等在内的大量数据。对于无人驾驶汽车的运行来说，收集相关数据是必须的，但对于使用者来说，这种收集数据的行为会带来隐私保护问题。当使用者开始使用无人驾驶汽车时，在整个行驶过程中，都会有清晰记录并存入系统当中，这就涉及如何保护乘客隐私等法律问题。如无人驾驶汽车系统收集的使用者信息，在收集前是否应征得使用者的同意？无人驾驶汽车收集的这些使用者信息，应该由谁保管？如果由使用者自己保管的话，在必要时，谁有权获取信息？政府机关能否使用系统所储存的个人信息，政府机关使用此类信息是否应遵守相应的行为准则等，这些问题都需要法律回应。关于个人信息保护，我国已有法律规定，《关于加强网络信息保护的决定》确立了个人信息保护的原则，《网络安全法》确立了“合法正当、知情同意”等个人信息保护的基本原则，《民法典》规定个人信息受法律保护，《消费者权益保护法》对消费者信息保护也有相关规定。④江溯：《自动驾驶汽车对法律的挑战》，《中国法律评论》2018年第2期。无人驾驶汽车运行过程中收集到的车内人员个人信息的保护可以以这些法律为依据，但这些法律中并没有专门针对此类信息的条文，也无法全面解决无人驾驶情境下的个人信息保护问题。

三、完善我国无人驾驶汽车道路交通安全监管制度的建议

（一）完善车辆、驾驶人以及道路通行规范

1.车辆方面。首先，通过修改相关法律，赋予无人驾驶汽车合法上路测试的资格。目前我国已有北京、上海等地方政府发布了允许无人驾驶汽车进行道路测试的细则或指导意见，但这些规定法律位阶低、内容不统一。我国可以从法律层面出发，先在《道交法》中统一赋予无人驾驶汽车合法上路测试资格，使无人驾驶汽车上路测试于法有据，进一步促进我国无人驾驶汽车技术发展，提高交通运输行业科技创新水平；待无人驾驶汽车发展成熟到可以面向市场、在公共道路上行驶时，再赋予无人驾驶汽车在公共道路不受限制的行驶资格。其次，车辆拼装改装方面。由于无人驾驶汽车除了硬件外还有软件，如果允许拼装改装，那么其危害将大于传统汽车的拼装改装。因此，目前关于不允许拼装改装车辆的规定可以同样适用于无人驾驶汽车，同时也不允许将传统机动车改装成无人驾驶汽车。再次，规定免于安全技术检验的情形不适用于无人驾驶汽车。不仅如此，还应要求无人驾驶汽车定期接受安全技术检验。虽然无人驾驶汽车上路前已经接受了安全评估，但其上路后将影响公共安全，因此在市场稳定前要密切关注无人驾驶汽车的安全性①李磊：《论中国自动驾驶汽车监管制度的建立》，《北京理工大学学报（社会科学版)》2018年第2期。，要求无人驾驶汽车定期接受安全检验就是实现对其安全性关注的举措。作为一项新兴技术，无人驾驶汽车检验的技术性较强，检验部门可以设置一个专门检验无人驾驶汽车的部门或者招录相关的技术人才，或者组织现有工作人员学习无人驾驶汽车的检验技术。相关检验部门人员具备相应的技术知识后，可以提高检验效率。

2.驾驶人方面。首先，驾驶人办理驾驶执照可以分两步走，在无人驾驶汽车刚面向市场时，使用者应经过测试和培训并办理驾驶执照；当无人驾驶汽车的市场已经成熟时，使用人可以不再实行特殊的驾驶培训、考试和办理驾驶执照。无人驾驶汽车生产商的工作人员可以加入到无人驾驶汽车使用人的培训当中，帮助其了解相关车辆知识。其次，根据无人驾驶汽车的等级逐步放宽取得驾驶证的条件。目前我国《机动车驾驶证申领和使用规定》严格规定了申请取得机动车驾驶证的条件，包括年龄条件和身体条件。无人驾驶汽车对驾驶人的要求低，身体残疾者也可使用无人驾驶汽车。对L4-L5级无人驾驶汽车的使用人在条件上可适当放宽，年龄条件保持不变，残疾人也可以取得驾驶证；L0-L3级无人驾驶汽车的使用人的条件仍然沿用现在的规定。此外，在驾驶证的有效期限上，也应将无人驾驶汽车驾驶证与传统驾驶证区分开来。目前机动车驾驶证的有效期分为6年、10年和长期；无人驾驶汽车由于科技的进步，各种软件和系统的更新速度快，因此无人驾驶汽车的驾驶证有效期限应比传统的机动车驾驶证有效期短，即应低于6年。

3.道路通行规范方面。《道交法》将车辆划分为机动车和非机动车，并在第119条明确了机动车和非机动的具体含义。两者的划分以驱动力为标准，机动车装有机械动力装置，非机动车则不然。无人驾驶汽车的核心技术虽然是人工智能，但其动力来源是车载内燃机。笔者认为，无人驾驶汽车应归属于机动车范畴。这样在道路划分上，就不需另行划分无人驾驶汽车车道。无人驾驶汽车技术足够成熟时，可以与传统汽车共同使用机动车道。在无人驾驶汽车目前技术不够成熟情况下，可以暂时设置专门的无人驾驶汽车车道，以保证道路安全。此外，传统机动车由人类驾驶员掌控，人类驾驶员应学习并遵守《道交法》中关于机动车在夜间、交叉路口等道路的行驶规定。无人驾驶汽车上路时，机动车在夜间、交叉路口、人行横道等道路的行驶要求以及行驶速度等规定，都变成了技术性要求，应由设计者写入程序中，使无人驾驶汽车按照此规范合法运行。

（二）完善交通事故处理与法律责任规范

1.建立交通事故自行处理机制。道路交通安全事故发生时，如车内有人类驾驶员存在，则按照《道交法》第70条的规定自行处理。当无人驾驶汽车运行后，需要建立适用于车内无人类驾驶员存在时的自行处理机制。首先，规定无人驾驶汽车内配备自动报警装置，发生交通事故时自动通知交通部门。其次，交通部门可以建立一个自动报警信息处理中心，由专门的工作人员处理无人驾驶汽车发出的报警信息，及时通知位于事故地点附近的工作人员前往现场处理事故。再次，建立特殊事件报告制度，无人驾驶汽车所有人在使用无人驾驶汽车过程中，如出现系统要求转为人工驾驶或者发生交通事故后，要及时向交通安全管理部门报告，交通安全管理部门将事件信息反馈给无人驾驶汽车的制造者；无人驾驶汽车的制造者对事故原因进行分析并形成书面报告，报告内容应包括转为人工驾驶的原因、发生交通事故的原因、事故发生的时间、地点、天气状况等。特殊事件报告制度可以帮助无人驾驶汽车制造者及时发现车辆存在的问题，及时改进相关技术，提高车辆研发水平，以减少交通事故发生。

2.完善事故责任主体认定及归属规范。首先，在交通事故责任主体的认定上，可以借鉴德国在无人驾驶汽车上安装黑匣子的做法，确认事故发生时的车辆信息。①郑戈：《人工智能与法律的未来》，《探索与争鸣》2017年第10期。其次，在交通事故责任的划分上，完善现有的事故责任划分规范，使其能够同样适用于无人驾驶汽车。L0级无人驾驶汽车的控制者仍是人类驾驶员，因此发生事故时，可以按照传统交通责任事故进行处理。L1-L3级无人驾驶汽车使用人仍然是汽车运行的主导者，所以发生交通事故时由使用人承担责任，但其不存在过错时除外。L4-L5级无人驾驶汽车由系统控制车辆而不是人类驾驶员，其发生的交通事故应根据黑匣子记录的数据判断事故原因是车辆故障、第三人入侵系统还是使用人的失误。车辆故障导致交通事故的发生，由生产者、销售者承担产品责任；黑客入侵系统导致的事故，由黑客承担侵权责任；使用人失误导致的事故，生产者或销售者不承担责任。如非机动车或行人存在过错、故意时，按照《道交法》中现有的规定进行处理，适当减轻无人驾驶汽车车主的责任或车主不承担责任。②杨立新：《用现行民法规则解决人工智能法律调整问题的尝试》，《中州学刊》2018年第7期。由于现行技术发展未预见发生事故的特殊情况导致无人驾驶汽车系统无法判断，应当采用中立原则，生产商、销售商、设计者、第三人均不是责任主体。③吴士东：《人工智能自动驾驶法律规制——以“Uber无人车致人死亡案”为视角》，《四川职业技术学院学报》2018年第4期。但在此情况下，受害者的合法权益无法得到保障，因此可以设立保证基金制度，由无人驾驶汽车的保证商、软件设计者或提供者、销售者每年向车辆管理部门缴纳一定金额的保证金，从保证金当中赔偿受害者的损失。④司晓、曹剑锋：《论人工智能的民事责任：以自动驾驶汽车和智能机器人为契入点》，《法律科学（西北政法大学学报）》2017年第5期。

3.细化处罚的具体形式。对于暂扣或者吊销机动车驾驶证这种处罚形式，可以分成两个阶段来看。当无人驾驶汽车技术尚未成熟、仍然需要驾驶证时，此种处罚形式应继续保留；当无人驾驶汽车技术已经发展到成熟阶段、不再需要驾驶证时，就可以取消此种处罚形式。关于警告、罚款以及拘留的处罚形式仍可继续保留，但在具体适用方面需加以改进。在适用警告、罚款的处罚形式时，无人驾驶汽车如果没有使用人时可以先记录违法形式、时间、地点、车辆信息等内容，再联系车辆所有人到指定地点接受处罚。

（三）完善车辆保险制度

首先，改变由车辆所有人投保的制度，由无人驾驶汽车生产者和所有者共同投保。“与车辆自身部件如传感器、摄像头、雷达、控制器等设备相关的事项，由制造商投保；因未尽到严格的检查、维修义务或未按法律规定使用汽车等原因造成的交通事故，由汽车所有人投保。”⑤侯郭垒：《自动驾驶汽车风险的立法规制研究》，《法学论坛》2018年第9期。其次，由于设计者也将成为无人驾驶汽车事故的责任人，考虑到设计者承担的责任过多会影响设计者的积极性、不利于鼓励技术发展，可以设置一种新的险种，既减少设计者可能要承担的责任，又在鼓励技术发展的同时保障受害方的权益。最后，根据无人驾驶汽车发展的具体情况增加符合特殊需求的保险种类，如系统故障险等。

（四）完善相关配套法律制度

笔者认为，可以在即将制定的《个人信息保护法》中加入无人驾驶汽车车内人员的隐私保护内容，无需另外制定专门的无人驾驶汽车隐私保护法。首先，设计者应对隐私安全负责。为了防止设计者在系统中恶意加入隐私集程序，可以对设计者规定法律上的义务，要求系统设计者不应以任何方式侵害用户的隐私权。其次，销售者也应履行相应的义务，销售者与购买人签订的无人驾驶汽车买卖合同中必须有条文明确约定车辆收集到的个人信息属于购买人，如购买合同中没有此约定或销售者随意使用车辆收集到的个人信息，销售者应承担法律责任。①杨杰、张玲：《无人驾驶汽车的法律障碍和立法思考》，《电子政务》2018年第8期。再次，制造商要制定隐私保护计划。系统所收集的个人信息应由所有人自己保管，生产者不得违法保存。有关部门可以借鉴美国《自动驾驶法案》中的规定，要求制造商制定隐私保护计划，未制定隐私保护计划的制造商不得销售无人驾驶汽车。最后，确立国家机关储存或使用无人驾驶汽车存储的个人信息的行为准则。国家机关在非必要的情况下不得收集和使用无人驾驶汽车收集的个人信息，如使用了公民的个人信息，应在承诺的时间内删除，并保证信息的去标识化，使在后续的处理中不会被重新识别出特定的个人。②陈锦波：《规制层次与管控理念：自动驾驶汽车的监管进路》，《苏州大学学报（法学版）》2019年第1期。

四、结语

无人驾驶汽车是现代科技发展的体现，科技在发展的过程中离不开法律的规制和引导。我国可以在借鉴其他国家立法经验的基础上，立足本国发展实际，完善相关法律，应对科技风险。从道路交通安全法入手规制和引导无人驾驶汽车是一个不错的尝试，这既可以与科技发展相适应，又可以彰显我国的制度自信。