县域应急管理体制改革与机制创新问题研究——以河南省安阳市文峰区为例

■田 宇

（安阳市文峰区应急管理局）

1 引 言

应急管理体制改革事关经济发展基础环境、事关社会平安稳定大局、事关广大人民群众的安康与福祉，是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要一环。县级作为应急管理体系中上承下达的重要节点、责任落实的重要主体，其应急管理体制改革与机制创新倍受上级与社会的关注，也牵动着媒体与群众的视线。面对县域应急管理体制改革进程中的问题与困难，河南省安阳市文峰区创造性地提出了“三个升华”工作思路，为破局改革难题、推动机制创新提供了值得参考借鉴的路径。

2 县域应急管理体制改革现状和存在的问题与困难

2018年2月，党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，揭开了新时代党和国家机构改革序幕。2018年3月,十三届全国人大一次会议批准了国务院机构改革方案,其中决定组建应急管理部。这次国家层面的应急管理机构改革打破了原有的部门本位、条块分割、自成体系的碎片化应急管理格局，实现了国家突发事件应对机构从过去综合协调型向独立统一型转变，从“条块化、碎片化”应急管理模式向“系统化、综合化”应急管理模式转变[1]。而后的一年时间里，省、市、县三级应急管理部门陆续成立，截至2019年3月底，县级已基本都成立了应急管理部门。

在进行机构改革同时，各县（市、区）也在致力于推动相应的应急管理体制改革与机制创新，并取得了许多经验与成绩，如：新增职能与原有安全监管职能的协调定位、安全生产执法队伍“双重管理”[2]、防灾减灾救灾组织体系的建设、应急管理知识的社会性宣教普及等等。在取得改革成绩的同时，县域应急管理体制改革也还存在着一些问题和困难，主要集中在基础硬件体系建设薄弱、人员专业素质不足、应急意识滞后、社会环境氛围淡薄等方面。如何破解改革难题，探索适应基层应急管理实际的改革与创新路径，成为了摆在县级党委政府及其应急管理部门面前的一个现实性问题。

3 安阳市文峰区推进应急管理体制与机制创新工作思路

面对基层应急管理体制改革中的问题与困难，河南省安阳市文峰区在总结已有的部分实践经验基础上，提出了“三个升华”工作思路及其配套的“十二条举措”（三建并举、四力齐发、五级联动），谋求深入推进基层应急管理体制改革与机制创新，具有一定的参考借鉴价值，其具体思路如下：

3.1 “ 三建并举”夯实“基础硬件”，实现由单纯安监机构（系统）向应急管理综合机构（系统）的升华

3.1.1 建立迅捷可靠的应急救援队伍

一是以区消防救援大队为应急救援骨干力量，加强财力支持与物质基础保障，提升职业荣誉感，充分发挥其在应急抢险和综合救援中的“主力军”作用， 在火灾、地震、洪涝等重大灾情发生时，保证第一时间赶至现场开展救援。

二是在镇（办）一级建立综合应急救援队伍，逐步吸纳补充应急救援专兼职人员，定期开展应急救援演练，在演练中锤炼队伍素质。

三是完善应急救援队伍装备保障，落实财政专项资金，逐步配齐配全个人防护装备、应急通讯装备、现场指挥设备和消防救援车辆等硬件，提升队伍的综合救灾抢险与应急救援能力。

四是推动各类应急救援队伍间协同合作的制度化和专业培训演练的标准化，优化队伍结构，推进应急救援力量体系协调发展[2]。

3.1.2 建立科学高效的应急管理信息化平台

一是高标准打造应急指挥中心，利用信息化数字化手段全面强化应急值班值守、灾害快速响应和可视化指挥调度能力，完成对生产安全事故、地质灾害、洪涝灾害、火灾、突发公共卫生事件等不同灾情的应急指挥[4]，使其成为涵盖突发事件信息接报、应急指挥通讯、综合信息调度、远程视频监控、远程视频会议等多种功能的应急反应处置“指挥中枢”。

二是无缝隙接驳上级相关信息系统，在归口负责与股室间协同配合的基础上，统合安全监管平台、综合统计直报、安全评价信息网上公开、安全生产行政执法统计、安全生产举报信息统计、应急资源普查等多个专业信息系统的对接与管理，全面提升应急管理信息化水平与效能。

三是全方位铺开“安全生产与防灾减灾救灾”网格化地图，按照“地缘相近、人文相连、居住相邻、便于管理”的原则，将从社区（村）往下进一步细划为若干监管网格，各网格根据区域内各类单位的类型特质、经营规模、产业特点、组织架构、人员状况等情况，建立分部类、分行业（领域）的信息表库和信息台账，实施动态管理。

3.1.3 建立完善周到的应急物资保障体系

一是理顺应急物资调配与管理机制。区应急管理部门负责提出区级救灾物资的储备需求和动用决策，组织编制区级救灾物资储备规划、品种目录和标准，会同有关部门确定年度购置计划，根据需要下达动用指令；区发展和改革部门根据物资储备规划、目录、标准和购置计划，负责区级救灾物资的收储、轮换和日常管理，根据动用指令按程序组织调出。

二是实施类目化的应急物资仓储。按照通用应急救灾物资、自然灾害应急物资、事故灾难应急物资、公共卫生事件应急物资、社会安全事件应急物资五大类目完善物资储备，有效应对不同性质、类别的灾难灾害事件。

三是加强应急物资的科学配置和信息化管理，探索实物储备和协议储备相结合模式以及跨区域应急物资共存共享机制[3]。

3.2 “四力齐发”优化“应用软件”，实现由“安监人”向“应急人”的升华

3.2.1 加强政治执行力

一是深入学习贯彻落实习近平总书记关于安全生产和应急管理工作指示精神。

二是深入推进区应急管理局党组领导机制建设，全面强化和深化党对应急管理工作的领导。

三是深入推进“五星级支部创建”，将区应急管理局机关党支部打造成为推进安全发展和应急管理的基层战斗堡垒。

3.2.2 提升综合协调力

一是提升上连区委区政府（市应急管理局）下达镇（办）、社区（村）的纵向协调力。

二是提升统筹联络负有应急管理职责的区直有关部门的横向协调力。

三是提升融合贯通生产经营单位、公共服务机构、社会组织和辖区群众的多维协调力。

3.2.3 培养科技应用力

一是培养专用监督检测设备、现场执法与调查取证分析设备、应急救援指挥装备等现代化安全生产与应急管理技术设备的使用能力。

二是培养运用大数据进行应急管理形势研判、信息调度和技术分析的能力。

三是培养运用现代科技完善专业工作和推进体制机制创新的意识与能力，实现应急管理队伍整体科技素养的提升。

3.2.4 强化纪律保障力

一是严明工作纪律。以“纪律部队”的标准和要求来抓班子带队伍，严格落实执法监察、应急值守、机关考勤等方面的工作纪律，树立应急管理干部队伍形象。

二是严肃作风纪律。深入贯彻落实中央八项规定精神，坚决查摆纠正“四风”问题，严格落实全面从严治党“两个责任”，坚持廉洁从政、严守法纪红线，以优良的作风带动应急管理各项工作深入推向前进。

三是严格落实监督执纪“四个全覆盖”。按照文峰区纪委监督执纪“四个全覆盖”工作要求，在教育、制度、监督和巡察整改四个方面真下功夫、下真功夫，常鸣教育警示、牢筑制度藩篱、狠抓监督自律、深化巡察整改，将区应急管理局打造成为落实监督执纪“四个全覆盖”的“标兵机关”与“样板单位”，为抓应急保安全促发展提供坚强的纪律保障。

3.3 “五级联动”升级“操作系统”，实现由“大安全”工作格局向“大安全大应急大保障”工作格局的升华

在区委区政府层面,强化对辖区应急管理体制改革的组织领导与路径设计；在区直有关部门和镇（办）层面，加强应急管理工作的责任落实；在科研服务机构层面，提供应急管理智技支撑。在外部监督力量层面，加大对应急管理工作的监督指导力度；在应急管理工作对象和辖区群众层面，要积极参与、配合应急管理工作，实现“共建共赢”。

4 由安阳市文峰区“三个升华”工作思路得到的思考与启迪

安阳市文峰区的“三个升华”工作思路,在推进县域应急管理体制改革和机制创新方面，能够带来如下思考与启迪：

第一，提高政治意识，明确方针导向。县域应急管理体制改革和机制创新，必须以习近平总书记关于安全生产和应急管理工作指示精神为中心，提高政治意识,明确方针导向，从“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分”[4]的高度来谋划工作，切实担负起习近平总书记叮嘱的“促一方发展、保一方平安”的政治责任，严格落实责任制。

第二，加强和深化党对应急管理工作的领导。县域应急管理体制改革和机制创新，离不开县级党委及其应急管理部门党组织的坚强领导。要加强和深化县级党委及其应急管理部门党组织对应急管理工作的领导机制建设，在统筹规划、队伍建设、工作推进、责任落实、改革创新等方面充分发挥党组织的核心领导作用，全面加强和深化党对应急管理工作的领导。

第三，坚持系统改革与系统治理。县域应急管理体制改革和机制创新，要以系统改革与系统治理为方针，从物质基础条件、人员队伍素质、应急生态环境等方面进行系统化的改革与治理，通过综合改革创新来构筑“大安全大应急大保障”工作格局。