社会保险在应对公共卫生事件中的功能发挥

■张桂云

（青岛大学）

引 言

一场突如其来的公共卫生灾难使各种社会风险突显，它考验着社会保险制度对突发性社会风险的应对能力。社会保险在此次公共卫生事件中发挥了防疫安民的社会功能与稳定就业的经济功能。

1 社会保险在疫情中的功能发挥

疫情从发生到发展至今，各项社会保险政策及时调整，这些政策一方面起到了防疫安民、稳定就业的作用，另一方面也提升了社会保险在应对突发性社会风险的能力。社会保险在抗击疫情中所发挥的功能主要体现在：医疗保险保障患者生命健康，工伤保险保障医护人员的职业安全，失业保险和社保费减免政策化解劳资双方的危机。

1.1 工伤保险保障医护职业安全

医务人员站在保障生命的最前线，冒着极大的风险与病毒抗争。由于疫情的突发性，并不属于工伤保险所规定的职业病，列入正式的制度法规又需要一定时间。所以政府特事特办，将因履行工作职责而感染的医务人员纳入工伤保险范畴，为医务人员撑起职业伤害的政策“保护伞”。另外，人力资源和社会保障部还为抗“疫”人员工伤认定开通了“绿色通道”，缩短了受理时间，保障抗“疫”防治人员的权益。工伤保险在非常时期出台特殊的报销政策，保障了防疫一线医护及相关工作人员的人身和职业安全，免除了医护人员的后顾之忧。

1.2 医疗保险为疫情患者保驾护航

疫情开始在全国蔓延之际，国家医疗保障局迅速响应，制定出台了一系列应急性医疗保障措施。首先出台了两个确保政策，即确保患者不因费用问题影响就医、确保收治医疗机构不因医保支付政策影响救治[1]。随后疑似患者的诊治费用也被纳入医保报销范围。政府为确诊和疑似病患建立了由医疗保险、医疗救助和大病保险按规定支付，财政兜底的政策保障。国家医疗保障局及时对疫情患者的医疗费用和医保支付做出明确规定，打消了病患因治疗费用而不敢就医的顾虑，主动接受医疗机构的检查与救治，防止了疫情的蔓延，保障了人民群众的身体健康，维护了社会的稳定。其次，在待遇支付方面，异地就医患者不执行异地报销比例调减的规定，减少了人员流动带来的感染风险。

1.3 失业保险发挥“稳岗返还”效应

疫情初始，全民抗“疫”，疫情造成了大量企业无法正常复工复产，许多劳动者不能及时返回工作岗位，对企业和劳动者都造成了不利影响。失业保险具有化解失业风险、稳定就业的作用，能帮助有劳动能力并有就业意愿的失业人员提升劳动技能，尽快返岗就业。政府为了帮助企业和失业人员共同应对突发性公共卫生事件下的就业危机，充分利用失业保险的逆经济周期效应，扩大了失业保险的保障范围，释放政策红利，化解疫情对就业的不利影响，稳定就业形势。对于企业而言，政府制定失业保险金返还和以工代训补贴政策。一方面对在疫情防控期间不裁员和少裁员的中小企业，按照一定比例返还失业保险金，及时为受疫情影响的企业纾困解难。另一方面，各地区结合实际情况实行阶段性的职业培训补贴政策，主要对开展以工代训的新吸纳劳动者企业、困难企业和受疫情影响严重的重点行业给予补贴。对于失业的劳动者而言，失业保险对失业者及时给与救济，保障失业者的基本生活需求，减少社会矛盾，维护社会安定。因领取失业保险期满或者缴费不足1年而被失业保险排除在外的失业人员可以领取失业救助金，失业补助金的发放扩大了失业保险的覆盖范围[2]。另外，社保管理部门从失业保险金结余中拿出资金，大规模开展失业人员的职业技能培训，在特殊时期提升劳动者的素质，为产业升级、经济高质量发展储能。

1.4 降低企业社会保险缴费负担

为了进一步减轻疫情对企业特别是中小企业的影响，降低企业社会保险的缴费负担，助力企业尽快走出疫情阴霾，政府对各项社会保险单位缴费采取了免、减、缓等措施，并且分区、分类型精准施策，有效稳定了特殊时期的就业形势[3]。国家医疗保障局明确了医疗保险减征的基本思路，规定了减征幅度和时限。要求各地区在符合医疗保险基金筹资基本原则的前提下，根据基金运行情况和实际工作需要对职工医保单位缴费部分制定不超过5个月的减半征收政策。在不影响参保人当期待遇的条件下实行医疗保险的减征和缓缴政策，有利于减轻企业负担，更好的稳定就业、保障劳动者的就业权益。社保管理部门阶段性地减免养老、失业、工伤保险的单位缴费，此次阶段性减免三项社会保险费对不同地区、不同类型企业采取了差异化政策。分地区来看，湖北的企业受疫情影响最为严重，所以从2月开始对各类参保企业实行不超过五个月的免征政策；按企业规模来看，中小微企业的抗风险能力较差，难以应对疫情冲击，湖北以外全国其他省份的中小微企业也被纳入免征范围，免征期限不得超过五个月；湖北以外全国其他省份的大型企业实行不超过3个月的减半征收政策[3]。而只考虑地区和企业规模的差异，并不能精准的帮扶所有受疫情影响严重的企业。一些大型企业虽然抗风险能力强，但是所处行业对流量的依赖性强，疫情期间难以现场消费，企业经营青黄不接，比如旅游业，电影院等。还有一些劳动密集型产业由于“用工荒”都遭遇了不同程度的重创。因此国家在具体执行过程中引入行业的分类做法，对真正有困难的行业企业进行有效扶持。通过“减、免、缓”的政策叠加，降低了企业的用工成本，缓解了企业资金难题，在关键时期为企业的正常经营提供了坚强的保障，充分展现了社会保险制度在应对突发社会风险中的积极作用。

2 提高社会保险应急能力的思考

此次疫情不仅是对我国社会保险制度的一次考验，而且为社会保险制度提供了一次修正完善的机遇。为了加快深化社会保险改革以促使其走向成熟、定型，提高社会保险应对突发性公共卫生事件的能力至关重要。

2.1 处理好灵活性和稳定性之间的关系

应对前所未遇的挑战，必须打破条条框框，灵活运用社会保险政策工具，在依法依规的前提下制定适合当前实际情况的社会保险新政策。医疗保险政策及时把患者和疑似患者的诊疗费用纳入医保报销范围，把临时建设的应急医院列入定点医院，还有一系列非常规操作，比如患者不必执行异地就医报销比例调减政策，集中收治医院的治疗费用不纳入医院的总额预算控制指标，都体现了社保政策的灵活性。疫情初期我国政府及时调整各种社会保险政策，来化解疫情带来的各种经济社会风险，从而保障基本民生、稳定社会发展大局。但一系列应急新举措的出台也侧面反映了政府的措手不及，如果提前有应对重大公共卫生事件的社会保险制度安排，遇到同类风险时也有规可循。所以既要灵活运用各种社会保险政策，又要制定相应的长效应急机制，使制度更具稳定性。当前为应对疫情采取的临时性措施，有些对突发性公共卫生事件具有普适性的合理安排可以纳入社会保险政策制度中，以便以后遇到类似事件，各级政府可有条不紊的应对。随着当前疫情防控形势持续向好，有必要考虑中长期社会保险制度在疫情防控中的一些问题，适时反思当前政策有何需要完善之处，以便总结经验、未雨绸缪。比如，出院患者后续的心理和生理的康复治疗是否纳入医保报销范围，医护人员感染是否纳入职业病目录，如何缓解社会保险减免政策带来的资金压力等问题。

2.2 处理好基金可持续性与企业发展之间的关系

企业为职工缴纳各项社会保险，企业在疫情中效益受损，社会保险基金的筹集就会受到影响，如果企业生存面临困境，劳动者就失去了就业岗位和生活来源。所以疫情当下，保企业就是为了稳定疫情之下的就业形势，保障基本民生，政府从长远考虑，为了社会经济稳定发展，从社会保险层面降低企业负担是必要且有效的。政府统筹全局，顶着基金收入减少和支出增多的双重资金压力，把企业的生存发展放在首位，通过减免企业的社保费，减轻企业负担，降低企业用人成本，保证企业的正常经营，把劳动者稳在企业。

此次减免政策持续时间长，受益范围广，减负力度大。社会保险具有补偿性，疫情的影响使各项社会保险面临着基金收入减少和支出增加的双重压力，随着社保费减免政策实施期限的进一步延长，有必要考虑采取配套措施以保证基金的可持续性。第一，基金收入方面，在减免政策分类型、分地区、分行业的基础上，引入进入和退出的动态调整机制，把握政策的精准性，把钱花在刀刃上，帮助真正有困难的企业，减负的同时做到应收尽收，打击欺诈骗保行为，把征收社保费做到最大化；第二，基金支出方面，多数省份已完成养老保险省级统筹，而且中央调剂金可以实现省际之间的风险共担。由于医疗保险的统筹层次较低，很难体现资金的互助共济功能，所以要加快省级统筹，实现省内统收统支，提高医保基金的配置效率，保障医疗保险待遇的足额发放。第三，基金风险防范方面，建立由财政或者社保基金划拨的社会保险风险储备金，在应对突发性社会风险时，用风险储备金来缴纳减免的社保费，防止长时间减负地方出现“空账”运行的情况，影响社会保险基金的收支平衡和职工待遇的足额支付。

3 总 结

总之，社会保险制度作为政府应对突发疫情最为有效的制度安排之一，在防疫安民、稳定就业等方面发挥了不可替代的作用。一个成熟、健全的社会保险制度，不仅要能应对常规性的社会风险，还要有应对重大突发社会风险的能力。社会保险在应对突发性公共卫生事件时应当处理好制度的稳定性和灵活性的关系，把握好基金可持续性与企业生存发展的平衡点。