精准健康扶贫：理论阐释、战略意义及其路径选择

周 娟 ，唐建兵

1.安徽中医药大学马克思主义学院，安徽合肥，230012；2.淮北师范大学马克思主义学院，安徽淮北， 235000

没有全民健康，就没有全面小康。“健康扶贫落实到人、精准到病”是十八大以来习近平总书记关于健康扶贫工作的新思想、新观点、新论断，为精准健康扶贫工作提供了基本遵循和行动指南。然而，“因病致贫”与“因病滞贫”的形势依然不容乐观。据国务院扶贫开发领导小组办公室2016年底脱贫攻坚“回头看”数据统计，“2015年底因病致贫、因病返贫的贫困人口占整个贫困人口的44.1%，涉及近2 000万人，其中患有大病和慢病的734万人”[1]，另据全国健康扶贫三年攻坚工作会议的数据，截至2018年4月底，因病致贫、因病返贫贫困户仍占建档立卡贫困户总数的42%[2]。因此，在脱贫攻坚战取得决定性进展的新阶段，必须锁定“健康中国”战略目标，深刻把握“人民健康优先发展”的战略定位，将精准健康扶贫放在国家扶贫战略更加突出的位置。

1 精准健康扶贫的理论阐释

作为解决因病致贫问题的制度设计，健康扶贫是我国扶贫工作的重要内容，成为连接政府和贫困人口的纽带，并在实践中取得了实实在在的成效，但也面临着一些深层次的矛盾和问题：“政策精准性仍显不足”“分类救治原则实践转化不够”“深度贫困地区‘一地一策’落实还有差距”[3]等，诸如此类的问题都将矛头指向了“精准”这一未来健康扶贫工作的核心。那么，什么是精准健康扶贫？其核心理念与路径导向何在？在决战决胜脱贫攻坚的今天，深刻把握精准健康扶贫的核心理念、精神实质及其实践特征，对深化健康扶贫工作，决战决胜全面建成小康社会具有深远的理论意义和实践价值。

1.1 核心理念：贵在精准，重在精准

健康扶贫是我国扶贫工作的重要内容，在迄今为止的我国的扶贫工作体系中，新世纪前10年的健康扶贫工作，更加侧重于通过完善贫困地区医疗卫生供给制度和服务体系，更加强调基础设施的改造提升和条件建设，以保障贫困地区和贫困人口获得更多更优质的医疗卫生资源，这是量的增加、面的拓展的时期。2013年“精准扶贫”理论提出后，“精准健康扶贫”被提上了日程，是我国扶贫工作实践不断深化的逻辑必然。作为扶贫方式，精准健康扶贫的意义绝不仅仅是语义的叠加，更突显了健康扶贫工作理念的深化和拓展，它意味着要将健康扶贫工作重心从量的拓展向注重“质”的提升的转变，从注重基础设施和条件建设向作为个体的贫困人口和疾病类型的延伸，从“看得上病”“看得起病”到“看得好病”的深化[4]。因此，精准健康扶贫的核心理念“贵在精准、重在精准”。

1.2 精神实质：扶贫落实到人，精准到病

“小康路上，不让一个人掉队”是以人民为中心发展理念的具体体现。从2002年10月中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》到2012年8月国家发展和改革委等 6 部委发布了《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》；从2015 年国务院办公厅《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》的提出，到2016年国务院15个部门联合印发《关于实施健康扶贫工程的指导意见》，再到党的十九大明确提出“实施健康中国战略”，这些政策举措均以“人”和“病”作为政策的主题主线，这是党执政为民理念的实践转化，也是10多年来我国健康扶贫实践深化的逻辑必然，在新冠肺炎疫情之后，精准健康扶贫的重要性和必要性尤为凸显。

1.3 实践特征：对象分化，实践整合

在精准健康扶贫理念的指导下，精准健康扶贫模式呈现出一些有别于以往的实践特点：其一，与效率相比更加注重公平，是以人人参与、人人享有为基本原则，超越传统“漫灌式”的健康扶贫模式，强调“点对点”地健康救济和健康帮扶；其二，与普惠性相比更加注重灵活性，它更加强调遵循生命健康规律，充分考虑因病致贫、因病返贫所具有的暂时性、间歇性特征，突出健康扶贫的灵活性，将社会公平传递到社会基本单位的“人”；其三，更加注重多元主体的参与，它通过完善政策设计、优化制度安排，精准配置和高效使用政策性医疗保障、资金项目、人才技术等扶贫资源；同时鼓励吸引社会力量参与健康扶贫，并强化健康扶贫的督导检查，以提升健康扶贫的精准度；其四，更加注重把解决“因病致贫”“因病滞贫”难题与人的可持续发展结合起来，通过健康教育，提升资助对象健康能力的提升。

2 精准健康扶贫的战略意义

精准健康扶贫具有多重战略属性，因为“国民健康不仅是民生问题，也是重大的政治、经济和社会问题”[5]。因而，在当前国家扶贫工作进入决胜时期，深入推进精准健康扶贫具有重大的战略意义。

2.1 是“以人民为中心”发展理念的必然要求

健康扶贫关系到贫困人口的健康水平，关系到人民群众的获得感、幸福感。中国共产党人始终坚持以人民为中心的发展理念，坚持把健康扶贫作为分享改革发展成果的重要举措，十多年的扶贫工作取得了显著成就。对此，习近平总书记在2020年3月召开的决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话令人鼓舞，“贫困人口从2012年底的9 899万人减到2019年底的551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，区域性整体贫困基本得到解决。”同时，以往少数地区扶贫工作中存在的弄虚作假、数字脱贫等情形，也引起了习近平总书记的关注，他一再强调要针对“脱贫不稳定户”“边缘易致贫户”等，“提前采取针对性的帮扶措施”。破解健康扶贫领域深层次矛盾和难题，维护好、实现好患病贫困群体的生命健康权益，是贯彻好、落实好“人民为中心”发展理念的现实需要。

2.2 是深入推进健康中国战略的关键环节

人民健康是社会文明进步的基础。从党的十八届五中全会提出“健康中国”建设的目标任务，到2016年《“健康中国2030”规划纲要》描绘“健康中国”的美好蓝图，“健康中国”战略的顶层设计不断健全。推动贫困地区医疗卫生事业发展是实施健康中国战略的重要一环。但是，由于自然环境、经济社会发展水平等方面的因素，贫困地区在实施健康中国战略时还存在资源供给不足、专业人才短缺、医疗卫生服务能力不能满足人民群众实际需求等方面的突出问题。当前，深入实施健康中国战略要积极做好抓重点、补短板工作。通过精准健康扶贫，着力解决“最后一公里”难题。

2.3 是精准扶贫基本方略的重要实践

扶贫资源是贫困地区发展生产、摆脱贫困的重要外援。在全局性扶贫工作决胜时期，传统的“漫灌式”扶贫工作模式已经无法适应新形势的要求，“越扶越穷、越脱越贫”的奇怪现象呼唤扶贫工作理念和路径的突破。2013年11月在湖南湘西考察时，习近平总书记首次提出了“精准扶贫”战略思想，并多次强调，要下好“精准”这盘棋。2014年1月，中共中央办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见的通知》就精准扶贫工作模式作了顶层设计；随后，国务院等相关部门相继出台《建立精准扶贫工作机制实施方案》等系列文件。2015年11月，中共中央、国务院颁布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》把精准脱贫、精准扶贫作为基本方略载入其中。这些政策文件的核心是“精准”，即瞄准靶心、精准施策[6]，将精准健康扶贫摆在了打赢脱贫攻坚战的突出位置。

2.4 是提高贫困群众医疗救助针对性的有效途径

健康扶贫是有温度、惠民生的幸福工程。习近平总书记多次强调，“要真正解决好基层群众看病难、看病贵问题。”[7]精准健康扶贫对接着贫困群众对“看得起病、看得好病、看得上病”的渴求和期待。当前，地区之间、城乡之间医疗卫生事业发展不平衡依然存在，贫困地区尤其是深度贫困地区医疗卫生供给不足的问题尤为突出。着力解决贫困地区医疗资源配置缺位、公共卫生工作薄弱等突出问题，“从源头遏制因病致贫、因病返贫”[8]，需要找准制约贫困地区医疗卫生事业发展的关键症结，对症下药、“靶向治疗”，让贫困群众能够获得更多更优质的医疗卫生资源。实施精准健康扶贫，就是对习近平总书记“始终把广大人民群众健康安全摆在首要位置”“为人民群众提供全方位、全周期健康服务”[9]等关于健康扶贫重要讲话精神的贯彻和落实。

3 精准健康扶贫的路径选择

破解“因病滞贫”是一个复杂过程，要将“精准”贯穿始终，可通过主体协同、技术支撑、精准管理等有效举措，切实解决决胜期精准健康扶贫的诸多问题。

3.1 政策调适：提高健康扶贫政策的精准度

当前，我国扶贫工作进入决胜阶段。决胜阶段的扶贫工作面临着一系列政策转型课题，原有的政策设计需要结合新阶段、新问题作出适当调整，在原有的扶贫工作体系中，在抓好“面”的同时，强化“点对点”的帮扶，以提升健康扶贫的针对性和有效性[10]。一是细化健康扶贫目标。做到既立足实际，又确保标准和质量。二是细化健康扶贫政策。要聚焦建档立卡因病致贫群体，查找贫困人口“看病难、看病贵”的深层次原因，针对患病贫困人口的具体情况，分类救治，提高医疗卫生资源使用效益。三是把解决当前问题与谋求长远发展结合起来。精准健康扶贫不是权宜之计，既要通过签约服务、重大疾病筛查救治等活动解决当前问题，又要通过健康教育、完善社会救助体系等方式提升贫困群体的自我救助能力。

3.2 多元协同：合力推进精准健康扶贫

十八大以来，党和国家就脱贫攻坚工作作出了一系列重大部署和安排，构建起政府主导、市场和社会力量互为支撑的大扶贫格局，但市场参与度不高、社会力量参与不够的情形依然是这一大格局的短板和不足。完善政策顶层设计，激发市场活力，鼓励更多社会力量参与精准健康扶贫是未来脱贫攻坚的重要着力点。社会力量深度参与的意义在于：一是有助于拓宽投融资渠道。医疗卫生资源是精准健康扶贫的重要保障。鼓励引导更多的企业、社会团体、医学院校和公益组织等社会力量投身医疗卫生事业，可以优化贫困地区医疗卫生资源，有效弥补政府资源投入的不足。二是有助于拓展健康扶贫空间。通过引导社会力量向扶贫领域薄弱环节汇聚，精准发现问题、解决问题，能有效提高健康扶贫的针对性和实效性。三是有助于营造健康扶贫社会氛围。社会力量参与精准健康扶贫，是承担社会责任的重要体现，并通过示范效应，助推形成“传递友爱、共创和谐”的扶贫氛围，进而激发社会扶贫活力。

3.3 技术支撑：发挥大数据积极作用

当前，我国健康扶贫领域存在的一些问题，一定程度上都与信息不对称有关，如扶贫数据采集方式原始、扶贫系统过多、信息对接不到位等，是导致健康扶贫数据失准、效果不佳的主要因素。大数据技术的应用为破解信息不对称难题提供了技术支撑，通过大数据、扶贫云等信息化手段可以有效提高精准健康扶贫绩效[11]。一是利用大数据等信息化平台，能及时准确掌握因病致贫、因病滞贫的人口信息，确保健康扶贫数据互联互通；同时，通过建立扶贫数据共享开放机制，对海量信息进行对比筛选和多维数据分析，可提高健康扶贫的针对性和精准性。二是利用大数据等信息化平台，对患病贫困人口进行身份识别，并将有效信息及时推送给医疗机构等相关部门，有助于精准对接、精准施策。三是运用好时空GIS数据可视化系统，该系统可以真实地呈现健康扶贫政策执行落实情况，方便查看患病贫困群众名册、家庭境况、基本医保、大病保险和医疗救助等详细情况，实时监控精准健康扶贫进程，并根据监测情况进行研议和决策，及时调整健康扶贫方案。

3.4 督导到位：重视考核督查和绩效评估

扶贫工作的绩效离不开“评估指标”，“绩效考核”起着指挥棒、质检仪的作用[12]。推进精准健康扶贫必须将考核督查和绩效评估放在重要位置。一方面要重视督导检查。在完善健康扶贫工作考核办法的同时，建立常态化、经常化的考核督查机制，对贫困地区健康扶贫工作的开展情况进行督导检查；同时发挥纪检监察部门执纪问责职能，确保健康扶贫工作落地有声。另一方面，要科学评估健康扶贫过程及其实施成效，不仅要关注贫困地区饮水安全检测、患者参加新农合情况、因病返贫率等指标，而且要对健康扶贫的政治、资源、技术和管理等成本进行科学评估，并结合评估数据，进一步理清扶贫思路、改进扶贫方式方法，促进健康扶贫质量持续提升。

健康是财富的源泉，是创造一切价值的前提条件。人民群众是否健康直接关系到全面建成小康社会和“两个一百年”奋斗目标的最终实现。精准健康扶贫作为落实精准扶贫、精准脱贫基本方略的重要举措，旨在通过精准配置和高效使用医疗保障、资金项目、人才技术等扶贫资源，解决贫困地区“因病滞贫”难题、阻断“穷根”，提升患病贫困群众的健康素养水平，增强患病贫困群众的自我“造血功能”，是实现脱贫致富、建成全面小康的一种有效的扶贫方式，也是实施健康中国战略的应有之义。脱贫攻坚收官之年，推进精准健康扶贫必须瞄准患病贫困群众，找准致贫“症结”，坚守既定的方向和目标，聚焦健康扶贫领域真问题，并着力破解实践中遇到的一系列瓶颈性问题，打好打赢健康脱贫攻坚战，真正做到健康扶贫路上“不漏一户、不落一人”，确保高质量完成全面建成小康社会的目标任务。

精准健康扶贫作为落实精准扶贫、精准脱贫基本方略的重要内容和重要举措，旨在通过精准配置和高效使用医疗保障、资金项目、人才技术等扶贫资源，解决贫困地区和贫困人口“因病致贫”“因病滞贫”难题，提升患病贫困群众的健康素养和健康水平，增强患病贫困群众的自我“造血功能”，是实施健康中国战略的应有之义。脱贫攻坚收官之年，深刻把握精准健康扶贫的核心要义、精神实质和实践路径，充分认识精准健康扶贫的重大战略意义，通过政策调适、多元主体协同合作、大数据等现代信息技术的运用等，深入推进精准健康扶贫，着力破解实践中遇到的一系列瓶颈性问题，是新形势下健康扶贫工作的实践要求，是以人民为中心的发展理念的实践诉求，在新冠肺炎疫情之后，精准健康扶贫的重要性和必要性尤为突显，深化课题研究具有多重理论意义和实践价值。