法院推行多元调解机制的实践探索——以惠城区法院为例

张菊梅

（惠州学院 政法学院，广东 惠州 516007）

多元调解，是指立案法官在充分考虑案件类型、标的额大小、复杂程度等因素的基础上，确定纠纷是否适宜调解，并引导当事人选择调解［1］。在当事人同意调解后，充分发挥专职调解、律师调解、行业调解、工会调解、妇联调解等多元调解力量，根据案例的实际情况进行“分诊”调解，与此同时，法官对调剂过程进行把关，促进案件调解成功。多元调解最早在北京各基层法院推行，并取得可喜成效。随后，全国多地也根据自身实际探索多元调解模式。

一、关于多元调解机制的国内探索

2015 年以来，随着中央文件《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》和最高人民法院文件《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》的出台，建立矛盾纠纷的多元调解机制，已经成为国家治理体系和治理能力现代化的重要战略行动。在中央精神的号召下，我国实践界和学术界纷纷对多元调解机制进行了积极的探索。在实践中，各地法院结合自身实际，因地制宜，努力探寻适合本地发展的多元调解机制。例如，北京房山区人民法院将优质审判资源、各种社会解纷力量导入多元调解体系，取得良好成效并成为“北京市多元化纠纷解决机制示范法院”［2］；浙江省衢州市柯城区人民法院试点推广在线矛盾纠纷多元化解平台，逐步建立由微信调解、远程视频、线上沟通等信息化手段构成智慧化多元调解机制，建设“远隔千里解矛盾，足不出户化纠纷”的新型调解模式［3］；东莞市则通过推进人民调解的“法治化、专业化和多元化”方式，完善多元纠纷调解机制，提升调解效率［4］。在学术界，学者们从不同角度研究纠纷多元调解机制。例如黄夏伟、李钟从调解队伍建设的角度，提出应该“整体提高调解队伍素质，加强队伍的专业化培训，完善相关管理办法，建立科学的绩效评估机制”［5］；苏庭玮从律师参与调解的角度，提出应该通过“重视律师调解的制度化建设、推进律师调解的市场化运作、规范律师调解员资质认证与培训机制”提升律师调解的整体效能［6］；王晓丽立足民间借贷纠纷多元调解机制，提出“通过完善多元调解制度、发挥仲裁优势、发展电子督促程序、加强调解、仲裁与诉讼之间有效衔接”的方式解决民间借贷纠纷调解问题［7］。

二、惠城区法院案件调解的基本情况及其推行多元调解机制的必要性

从理论看，推行多元调解机制，是践行公平、正义、民主、法治等社会主义核心价值观的客观要求。推进法院案件的多元调解，就是整合法院、律师、高校、专业性组织等的力量，为群众提供多途径、多层次、多种类的纠纷解决方式。借助多元调解机制，法院可以更快捷地化解各类矛盾纠纷，更好地维护和坚守公平、正义等价值目标；各类参与调解的主体可以更好提供专业化、有针对性的调解服务；群众可以更及时、有效、充分地表达和实现自身利益诉求。

从实践看，2018年1-7月，惠城区法院总结案数为5698 宗，调解案件总数为1134 宗，其中条件成功案件数为359 宗，调解成功案件数占总调解案件数比重为31.66%，调解成功案件数占全院结案数比重为6.3%。在这些调解成功的案件中，调解时长不超过15天的占65%；婚姻纠纷、交通事故赔偿纠纷、劳动争议等民生类调解案件数量为709 宗，占调解案件总数的62.5%［8］。由此可见，调解案件中，民生案件占主要部分，而大多数民生案件都具有矛盾纠纷小、案件事实清楚、审判难度低的特征，因此在调解环节就可以较快解决纠纷，大多时长不超过15 天。近年来，随着惠城区经济社会的快速发展和辖区内人、财、物的快速流动，惠城区法院承担的各类案件数不断增加。2017年，惠城区法院一审民事结案数为12 964 宗；2018 年这一指标上升至14 216 宗①。尽管审判环节不断改革以达到更公平、更高效的审判结果，但是面对数量与日俱增的案件数，显然单靠审判改革是不够的。为此，惠城区法院努力探索调判结合，建立多元调解机制，将一些矛盾纠纷小、案件事实清楚、审判难度低的案件在进入审判前做一道有效的“过滤”，以此提高案件处理效率和减少审判压力。

三、惠城区法院探索建立多元调解机制的主要举措

惠城区法院积极探索建立多元调解，努力整合相关部门和社会力量，组成多元化、专业化的调解团队，构建诉前联调体系，探索高效运作的集约化调解模式和速裁系统。具体而言，惠城区法院主要采取了以下措施：

（一）形成“司法问诊+分诊+调解+司法确认”集约化调解模式

即法院立案庭导诉窗口接受案件后，由专人对案件进行“司法诊断”，以确定其是否适宜调解，对于适宜调解的案件，法官将引导当事人进入诉前调解阶段，并根据案件特征和当事人诉求，将案件“分诊”给擅长该类案件调解的调解室、诉调中心或调解团队，具体调解员“接诊”案件后，将在指定法官对口指导下进行案件“调解”，调解成功后，原被告双方达成协议经过“司法确认”，矛盾纠纷化解。“司法问诊+分诊+调解+司法确认”集约化调解模式，是惠城区法院多年来为提高案件调解效率和质量而摸索构建的，它利用“专业法官+人民调解员”组合，可以为当事人提供了高效、便捷的诉讼服务，因此这一运作模式受公众的好评。

（二）与律师事务所合作成立律师调解工作室

为了有效整合专业律师的力量，为调解员队伍增加专业化的人才，惠城区法院于2019年9月26日与广东伟伦律师事务所、广东卓凡律师事务所、广东商盾律师事务所、广东达伦律师事务所、北京市盈科（惠州）律师事务所、广东宝晟律师事务所、广东指针律师事务所、广东江畔律师事务所、广东惠泰律师事务所9家律师事务所签订诉调对接合作协议，惠城区法院将在9家律所挂牌成立律师调解工作室。这就意味着律师以作为重要的调解力量，融入法院的案件调解工作中。根据双方合作协议，立案庭导诉窗口将案件“分诊”到合作的律师事务所调解工作室后，当事人可直接申请到律师调解工作室进行诉前调解，工作室调解成功后，双方达成的协议经司法确认一样具备法律效力。惠城区法院与律师事务所的这一合作，不但为法院调解工作增添平台，也能更好地发挥律师在案件调解中专业化、主力军作用。

（三）与高校合作成立诉调对接中心

为了整合高校法学专业师生资源，充分发挥高校法学专业教师、学生在调解工作中的专业性、对口性优势，2018 年1 月23 日，惠城区法院与惠州学院政法学院签订合作协议，并在惠州学院政法学院挂牌成立惠城区法院诉调对接中心。根据双方合作协议，惠城区法院为惠州学院政法学院学生实习实践提供平台与机会，惠州学院政法学院部分教师作为惠城区法院特邀调解员，在法院指引规范下调解案件，双方合作互利，资源共享。

（四）建立特邀调解组织、特邀调解员经费管理制度

为了建立专业面广，素质能力强的调解员队伍，2018 年5 月，惠城区法院出台《关于特邀调解组织、特邀调解员经费管理办法》，明确调解员的选聘方式、任职条件、岗位职责、补贴方式等。根据该《办法》，调解员实行一案一补，即以调解员成功调解的案件数计算其可领取的补贴金额。目前，调解员每成功调解一案可获得补贴500 元，调解不成功没有补贴。以此激励调解员努力调成案件。目前，惠城区法院共聘任特邀调解员44 人，专业领域涵盖法律、保险、金融、婚姻家庭、医疗、知识产权等领域，70%特邀调解员具有本科以上学历。

（五）加强与行业性、专业性调解组织等的对接与合作

惠城区法院针对婚姻纠纷、交通事故纠纷、劳动纠纷等民生案件集中的立案特征，为了提高对民生案件的调解效率，不断加强与工会、妇联、交警、行业协会等组织的合作，并在现有调解工作室、工作站的基础上，大力整合行政、司法、调解、鉴定等部门的资源集中办案。例如，惠城区法院与惠城区工会合作，成立工会劳动争议案件调解和法律援助工作站，并派驻调解员办公；惠城区法院与区妇联、区综治办、区人力资源和社会保障局仲裁院签订合作协议，共同探索财产权益纠纷、婚姻家庭纠纷等案件的有效调解途径；惠城区法院与惠州市保险协会、市交警支队合作，成立交通事故纠纷诉调对接工作站。

四、惠城区法院推行多元调解机制面临的主要问题

综上可见，惠城区法院正在整合政府部门、社会资源、基层组织等多元主体的力量，努力构建多元调解联动体系。目前，虽然惠城区多元调解联动体系已成雏形，然而，在具体的多元联动运作中依然面临诸多问题。

（一）缺乏促进多元调解主体深入合作的长效机制

虽然惠城区法院已经与惠州市9 大律师事务所、惠州学院、惠城区工会、区妇联、区综治、市交警支队、保险协会等部门和组织建立合作关系，但是相互之间的合作还处于初步探索阶段，对于合作中的一些关键问题如合作的形式、合作双方的权利义务、合作中纠纷解决方式、合作运行机制等，缺乏明确的规定，所以合作效果难以保障。例如，惠城区法院的部分调解员来自律师事务所和惠州学院，这些调解员在案件调解中具有专业性强的优势，但同时由于他们都是兼职调解员，且法院与律师事务所、惠州学院等的合作中并没有形成如何管理这些调解员的明细制度，因此在具体运作中法院对调解员的管理就会面临培训难、监管难、考核难、追责难的问题。另外，在调解员激励制度方面，目前惠城区法院对各调解员实行一案一补的报酬制度，对于定期值班和案件走访、通讯等方面的费用不予补助，这也在一定程度上挫伤调解员值班、努力调解的积极性。又如，虽然惠城区法院与惠城区工会、律师事务所、惠州学院政法学院合作成立了调解工作站或调解工作室，但是这些工作室如何运作、所派驻的调解员如何办公、如何考核等问题也缺乏制度化规范。

（二）缺乏专职调解员队伍

虽然惠城区法院已聘44名特邀调解员，这些调解员专业性强、涉及面广，已成为一支高素质的调解人才队伍。但是，由于这些调解员是兼职的，这支队伍将面临稳定性差、管理难、监督难等问题。而专职调解员显然可以避免这些难题。而北京、深圳、东莞等地的实践经验看，专职调解员队伍对基层法院的调解工作是必不可少的，经过专业化岗位培训并受法院管理制度约束的专职调解员，是这些地方基层法院案件调解中的主力军。而目前，惠城区法院正缺乏这样一支专职调解员队伍。

（三）缺失多元调解的保障机制

多元主体联动调解是一个庞大、复杂的工程，它的高效运作需要有政治保障、经费保障、制度保障等。惠城区法院相关领导非常重视推动多元联动调解工作，并在权限范围内尽可能地给予合作单位调解支持，如派专职书记员协助调解员形成司法确认文书、派经验丰富的调解员与新设调解工作室交流经验，等等。但是在经费保障、制度保障方面，惠城区法院有待进一步完善。例如，调解员的培训、值班、学习等缺乏经费支持，新进调解员往往没有经过专业化的岗位培训，调解员上岗后，各自负责被分派的案件，却缺少相互深入学习、交流的机会与平台，虽然出台的《关于特邀调解组织、特邀调解员经费管理办法》，对调解员培训、调解补贴和奖励等有明确规定，但是这些规定尚未落到实处。又如，调解员的监督、考核、追责等缺乏制度规范，致使一些调解员缺乏制度约束而散漫对待调解工作，如调解时限过长、随意将案件转交他人调解等。

五、惠城区法院深入推行多元调解机制的对策建议

惠城区法院要深入有效地推进多元调解机制，应该针对问题，从规范惠城区法院与多元调解组织之间的深入合作机制、培育专职人民调解员队伍和完善多元调解深入合作的经费保障机制三方面采取对策。

（一）完善多元调解主体的合作规范，构建长效合作机制

惠城区法院要充分利用和整合相关部门和社会组织的力量到案件调解中，就必须促使多元调解主体的合作关系从低层次、肤浅的合作转为深入、规范化的合作。为此，惠城区法院可以从丰富合作形式、规范合作过程两方面入手，构建多元调解主体的长效合作机制。首先，在丰富合作形式方面，惠城区法院除了与合作单位签合作协议外，还可以通过法院领导定期的合作组织领导会面、设立专门的多元调解联络机构及人员、围绕专门项目促进多元调解深化合作等形式，加强与高校、律师事务所、工会、妇联等组织、部门的合作。其次，在规范合作过程方面，法院应该加强对在合作单位设立的调解工作室应加强引导与支持。而对于向合作单位聘用的特邀调解员，应在与合作单位充分沟通协调的基础上，加强对特邀调解员的制度化管理，制定人民调解员的管理制度，进一步明确调解员的培训、激励、考核、责任等。

（二）培育一支专职人民调解员队伍

如前所述，随着法院调解案件的不断增多，单靠兼职调解员不能有效满足工作需求，需要培育一支高素质的专职人民调解员队伍。为此，惠城区法院应该向社会招聘一批专职人民调解员，专职人民调解员作为法院正式编制人员，负责立案庭分派的案件调解，并协助分诊到其他调解室、调解站、诉调中心的案件的调解工作。专职人民调解员实行“坐班制”，并实行严格的岗位培训，完善其学习交流平台、严格其绩效考核，以此打造一支专业化、本土化的专职人民调解员队伍，提高其纠纷化解能力。

（三）落实与完善多元调解的经费保障

惠城区法院应该落实对调解员的岗位培训、经验学习、补贴奖励等方面的资金支持。对于新进调解员，法院可以组织专题讲座、庭审观摩、案例研讨等形式的岗前培训，帮助其掌握调解员所需的职业操守和化解纠纷能力；对于熟练型调解员，法院可以为其提供晋级培训机会，以此打造一批明星调解员和具有影响力、知名度的品牌调解工作室、调节站。而这些都需要有经费作支持才能实现。此外，因为当前一案一补的补贴制度忽视各类案件调解的难易程度，也忽视了调解员的值班、交通、通讯等支出与成本，挫伤调解员的积极性。所以，惠城区法院应完善调解员奖补办法：一是要给予值班的兼职调解员适当的值班补助；二是改变“等同化一”的“每调成一个案件补贴500元”的做法，合理区分专业调解、行业调解与普通案件调解的不同，对于专业性强、复杂程度高、调解难度大的案件，应给予更高的调解补贴。

注释：

①数据来源：惠城区法院立案庭提供。