社会治理现代化视阈下城市社区治理法治化研究

杨 蕊 石建莹

（中共西安市委党校，陕西 西安710054）

社会治理现代化是国家治理现代化的核心构成要素，而法治建设是社会治理现代化的战略突破口。①同时，中央领导明确指出：加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移。据此笔者认为：社区治理法治化是社会治理现代化的关键所在。

一、城市社区治理法治化现状

（一）城市社区治理法治化的成就

1.政府颁布了一系列相关法律和规范性文件为社区治理法治化提供了法律依据

从1989年出台《中华人民共和国城市居民委员会组织法》开始，中央和各级地方立法机构陆续出台了多项推动社区建设和改革相关的法律法规。中央层面有《关于加快发展社区服务业的意见》（1993）、《关于在全国推进城市社区建设的意见》(2000)、《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》（2017）等。这些法律文件的出台，为推动社区建设和治理改革发挥了重要的引领作用。

2.法律是城市基层建设和治理改革现代化的保障

由于社区治理主体的结构性分离和功能性分解是社会发展的必然趋势，②因此“复合共治”是城市社区治理现代化的必由之路。即坚持发挥党的领导核心作用，以政府的社会管理和公共服务职能为先导，以社区自治组织为基础，充分发挥社会组织和市场机制作用，形成对全社会进行有效覆盖的社区治理体制。③各地在社区治理的探索与实践中，借助法律改革，推动了政府职能转变，初步理顺了政府、市场、社区的关系，形成了社区的多中心治理。④

（二）城市社区治理法治化的特征

1.渐进式的社区治理法治化

我国城市社区发展经历了社区服务到社区建设再到社区治理的变革。其发展过程体现了明显的探索性、“问题导向”和渐进式特征。中央出台宏观政策和总体规划，即进行顶层设计。地方政府结合具体情况大胆探索、积极创新，树立典型并加以推广。如陕西省出台的《贯彻中共中央国务院办公厅关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（2012）、《陕西省关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》（2018）等，就是地方政府助推顶层设计在基层运行的具体实践。

2.政府推动的社区治理法治化

在我国城市社区发展中，政府的大力推动，保证了社区建设和治理创新得以蓬勃开展和有序运行。社区服务和治理创新各方面都体现出鲜明的政府推动色彩。民政部在全国范围内遴选了若干试点城市作为社区建设和治理创新实验区，承担了相应的试验任务。试点先行，有效降低了制度变革的成本和风险。

3.倚重软法的社区治理法治化

法学界将法律分为硬法与软法。硬法是由国家强制力保障实施的法律规范，如刑法、行政处罚法等。软法是缺乏国家强制力但具有实际效力的法律规范或行为规则，如纲要、建议、意见等。⑤我国各地社区治理实践中，大部分立法是软法。软法的制定和实施，具有更高的协商民主性，更温和的实施方式，降低了法治实施和社会管理的成本。⑥

二、城市社区治理法治化建设中的问题

（一）社区治理立法层面存在的问题

1.国家层面的社区治理专项立法缺位

我国1954年制定的《城市街道办事处组织条例》已经于2009年被废止。新的条例没有重新修订，街道办事处的法律地位和承担的职责欠缺法律依据。1989年颁布的《城市居民委员会组织法》也已不能适应社会变迁、现实国情和社区治理的需要。⑦到目前为止，我国并没有一部关于社区的专门法律。社区性质和边界模糊给社区治理带来诸多困难。⑧

2.现行社区治理的立法体系不健全

一是现行立法科学性、体系性不足，导致了部分新生事物“无法可依”，实践中面临合法性困境。如对于社区“两委”职能的界定、居民参与治理的权利义务、社区协商议事会等新型组织形式的法律地位均缺少相应的法律依据。二是社区公共服务、社区教育、社区文化建设等有关社区治理的针对性立法还相当欠缺。同时，由于软法比例过高，导致其权威性、实效性和稳定性不足。

3.社区自治规约普遍存在效力不足

社区居民制定的居民自治规约，本应兼具社会契约和居民共同意志，较之于国家层面的法规条例，更富有实用性和操作性。但实践中社区自治规约制定内容过于简单，缺乏系统性和针对性，部分条款还存在与法律规范相冲突的情形。效力不足困境，使得社区自治规约往往形同虚设。

（二）社区治理法律实施层面存在的问题

中央领导指出：“如果有了法律而不实施，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事”。⑨当前，法治思维、依法办事在社区治理中还未能很好地贯彻落实。

1.社区法律实施中的政府管理力度有待提升

一是缺乏地方社区治理的顶层设计和统筹规划。顶层设计的缺失易导致各部门工作的交叉扯皮，一定程度上牵制了社区的依法治理。二是社区依法治理的实施资源投入不足。首先，社区硬件设施建设方面投入不足，阵地问题还没有完全解决。其次，社区法治建设资金不足。近年来，虽然各地城市社区加大了法治建设经费投入，但仍难以满足现实需求。第三，社区法治人才队伍建设投入不足。受制于职业前景、薪资报酬等因素，专业人才流失非常严重。

2.社区法律实施中的政府职责问题

长期以来，在社区治理中普遍存在政府越位。政府包揽了许多本该由社会组织承担的职能。最突出的表现就是将行政职能摊派给社区居委会导致其行政负担过重。居委会难以有更多的精力去了解社情民意，使得其自治功能出现了弱化甚至退化，进一步阻碍了社区治理法治化的进程。

3.居民依法自治能力亟待提高

当前，城市社区居委会选举在某种程度上流于形式。“居民参与意识不强，民主选举成为走过场。”这些现象的产生反映了居民的法治意识不强和参与意识淡薄。实际中还存在各种违法行为：如私搭乱建、违规停车、人情选举等。

三、推进城市社区治理法治化的对策建议

（一）建立统一完善的城市社区治理法律体系

1.在国家层面，开展城市社区治理的统一立法

一是加快制定统一的《城市社区治理法》，阐明社区的内涵、范围，对“两委”职能、政府角色定位、社会组织参与等权利义务进行界定，为社区治理法治化建立基本框架。二是做好社区治理的配套立法工作，不断提高社区治理立法的体系性和完备性。加强对社区公共服务、社区文化建设、社区教育等多个方面的法律保障。三是改善目前社区治理法律位阶不高的问题，提高社区治理法律的权威性。

2.在地方层面，立足地方实际推进精细化立法

各地应结合当地的实际情况、针对社区具体问题进行立法。推进精细化立法，为城市社区治理各个方面、各级层面提供法律保障。如上海市2017年通过的《上海市居民委员会工作条例》，就是全国首部有关居委会工作的地方性法规。同年还修订了《上海市街道办事处条例》，把实践中形成的成熟经验予以固化，形成了比较完善的社区治理法治保障体系。

3.在社区层面，以社区自治规约助力开展社区自治

社区自治规约是实现居民自治的重要手段。通过表达和保障社区居民的理性诉求，规范、指导其思想和行为，凝聚价值共识，从而保证社区的有序转型，提高社区发展水平。⑩社区党组织要充分发挥核心引领作用，牵头完善社区自治规约。一是厘清自治规约的制定、修改和生效程序。二是确定自治规约的基本内容，如各主体的权力义务、纠纷调解机制、奖惩措施等。三是确保社区自治规约的作用发挥取得实效。

（二）夯实城市社区治理的法治保障体系

1.促进城市社区治理各方力量的统筹整合

因地制宜构建科学合理的地方社区治理“顶层设计”尤为重要。2014年，上海市以“创新社会治理，加强基层建设”作为一号课题，最终形成了被称作“1+6”文件的制度性成果，成为社区治理的上海版“顶层设计”。成都市2016年在全国首创设立了“市委城乡社区发展治理委员会”，由它统筹负责推进社区治理改革，整合资源、统筹规划、指导落实。这些创新实践的突出成效引得不少城市借鉴和效仿。

2.加大城市社区治理法治化的实施资源投入

加大民生投入是对社区治理法治化和现代化强有力的支撑。一是增加社区治理财政投入。为社区的建设运转提供充足的资金保障。拓宽资金的来源渠道，积极探索引入市场资源和社会力量参与社区治理。二是加强社区专业法治服务人才队伍建设。建立法律服务人才跨区域流动机制，解决专业法律人才稀缺的问题。三是要注重现代信息技术的投入和运用。探索利用大数据、云计算、物联网等技术创新社区治理方式。

（三）深挖社区文化内核，着力强化社区“德治”作用

要深入挖掘本土文化内核，用文化凝聚人心、激发社区活力、增强居民的归属感。以德治国是中华民族传统文化的精神内核。德治是法治的基础，法治是德治的保障。两者共同构成治国之本。充分发挥“德治”在社区治理中的巨大作用。同时积极探索让留住乡愁和社区治理相互融合，完善具有本土特色的“德治法治自治”三治合一的城市社区治理体系。

四、结语

十九大报告指出要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，对新时代中国特色的社会治理现代化新征程提出了总体要求。因此，有必要分析当前城市社区治理法治化建设中存在的问题，探索符合我国国情的城市社区治理法治化道路。

注释

①杨宜勇.全面开启中国社会治理现代化新征程[J].人民论坛·学术前沿，2018（4）。

②胡位钧.20世纪90年代后期以来城市基层自治制度的变革与反思[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2005（3）。

③吴群刚，孙志祥.中国式社区治理——基层社会服务管理创新的探索与实践[M].中国社会出版社，2011：92+138。

④俞可平.和谐社会与政府创新[M].社会科学文献出版社，2008。

⑤罗豪才，宋功德.认真对待软法——公域软法的一般理论及其中国实践[J].中国法学，2006（2）。

⑥罗豪才.社会管理创新中的软法之治[J].法学杂志，2011（12）。

⑦夏芸芸.城市社区治理法治体系建构研究[J].学习与实践，2018（12）。

⑧龚维斌.改革开放40 年中国社区治理的回顾与反思[J].社会治理，2018（8）。

⑨习近平.习近平关于全面依法治国论述摘编[M].中央文献出版社，2015:43。

⑩蒋福明.论“村改居”社区文化转型[J].求索，2012（3）。