无缝隙政府理论的借鉴价值评析

(武汉大学政治与公共管理学院 湖北 武汉 430072)

一、无缝隙政府理论产生的时代背景

(一)传统官僚机构的弊端

正如拉塞尔·林登在其著作《无缝隙组织：公共部门再造指南》里所指出，在19世纪中后期，随着生产力的发展，生产方式发生了巨大变化，传统的工匠生产方式演变为了追求效率的大规模生产和市场高速运转的专业化劳动分工，个人联系逐步让位于非个人联系，整体的、全盘的工作设想和实施演变成为了劳动力的分工和零碎分割的最细化的劳动[1]。工业革命导致了生产者和顾客、企业者所有者和管理者彼此之间的分离，现有的组织层级使人们归属于不同的部门和科室。

伴随着私营部门中组织结构的变化，政府部门中也出现了官僚层次。特别是随着国家疆域的拓展和政府管理事务的增加，以及政府中的欺诈和腐败现象增多，这些合力作用的结果是要求政府通过改变组织结构实现制约和平衡，从而也就出现了更加严密的等级制以及更多的管理层次。但权力和功能分割的代价是巨大的。尽管劳动力的划分和专业化的确可以使政府机构有能力管理更加复杂的问题，但与此同时，也导致了政府职能的四分五裂、职责重复和无效劳动、机构臃肿、规章制度限制、难以围绕共同利益结成联盟关系、权力斗争、责任推诿等问题。[1]

(二)新公共管理的局限性

20世纪70年代以来，西方国家推行了以新公共管理改革为主要内容的政府再造。新公共管理运动主要是将工商管理中的管理思想、方法和技术应用到政府部门的管理之中，以提高效率、追求绩效为导向，以满足顾客需求为目标[2]。新公共管理运动提出要对于传统的官僚制组织结构进行改造，推行分权化的组织结构模式，减少管理层级，使组织结构扁平化。新公共管理运动所推行的这些措施在提高组织效率、增强组织灵活性的同时，其强调的专业分工和功能分化却忽视了部门之间的协调与合作，导致了碎片化的制度结构，政府内部出现了相互隔离、缺乏协调与合作的状态，对政府实现整体性政策目标造成了阻碍[2]。因而无缝隙政府理论的提出正是为了应对新公共管理运动后期所出现的碎片化难题。

(三)顾客导向型社会的兴起

新公共管理运动的兴起和发展也带来了公共管理中“顾客导向”的基本价值观。新公共管理认为市场不仅在企业中存在，也在公共部门之中存在。公民不是政府的管制对象，而是公共部门的服务对象，即“顾客”。一个负有责任的企业家政府就应该以顾客需求为导向，为公民提供让其满意的公共服务。政府应该树立起顾客意识和服务意识，建立一种由顾客需求驱使的公共产品和服务供给机制，提供具有回应性的服务。

无论是此前新公共行政中的公民导向，还是后来新公共管理中的顾客导向，实质上都提倡构建一种对公民需求进行回应的政府。正如拉塞尔·林登在书中所说，顾客导向社会的兴起是伴随着选择机会的日益增长。在信息爆炸时代下，快速、方便且畅通地接触信息的渠道增加了顾客的选择余地和权力，使他们能够表达自身倾向和偏好，而顾客选择机会的日益增长对政府机构运行产生了巨大影响。无缝隙政府正是以满足顾客的需求为目标，顾客导向型社会的兴起是无缝隙政府产生的重要推动力。

(四)科技进步与信息技术发展

无缝隙政府理论是现代科学技术、通讯技术和信息技术发展的产物。拉塞尔提出了公共组织再造的七条原则：一是围绕结果(顾客、产品、过程)而不是围绕职能来进行组织，二是将若干过程并举取代顺序操作，三是把后阶段的信息反馈到前阶段，四是在源头一次捕捉信息以确保信息准确性，五是最大限度地给予顾客和供应商单独接触的机会，六是保证“主要序列”的持续流动，七是不要为田间小径铺路：首先再造，然后自动化。[1]现代科学技术尤其是自动化技术的发展为组织再造提供了技术支撑，而信息技术和通讯技术则为捕捉信息源、及时进行信息反馈、加强与顾客之间的交流提供了支持。

二、无缝隙政府理论的内涵

(一)无缝隙政府的含义

20世纪90年代，通用电气公司前总裁杰克·韦尔奇提出了“无边界组织”——“让通用电气成为一个没有界限的公司”，提出“拆毁所有阻碍内部信息上下沟通的各个部门，以及我们和顾客之间的高耸围墙”。[3]

在“无边界组织”概念的基础上，拉塞尔·林登提出了“无缝隙政府”。无缝隙政府是指政府对所有部门、人员以及其它资源进行整合，为公众提供优质高效的服务。无缝隙政府将其工作人员的注意力集中至顾客的结果，而不是组织本身的内部活动之上，其围绕过程而非依据职能展开工作，它们计算出冗长、单调的过程所支付的成本。无缝隙政府工作人员从全局出发进行整合，直接与最终用户进行接触，进而完成整个工作任务。[1]

(二)无缝隙政府的特征

无缝隙组织与传统的官僚组织主要有以下六大方面的区别：

第一，工作。在无缝隙组织里，人们的职责范围非常广泛，在工作中也有较大的权威。无缝隙组织的工作人员往往训练有素，并对更大范围内的任务和结果负责。

第二，测评。传统官僚机构里员工的预算多少和其直接管辖的人员多少往往被用来衡量他的责任大小和实际工资，导致了部门之间更多的斗争。因此无缝隙组织试图把测评制度建立在更加重要的标准基础上，也就是“结果”。

第三，技术。传统官僚机构中的技术主要是用于控制，但在无缝隙组织中技术是为了提供便利。在计算机网络时代，无缝隙组织可以同时享有集权和分权的益处。

第四，内部组织。无缝隙组织主张建立“过程团队”，从而共同合作，而不是像官僚组织依据职能分工。

第五，时间敏感度。在无缝隙组织中，越来越少的人陷于信息传输、互相推诿、复核审批等问题。

第六，角色的明确性和清晰度。无缝隙组织尝试去掉部门分工和专业分工，代之以小规模、多专多能的小组，此外信息技术代替了传统的中层管理人员即信息经纪人的作用。尤其是在自我管理的团队中，工作小组往往在尽量减少管理的情况下计划、实施和评估他们自己的工作。这样的工作团队往往共同承担多种任务，能够相互学习，与终极产品和服务保持直接联系，他们更多考虑的是顾客对产品是否满意。

(三)构建无缝隙政府

关于如何构建无缝隙政府，拉塞尔·林登提出了7-S构架[4]。他提出的这七个组织变量是影响机构整合的因素，能十分有效地引导管理者整合他们的机构，具体而言包括3个硬性因素：策略、结构、制度和4个软性因素：员工、共有的价值观、象征性的行为、技能。策略主要是确定组织的方向感、建立以顾客为导向以团队为基础的文化、无缝隙地为服务对象提供服务；结构方面主要是构建自我管理的任务团队、缩小机构规模、划分职权广泛的小组和创建多技能团队；制度则是为了配合策略和结构，涉及信息传播、报酬体系、晋升制度、绩效管理和评估、预算方式等各个方面的制度。

总的来说，构建无缝隙政府就是要按照既定的目标组织起来，通过避免层层传递信息的自我管理团队，从顾客那里搜集信息并把信息汇总，重新设计机构并采用先进的科学技术，按照简捷和提供无缝隙的服务两个原则进行整合。拉塞尔指出，整合不仅仅是围绕以上七个要素进行的一种模式，更重要的是意识的具备，也就是所谓的整合感，只有具有整合感的组织才能激发组织成员的潜能。

三、无缝隙政府理论的借鉴意义

(一)推动职能转变，构建服务型政府

无缝隙政府理论中体现了三种导向。首先是顾客导向，即将公民视为顾客，根据顾客需求提供公共产品和公共服务；其次是竞争导向，无缝隙政府理论主张打破政府提供公共产品和服务的垄断地位，以公民需要为中心，实现公共产品和服务的多元化、竞争性供给，增大顾客的选择；最后是结果导向，无缝隙政府理论强调了要以结果和绩效为评估标准。[5]由此可见，无缝隙政府理论所蕴含的理念与服务型政府的理念存在许多契合之处。

首先，服务型政府是一种顾客导向型政府，是在社会本位和公民本位指导下的以为公众服务为宗旨的政府。其以为公民服务为根本目标，也就意味着政府和公民的关系从传统的“管制”与“被管制”演变成“服务”与“被服务”，政府是服务的供给者，而公民则是享受服务的顾客。其次，服务型政府是与传统的管制型政府相区别的。服务型政府的主要职责是提供公共服务，其主张在市场和社会能做好的领域，政府应当适度放权于市场以及社会，因此服务型政府是有限政府，要求政府对其职能进行转变。最后，服务型政府还是一种结果导向的政府。服务型政府要求提高服务的效率和质量，提倡政府拥有完备的服务质量评估体系，因此服务型政府是一种强调结果的责任政府、绩效政府。

综上所述，无缝隙政府中的顾客导向、竞争导向和结果导向启示我国政府应转变传统的权力本位和官本位思想，贯彻“小政府大社会”的改革理念，积极转变政府职能，提高政府服务的效率和水平，努力推进服务型政府、有效政府、责任政府和绩效政府建设。

(二)完善行政问责制度

无缝隙政府理论是顾客导向和绩效导向的，主张政府对公民负责，政府必须注重结果，也就是要求构建责任政府和绩效政府，因此就要建立健全绩效评估和责任追究机制。

一方面，无缝隙政府理论启发我们要加强绩效问责。目前我国绩效问责仍然较为空缺，对于政府工作人员的评估仍较多地停留在投入和行为过程之上，缺乏产生实质激励作用的结果导向型绩效问责。因此，我们还应该建立健全基于结果评估的绩效问责制度，使绩效责任成为政府及公务人员的驱动力。另一方面，无缝隙政府理论是能够帮助指导我国行政问责工作、完善行政问责制度的一种有利工具，启发我们构建无缝隙行政问责制度。我国尚处于行政体制改革的过程之中，存在着政府工作人员权责边界不清的问题，因此会出现有权无责或者有责无权的现象，这就导致进行行政问责时，相关部门互相推脱责任，出现问责客体模糊不清的结果。因此应该加快行政体制改革的同时推进行政问责的法律化和制度化，明确各行政主体和客体的权利义务范围，使得在对行政客体进行问责时真正做到有法可依。[6]

(三)推进电子政务建设，打造电子政府

电子政府是指政府在使用电子化和自动化技术的基础之上，运用现代信息和网络技术，创建起网络化的政府信息系统，以便为公民提供更高效便捷的政府服务和政务信息。电子政府有三大特点：一是受到信息、通讯技术的支持，可以实现数据公开和信息共享，打破传统政府部门之间的信息隔阂，以及减少存在于政府与社会公众之间的信息不对称，促进政府部门之间、政府与社会之间的交流，加强公民参与；二是政府利用现代科学技术，例如办公自动化等，降低政府工作成本、提高政府工作效率和绩效，更好地为公民进行服务[7]；三是利用先进的技术对组织结构和业务流程进行再造，从而实现组织机构的精简、优化和重组，促进组织分权和公众参与，进而能够实现政府职能的转变。

而无缝隙政府与电子政府的目标存在相同之处。无缝隙政府理论批判了传统官僚组织结构所带来的政府内部信息沟通不畅、政府内部碎片化，以及政府与外部信息不对称的情况，希望打破政府内部、以及政府与社会之间的“柏林墙”，从而构建一个整合性、回应性的政府。无缝隙政府理论主张采用自动化技术对政府进行再造，利用信息技术来促进信息共享，利用科学技术提高政府部门的工作效率。因此我们应在无缝隙政府理论的指导下，积极推进电子政务发展与电子政府建设，推动国家治理现代化。