香港特区对《基本法》中“涉及政府政策”的认定及其适用

朱应平

《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）最初于1985 年起草，历经5 年于1990 年4 月通过，今年是其颁布30 周年。该法对特区政府、立法会、立法会议员相关立法权限作了规定。第一，确立了立法权归属主体。第66 条规定：“香港特别行政区立法会是香港特别行政区的立法机关。”第73 条规定：“香港特别行政区立法会根据本法规定并依照法定程序制定、修改和废除法律。”第二，确立了政府和议员有提出议案的权力。第62 条第5 项规定：“香港特别行政区政府有权拟定并提出法案、议案、附属法规。”第74 条规定：“香港特别行政区立法会议员根据本法规定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作者，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意。”据此，在香港，特区立法会是立法机关，提出法律草案的主体包括特区政府和立法会议员。第74 条对议员提出法律草案的权力进行了严格的限制，即“香港特别行政区立法会议员根据本法规定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作者，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意。”本文主要研究《基本法》第74 条后一句的实施情况，即立法会议员提出法律草案，凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意；了解这一规定的演变过程，香港特区政府、议员和立法会主席的理解，以及主席裁决的具体内容。

一、《基本法》规定的“涉及政府政策”

《基本法》第74 条的产生经过了一个演变过程，先后经历过6 稿。〔1〕以下方案条文均来自李浩然主编：《香港基本法起草过程概览》（中册），三联书店（香港）有限公司2012 年版，第778-787 页。

（一）第1 稿条文（第71 条）

方案1：香港特别行政区立法机关成员可根据本法规定并依照法定程序，个别或联名提出法律草案，但下列三项在提出前必须得到行政长官之书面同意：（1）涉及税项及政府开支者；（2）涉及政府政策者；（3）涉及行政机关之结构及管理运作者。

方案2：香港特别行政区立法机关成员根据本法规定并依照法定程序提出法律草案，制订和修改法律，凡不涉及公共开支和公共政策之法律草案，可由立法机关成员个别或联名提出。〔2〕1987 年12 月基本法起草委员会秘书处《香港特别行政区基本法（草案）》（汇编稿），同前注〔1〕，李浩然主编书，第781 页。

1987 年6 月10 日政制专责小组讨论提出的建议之一：立法机关的立法权包括提出法案、通过法例及修订法例等（但不包括提出税收或与财务支出有关的法案），行政机关也有权力向立法机关动议法案（包括财政预算案）。对该建议，赞成理由：一个独立的立法机关需拥有完整的立法权，即包括立法提案权……反对理由：如立法机关也有权提出法案，可能导致政策上的混乱，丧失行政效率。建议之二：立法机关没有立法提案权，这权力只应赋予行政机关，立法机关的立法权在于修订、通过或否决法案。对此建议，赞成的理由为：这建议与现行的制度相同，而目前政府在这制度下运作效率很高。将提案权与审决权分开是互相制衡的方法。反对理由：在民意的指导下应有主动提出法案的权力，法案可能包括或不包括有关财务的问题。〔3〕1987 年6 月10 日政制专责小组之行政机关与立法机关的关系工作组《行政机关与立法机关的关系讨论文件》，同前注〔1〕，李浩然主编书，第780-781 页。

比较两方案，第1 方案授予议员提出法案的权力更大。情形有二：（1）议员提出的法案涉及下列3项情形的，在提出前必须得到行政长官书面同意：涉及税项及政府开支者；涉及政府政策者；涉及行政机关之结构及管理运作者。（2）除了前述3 种情形外，议员可根据本法规定并依照法定程序个别或联名提出法律草案。可见，议员可以提出议案的范围很大，前者3 种情形下只要行政长官书面同意，而其他议案不需要。方案2 授予议员提出议案的权力更小。议员针对两类情形不能提出法案，其他的可以依法提出。

（二）第2 稿条文（第74 条）

方案1：香港特别行政区立法会议成员可根据本法规定并依照法定程序个别或联名提出法律草案，但下列3 项在提出前必须得到行政长官的书面同意：（1）涉及财政收入或支出者；（2）涉及政府政策者；（3）涉及政府的结构及管理运作者。

方案2：香港特别行政区立法会议成员根据本法规定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共开支和公共政策的法律草案，可由立法会议成员个别或联名提出。〔4〕1988 年4 月基本法起草委员会秘书处《中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）草稿》，同前注〔1〕，李浩然主编书，第781 页。部分观点为：第2 组多数委员倾向将方案2 列为主流意见，不同意说明中所列方案，以便行政机关不受太多的干扰。〔5〕1987 年12 月《中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会第六次全体会议委员们对基本法第四、五、六、十章和条文草稿汇编的意见》，同前注〔1〕，李浩然主编书，第782 页。

对比发现，第2 稿与第1 稿差别不大。第2 组多数委员建议将方案2 列为主流意见，其目的是为了使行政机关不受太多的干扰，后来这一方案获得立法机关的支持，也是基于“行政主导”体制的考虑。

（三）第3 稿条文（第73 条）

方案1：香港特别行政区立法会议成员可根据本法规定并依照法定程序，个别或联名提出法律草案，但下列三项在提出前必须得到行政长官的书面同意：（1）涉及财政收入或支出者；（2）涉及政府政策者；（3）涉及政府的结构及管理运作者。

方案2：香港特别行政区立法会议成员根据本法规定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共开支和公共政策的法律草案，可由立法会议成员个别或联名提出。〔6〕1988 年4 月基本法委员会《中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）征求意见稿》，同前注〔1〕，李浩然主编书，第782 页。本稿与前两稿差距不大。

部分意见：有的委员主张，凡涉及公共开支或公共政策之法律草案，必须由不少于十分之一的立法机关成员联名提出，但不必得到行政长官之书面同意。〔7〕《各专题小组的部分委员对本小组所拟条文的意见和建议汇集》，同前注〔1〕，李浩然主编书，第782 页。

（四）第4 稿条文（第73 条）

香港特别行政区立法会议员根据本法规定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作者，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意。〔8〕1989 年2 月《中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）》，同前注〔1〕，李浩然主编书，第782 页。讨论中相关意见和建议认为：“政府政策”的范围太广泛。建议删除，其理由是限制太大，因为差不多所有法律草案都牵涉政府政策……关于待澄清的问题之一，要明确“涉及政府政策者”所指为何？〔9〕1988 年10 月基本法咨询委员会《中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）征求意见稿咨询报告第五册——条文总报告》，同前注〔1〕，李浩然主编书，第784-785 页。

本稿综合了前3 稿中的两个方案条文，但做了相应修改。第一句话反映第3 稿方案2 的内容。第二句话反映第3 稿中方案1 的部分内容。既体现了对议员法案提议权的严格限制，又使之有一定的灵活性。但对于此稿并非意见一致，一直有人提出“政府政策”范围太大，甚至有人认为严格限制立法机关的立法提案权违反《中英联合声明》。其理由是，因《中英联合声明》说明立法权属立法机关，但据第73 条，立法机关对大部分的法案皆无提案权。〔10〕同前注〔1〕，李浩然主编书，第783 页。

（五）第5 稿条文（第74 条）

香港特别行政区立法会议员根据本法规定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共开支、政治体制或政府运作者，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意。〔11〕1990 年2 月16 日《中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）》，同前注〔1〕，李浩然主编书，第785 页。该稿与第4 稿相同。

讨论过程中部分观点和建议内容：“此条规定使立法机关丧失独立的职权。”“‘凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意’这一规定会引起争辩。由于‘政府政策’一词没有任何界定，所以那些可能属政府政策或被认为可能是政府政策者，在提出前也须得到行政长官的书面同意。”“在提出涉及政府政策法案前必须得到行政长官的书面同意，这规定是不需要的，而且会给予行政长官太多权力。”“建议删除‘凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意’一句。”〔12〕1989 年11 月基本法委员会《中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）咨询报告第三册——条文总报告》，同前注〔1〕，李浩然主编书，第786 页。

（六）第6 稿条文（第74 条）

与第4 稿、第5 稿完全相同，本稿为1990 年4 月全国人大通过的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》所采纳。

结合相关案例，联系该条文产生过程可以得出以下结论：（1）该条最初有两个方案，从第2 稿开始，多数成员倾向于第2 方案。第4 稿开始，只有一个文本，而且以原来的第2 方案表达为主，但对之前的第2 方案进行了修改，吸收了原来第1 方案中的“须得到行政长官的书面同意”的规定。（2）第4-6稿，即法律最终采用的文本都是为了确保“行政主导”，在立法提案权上，《基本法》在政府和议员之间作出了差别对待，对政府没有作出限制，对议员提出议案作了严格限制。第1-3 稿均设计了两个方案，但最后放弃第1 方案而采用第2 个方案，表明《基本法》制定者倾向于对议员提出议案权力作出更严格的限制。“在此情形下，行政长官可同意，亦可以不同意，如不同意，则有关法律草案的创议就此终止。行政长官可借此权力对议员们的提议进行甄别和选择，凡符合基本法原则和香港特区利益，亦符合政府施政方针的提议才给予考虑。”〔13〕郝建臻：《香港特别行政区行政与立法的关系》，法律出版社2011 年版，第54 页。（3）一直有人主张上述条文方案对立法机关议员提案权限制过严；有人主张“政府政策”这个概念过于宽泛，需要进一步明确其含义；还有人认为这一条文设计违反《中英联合声明》。尽管如此，《基本法》最后仍然采用了对立法会议员立法提案权严格限制的方案，其目的意在确保“行政主导”。这些争议在后来涉及立法会主席裁决“涉及政府政策”的含义过程中一直存在。

二、香港特区相关主体对“涉及政府政策”的判断体制和程序

《基本法》第74 条所规定“涉及政府政策”的限制反映在《香港立法会议事规则》第51（4）条“提交法案的预告”：“（4） 立法会主席如认为某法案涉及政府政策，则就该法案所作的预告须附有由行政长官对该法案的书面同意。”对这一条文的规定也曾产生争议。1998 年《立法会议事规则》制定之初，行政机关曾批评该议事规则与《基本法》第74 条相抵触，认为应当由行政长官而非立法会主席来决定议员草案是否符合《基本法》第74 条的限制。尽管如此，一直以来都是由立法会主席行使《立法会议事规则》第51（4）条赋予的法律草案审查权，行政部门并未再对此进行公开批评。〔14〕参见付婧：《香港特别行政区立法会提案权研究》，载《地方立法研究》2017 年第5 期，第19 页。相比较而言，立法会积极主动实施《基本法》这一规定，一定程度上改变了《基本法》第74 条过于强调“行政主导”的原初设计，但从立法会主席对“涉及政府政策”的判断来说，仍然对此作出宽松的解释，使得议员提出的涉及公益方面的绝大多数法案被认定为“涉及政府政策”，从而需要获得行政长官的书面同意。

1997 年以后形成的惯例做法是，当议员提出法律草案时，首先必须取得立法会主席就草案是否涉及《立法会议事规则》第51（4）条的书面意见。立法会主席在根据《立法会议事规则》第51 条就议员草案做出决定前，通常会先咨询与该法案有关的决策局的意见，并会请提出法案的议员就政府的立场做出回应。故议员草案必须通过《立法会议事规则》第51（4）条的审查后才能进入立法会一读程序。〔15〕同前注〔14〕，付婧文，第19 页。议员须先请立法会主席裁决其拟提出的议员法案是否违反《立法会议事规则》。具体说，议员须先请立法会主席裁决其拟提出的议员法案是否属于“涉及政府政策”的情形，如果主席判断不属于“涉及政府政策”以及《基本法》第74 条规定的议员不得提出的情形，议员可以提出议案，才进行提交法案的正式程序。如果主席判断属于“涉及政府政策”的情形，根据《基本法》规定，主席会裁决，议员在提出前必须得到行政长官的书面同意。正式程序开展前寻求裁决的程序被称为“正式程序前的裁决”，以区别立法会主席根据《立法会议事规则》所赋予的具体权力作出的裁决。

从实际开展看，议员向立法会主席提交申请裁决后，主席通常会将议员提出的法案提交政府部门发表意见，再由提出议案的议员针对政府的表态发表意见，然后由立法会法律顾问发表意见，最后主席综合上述各方观点，根据自己的理解，特别是结合先前立法会主席的做法，作出认定和裁决。从第一届立法会以来，立法会主席共作了37 份裁决，还有3 份是由秘书按照主席的要求答复相关议员。

立法会主席的裁决通常仅限于程序问题，若主席作出与以往裁决不同的决定，需要给出合理的解释。在回归后立法会运作的十几年里，立法会主席曾多次拒绝行政机关的意见，在裁决议员提出的法律草案时作出自己独立的判断。立法会主席范徐丽泰在针对议员草案作出的裁决中逐渐建立起一系列原则来定义“政府政策”等词语的含义。同时，1998-2008 年长达10 年的任期使得范徐丽泰的裁决保持了良好的连贯性和稳定性，这些原则亦被第四、第五届两任立法会主席曾钰成沿用，为立法会的后续运作提供了惯例……这一系列裁决显示出立法会的独立运作，即立法会主席并非在议员和行政机关之间随心所欲地作出裁决，而是超然于两者之上，仅追随《立法会议事规则》行事。〔16〕同上注，第20 页。到目前为止，第六届立法会主席梁君彦继续前任一直采用的方法判断“涉及政府政策”。

第一届立法会（1998—2000 年）主席范徐丽泰作出“涉及政府政策”的裁决共6 件，分别涉及：郑家富议员提出的《1999 年雇佣（修订）条例草案》〔17〕https://www.legco.gov.hk/yr98-99/chinese/pre_rul/990716.pdf，2020 年8 月20 日访问。此为香港特区立法会网站，以下网址均为立法会网站所载的主席裁决所在的网址。，李卓人议员提出的《1998 年雇佣（修订）（第2号）条例草案》，〔18〕https://www.legco.gov.hk/yr98-99/chinese/pre_rul/990719a.pdf，2020 年8 月20 日访问。《劳资关系（代表权、咨询权及集体谈判权）条例草案》，〔19〕https://www.legco.gov.hk/yr98-99/chinese/pre_rul/990719b.pdf，2020 年8 月20 日访问。梁耀忠议员提出的《假日（1999 年）条例草案》，〔20〕https://www.legco.gov.hk/yr99-00/chinese/pre_rul/990915.pdf，2020 年8 月20 日访问。陈荣灿议员提出的《2000 年雇佣（修订）（第2 号）条例草案》，〔21〕https://www.legco.gov.hk/yr99-00/chinese/pre_rul/000628.pdf，2020 年8 月20 日访问。以及陈国强议员提出的《2000 年法律援助（修订）条例草案》，〔22〕https://www.legco.gov.hk/yr99-00/chinese/pre_rul/000629.pdf，2020 年8 月20 日访问。等。

第二届立法会（2000—2004）主席范徐丽泰作出的裁决共14 件，分别涉及：李华明议员及单仲偕议员提出的《公平竞争条例草案》，〔23〕https://www.legco.gov.hk/yr00-01/chinese/pre_rul/c010212.pdf，2020 年8 月20 日访问。郑家富议员提出的《2000 年雇佣（修订）（第3 号）条例草案》，〔24〕https://www.legco.gov.hk/yr00-01/chinese/pre_rul/r010215c.pdf，2020 年8 月20 日访问。《2001年强制性公积金计划（修订）条例草案》，〔25〕https://www.legco.gov.hk/yr00-01/chinese/pre_rul/r010226c.pdf，2020 年8 月20 日访问。李国宝议员提出的《中国银行（香港）有限公司（合并）条例草案》，〔26〕https://www.legco.gov.hk/yr00-01/chinese/pre_rul/r010525ac.pdf，2020 年8 月20 日访问。《Mizuho Corporate Bank, Limited（香港合并）条例草案》，〔27〕https://www.legco.gov.hk/yr01-02/chinese/pre_rul/r011115c.pdf，2020 年8 月20 日访问。《中信嘉华银行有限公司（合并）条例草案》，〔28〕https://www.legco.gov.hk/yr01-02/chinese/pre_rul/pre0424cb3-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日访问。《道亨银行有限公司（合并）条例草案》，〔29〕https://www.legco.gov.hk/yr02-03/chinese/pre_rul/pre1218cb3-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日访问。《渣打银行（香港）有限公司（合并）条例草案》，〔30〕https://www.legco.gov.hk/yr03-04/chinese/pre_rul/pre0301cb3-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日访问。《永亨银行有限公司（合并）条例草案》，〔31〕https://www.legco.gov.hk/yr03-04/chinese/pre_rul/pre0317cb3-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日访问。吴亮星议员提出的《东亚银行有限公司条例草案》，〔32〕https://www.legco.gov.hk/yr00-01/chinese/pre_rul/r010525bc.pdf，2020 年8 月20 日访问。《东亚银行有限公司（合并）条例草案》，〔33〕https://www.legco.gov.hk/yr01-02/chinese/pre_rul/r011113c.pdf，2020 年8 月20 日访问。《东亚银行有限公司（附属公司合并）条例草案》，〔34〕https://www.legco.gov.hk/yr02-03/chinese/pre_rul/pre0107cb3-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日访问。陈国强议员、李凤英议员及梁富华议员提出的《2001 年雇佣（修订）（第2 号）条例草案》，〔35〕https://www.legco.gov.hk/yr01-02/chinese/pre_rul/pre0314cb3-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日访问。以及李家祥议员提出的《2004 年专业会计师（修订）条例草案》，〔36〕https://www.legco.gov.hk/yr03-04/chinese/pre_rul/pre0304cb3-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日访问。等。

第三届立法会（2004-2008）主席范徐丽泰作出的裁决共5 件，分别涉及：李国宝议员提出的《花旗银行（香港）有限公司（合并）条例草案》，〔37〕https://www.legco.gov.hk/yr04-05/chinese/pre_rul/pre1213cb3-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日访问。《中国工商银行（亚洲）有限公司（合并）条例草案》，〔38〕https://www.legco.gov.hk/yr04-05/chinese/pre_rul/pre0426cb3-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日访问。何锺泰议员提出的《2006 年香港城市大学（修订）条例草案》，〔39〕https://www.legco.gov.hk/yr05-06/chinese/pre_rul/pre0502cb3-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日访问。蔡素玉议员提出的《2006 年林区及郊区（修订）条例草案》，〔40〕https://www.legco.gov.hk/yr06-07/chinese/pre_rul/pre0118-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日访问。以及石礼谦议员提出的《2008 年香港科技大学（修订）条例草案》〔41〕https://www.legco.gov.hk/yr07-08/chinese/pre_rul/pre0417-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日访问。等。

第四届立法会（2008-2012）主席曾鈺成作出的裁判7 件，涉及：李卓人议员提出的《2009 年强制性公积金计划（修订）条例草案》，〔42〕https://www.legco.gov.hk/yr08-09/chinese/pre_rul/pre0205-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日访问。陈伟业议员提出的《2009 年吸烟（公众卫生） （修订）条例草案》，〔43〕https://www.legco.gov.hk/yr08-09/chinese/pre_rul/pre0511-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日访问。林大辉议员提出的《2009 年香港理工大学（修订）条例草案》，〔44〕https://www.legco.gov.hk/yr09-10/chinese/pre_rul/pre1127-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日访问。《2010 年香港理工大学（修订）条例草案》，〔45〕https://www.legco.gov.hk/yr10-11/chinese/pre_rul/pre1215-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日访问。梁家骝议员所提《2010 年医生注册（修订）条例草案》，〔46〕https://www.legco.gov.hk/yr09-10/chinese/pre_rul/pre0625-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日访问。陈茂波议员拟提交的《2011 年专业会计师（修订）条例草案》，〔47〕https://www.legco.gov.hk/yr11-12/chinese/pre_rul/pre1102-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日访问。以及林健锋议员拟提交的《2012 年入境（修订）（第2 号）条例草案》，〔48〕https://www.legco.gov.hk/yr11-12/chinese/pre_rul/pre0712-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日访问。等。

第五届立法会（2012-2016）主席曾鈺成作出的裁判3 件，分别涉及：梁继昌议员提交的《2013 年专业会计师（修订）条例草案》，〔49〕https://www.legco.gov.hk/yr12-13/chinese/pre_rul/pre0222-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日访问。谢伟俊议员提交的《2013 年进出口（进出口（一般）规例）（修订）条例草案》，〔50〕https://www.legco.gov.hk/yr12-13/chinese/pre_rul/pre0705-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日访问。以及亮星议员提交的《交通银行（香港）有限公司（合并）条例草案》〔51〕https://www.legco.gov.hk/yr15-16/chinese/pre_rul/pre20151116-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日访问。等。

第六届立法会（2016-2020）主席梁君彦迄今作出裁决2 件，由秘书长代主席回复3 件，分别涉及：陈振英议员提交的《交通银行（香港）有限公司（合并）条例草案》，〔52〕https://www.legco.gov.hk/yr16-17/chinese/pre_rul/pre20170215-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日访问。杨岳桥议员提交的《2019 年侵害人身罪（修订）（域外法律效力）条例草案》的主席裁决，〔53〕https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/pre_rul/pre20190627-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日访问。《2019 年侵害人身罪（修订）（域外法律效力）条例草案》〔54〕https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/pre_rul/pre20190527-ref-ec.pdf，2020 年8 月20 日访问。的立法会秘书代主席回复，张超雄议员提交的《2019 年逃犯及刑事事宜相互法律协助法例（修订）（第2 号）条例草案》，〔55〕https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/pre_rul/pre20190718-ref-ec.pdf，2020 年8 月20 日访问。以及尹兆坚议员提交的《2019 年刑事司法管辖权（修订）条例草案》，〔56〕https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/pre_rul/pre20190819-ref-ec.pdf，2020 年8 月20 日访问。等。

结合下文内容可见，主席关于《基本法》第74 条“涉及政府政策”的裁决有以下特点：（1）从第一届开始就形成了一套判断技术，之后主要是对此加以运用。判断标准涉及的范围和内容比较稳定。下文具体分析。（2）程序比较固定，都是议员向主席提出裁决申请；政府当局提出判断；议员回应；立法会法律顾问提出看法；主席综合判断和裁决。（3）涉及《基本法》和《香港立法会议事规则》相关条文的解读，不同主体解读的含义存在差异。一般来说，政府当局倾向于对“政府政策”及其“涉及”作扩大性解释；而议员通常作限缩性解释。主席通常采用历史主义、体系解释、目的解释等方面加以判断。（4）主席的判断和裁决各有风格，但总体看变化不大。范徐丽泰主席具有开创性和奠基性特点，曾钰成和梁君彦两位主席具有继承和发展的特点，特别是在结合议员法案内容的具体分析上，更注重说理成分。（5）总体看，基于“行政主导”的政治体制的维护，对“涉及政府政策”的理解偏向宽松，正因为如此，主席作出的几乎每一个裁决都判定“涉及政府政策”。这种裁决维护了《基本法》确立的行政主导体制。（6）尽管《基本法》对立法会议员提案权的规定很明显地削弱了立法会议员的法律提案权，但立法会自身发展出了一套较为成熟而且独立不受干扰的内部运作程序，有效地行使了相应的权力。

三、立法会主席解读《基本法》第74 条的方法

主席在对议员法律提案作出裁决前，探讨了解读《基本法》第74 条的方法。

在就郑家富议员提出的《1999 年雇佣（修订）条例草案》的裁决中，〔57〕同前注〔17〕。主席指出：“我在作出裁决时，我须考虑第74 条的涵义及根据第51 条下的两款得出意见。在理解第74 条时，我须谨记《基本法》的目的、第74 条字面的涵义，以及该条与《基本法》其他有关条文的关系。”据此，主席对《基本法》的理解采用了目的解释、文义解释和体系解释等方法。

（一）从制定《基本法》的历史背景材料来探究其目的

在上述裁决案中，政府当局关于《基本法》第74 条的目的发表的意见书强调：将第74 条释义时，应基于《基本法》的原意，即行政长官联同行政机关领导香港特别行政区，以维持一个“行政主导”的政府……其核心意思是，基于“行政主导”体制的维护，政府提出法案的权力不受制约，而立法会议员提出法案的权力受严格限制。政府这一观点实际上出现在1998 年《立法会议事规则》起草时，政府律政司认为议员提出的法律草案和修正案都应受到《基本法》第74 条的约束，对《基本法》第74 条应采取宽宏的目的解释，并且修正案是否符合《基本法》第74 条的限制应由行政长官来决定。但立法会议事规则委员会并不接受律政司的主张。〔58〕同前注〔14〕，付婧文，第23 页。

议员不接受政府当局的上述观点。郑家富议员指出，在回应政府当局对第74 条的意见时，必须以尽量不偏离《中英联合声明》的精神来解释第74 条。他认为该条文对立法机关所施加的该类限制是前所未有的，是代表了与过往的宪制性惯例的重大偏离。任何该等改变，其意图亦应推定为尽量不改变以前的惯例，除非在有明文确定的情况下才会引致相反的结果而已。按照他的分析，“第74 条的行文结构显示，只要行政长官可同意议员提出涉及政府政策的法案，即使该等法案是涉及公共开支、政治体制或政府运作，亦不应令该法案不可提出。”

据此，首先，该议员采用了历史主义的解释方法，强调要根据1984 年《中英联合声明》的精神来理解。《中英联合声明》第3 条规定：“中华人民共和国政府声明，中华人民共和国对香港的基本方针政策如下：……（三）香港特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。现行的法律基本不变。”附件1 规定：“香港特别行政区的立法权属香港特别行政区立法机关。立法机关可根据《基本法》的规定并依照法定程序制定法律，报请中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会备案。立法机关制定的法律凡符合《基本法》和法定程序者，均属有效。”可见，《中英联合声明》及其附件并不能给该议员主张提供依据。不仅如此，如果按照当时的实际情况，立法机关非官守议员提出议案的权力很小。当时的情况是，立法局的非官守议员可以提出一些非政策性的私人法案。涉及港府政策、公共法例的提案，全部由官守议员提出。如果立法局不通过政府提出的法案，有关的政策便无法实施，然而这种行政与立法的不协调现象很少发生，因为在行政局中，有大部分议员也同时是立法局议员，有助两局之间的了解。〔59〕同前注〔1〕，李浩然主编书，第780 页。而官守议员在1995 年之后逐渐被取消。在1985 年以前，香港立法局所有议员均由总督委任，总督作为英王在香港的代表，有权否决立法局全体议员的意见。这种总督集权的政治体制，保证了行政主导体制的顺利运作。1985 年之后，立法局开始引入功能组别选举，至1995 年，立法局所有议员都是透过不同方式选举产生，所有委任议员，不论是官守议员或非官守议员从此在立法局消失。总督也不再兼任立法局主席，立法局变得更加民主及对抗性。〔60〕参见王禹：《论香港回归后立法制度的演变及其对行政主导体制的影响》，载王禹主编：《基本法研究》2008 年第1 期，濠江法律学社2008 年版，第119 页。而《中英联合声明》于1984 年签订，当时的立法局没有实质性权力，大多数议员均是政府成员，其拥有的较大立法提案权不是因为其是立法局议员，而是因为其是政府成员，立法局中的非官守议员的法律提案权很小，立法局也只是总督的咨询性机构。可见，如果按照《中英联合声明》规定的“现行的法律基本不变”来理解《基本法》规定的议员的权力，立法会议员也是没有实权的。这说明，郑议员的主张缺乏充分的证据。

另外，郑议员强调注意《基本法》第74 条的行文结构。该议员的意思是，将第74 条前部分和后部分分开理解，不能以前者来限制后者。该条规定：“香港特别行政区立法会议员根据本法规定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作者，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意。”如果把前后两句话分开理解，就会呈现如下情况：第一句话可以理解为：“凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作者”的政府政策，议员可以提出法案。第二句话则可以理解为：“凡涉及政府政策者”之外的其他事项，议员可以提出法案，而且无须“在提出前必须得到行政长官的书面同意”。〔61〕如当时就有对政府法案提出权进行限制、扩大立法会议员法案提出权的主张，建议将条文修改为如下表达：“香港特别行政区立法会议员根据本法规定并依照法定程序提出法律草案。但凡减少财政收入或新增财政支出的法律草案，必须由不少于十分之一的立法会成员联名提出。”“香港特别行政区立法会议员根据本法规定并依照法定程序提出法律草案，凡涉及政府政策、公共开支、政府的结构和管理运作者，在提出前必须得到行政长官的书面同意。立法会议员个别或联名可提出私人议案。”“任何涉及公共开支、结构和运作管理，或政府政策的法案，须由十位立法会议员联名提出，否则在提出前须得行政长官书面同意”。同前注〔1〕，李浩然主编书，第787 页。显然不符合立法原意。在立法过程中，此类主张都没有被采纳。综上，该议员两点主张不符合《基本法》的本意和目的。

范徐丽泰主席采用了历史主义的解释方法来解读《基本法》第74 条。指出：“我亦参考了基本法起草委员会主任委员姬鹏飞先生在1990 年3 月28 日向中华人民共和国第七届全国人民代表大会第三次会议提交《基本法草案》时的演辞。当他在演辞中说明行政当局及立法机关的关系时，他说：‘行政机关及立法机关之间的关系应该是互相制衡及互相配合’。《基本法》第四章就香港特区的政治体制作出规定。这一章的其中一个主要目的是分配各个政府机关的职权，这是为了在行政机关及立法机关之间提供制衡，并提供架构，以容许及方便各机关协调它们的活动。就提出法案而言，《基本法》第62 条规定行政机关的职权是拟定及提出法案、议案及附属法例，并无约束的条文。另一方面，尽管第74 条说明立法会议员可提出法案，但亦说明他们必须按照《基本法》的条文行事，并须受制于这项条文所施加的限制。”这段话表明，主席肯定了政府当局的理解。

上述三方主体都运用了历史主义解释方法问题。政府当局提到《基本法》的原意，主要是指《基本法》确立的“行政主导”体制。议员强调要基于《中英联合声明》理解，强调议员提出法案的权力不应该受到严格的限制。而主席引用基本法起草委员会主任委员姬鹏飞的话作为解读的依据，基于两个机关的制衡和相互配合。可见三方都采用了历史主义的解释方法，但具体含义并不相同。

而主席采用的历史主义解释方法并不能完美地得出理想的结论，因为这种解读并不能体现姬鹏飞先生所说的“制衡”和“容许及方便各机关协调它们的活动”，按照主席这种解读，政府提出法案的权力不受限制，不存在“制衡”，只有单向的行政长官对立法会议员提出法案的限制，这显然不“方便”立法会议员有效行使法案提案权。换言之，如果从制衡角度说，应该是双向制约且平衡。但第74 条只有行政长官制约议员法案提出权，政府提出法案权不受任何制约，这恰恰不符合姬鹏飞主任的“制衡”。这说明，其真正的历史目的是制定《基本法》时所确立的“行政主导”，而对议员法案提出权的严格限制恰是实现这种体制的具体机制。

在就李卓人议员所提出的《劳资关系（代表权、咨询权及集体谈判权） 条例草案》所作裁決时，〔62〕同前注〔19〕。主席范徐丽泰同样指出：“在作裁决时， 我须考虑第74 条的涵义及根据第51 条下的两款得出意见。在理解第74 条时，我须谨记《基本法》的目的、第74 条字面的涵义，以及该条与《基本法》其他有关条文的关系。”

关于《基本法》第74 条的目的，政府当局的意见与前述郑家富议员拟提出的《1999 年雇佣（修订）条例草案》的看法相同，也是强调要基于《基本法》所确立的“行政主导”体制的“原意”。而李卓人议员的意见有三，其中第一点指出，政府当局只是以字典意思解释公共开支、政治体制、政府运作及政府政策， 并无考虑到第74 条更广泛的意义，即授权立法会议员提出法案。立法会与行政机关是分立的，立法会亦独立于行政机关，而有关其提出法案的权力的解释应是尽量广阔，至于解释对该权力的任何限制时亦应是尽量把范围收窄。政府当局在解释《基本法》时，事实上可算是把立法会议员就公共事务提出有关法案的权力废掉。指香港特区立法机关所享有的权力是少于殖民地时代的说法，是没有充分理据的。第74 条是要保存1997 年主权移交前已存在的程序及行事方式。可见，李卓人议员也运用了历史主义的解释方法，即“指香港特区立法机关所享有的权力是少于殖民地时代的说法，是没有充分理据的。第74 条是要保存1997 年主权移交前已存在的程序及行事方式。”

主席采用与之前郑家富议员提出《1999 年雇佣（修订）条例草案》的裁决中相同的历史主义解释方法对《基本法》第74 条的含义予以说明。如前指出，在郑家富议员拟提出的《1999 年雇佣（修订）条例草案》的裁决中，主席所采用的历史主义解释方法并不十分妥当和有力。实际上从历史主义解释方法的运用来说，可以有一个更有力的论据，那就是在该条起草过程中，前3 稿都有方案1 和方案2，到了第4 稿之后，只采用了单一方案，而且采用了之前的方案2，显示出对立法会议员提案权的严格限制。以第3 稿为例：

方案1：香港特别行政区立法会议成员可根据本法规定并依照法定程序，个别或联名提出法律草案，但下列三项在提出前必须得到行政长官的书面同意：（1）涉及财政收入或支出者；（2）涉及政府政策者；（3）涉及政府的结构及管理运作者。方案2：香港特别行政区立法会议成员根据本法规定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共开支和公共政策的法律草案，可由立法会议成员个别或联名提出。

第4 稿第73 条、第5 稿第74 条和最终通过的第6 稿条文完全一样：香港特别行政区立法会议员根据本法规定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作者，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意。

最后采用的文本主要以之前的方案2 为主。方案2 与方案1 有明显的不同。方案1 意味着，议员有广泛的提案权，只是在涉及三类议案时，必须得到行政长官的书面同意。而按照方案2 的规定，其中的第一种情形“涉及财政收入或支出者”和第三种情形“涉及政府的结构及管理运作者”，议员都不可以提出此种议案。对第二种情形“涉及政府政策者”则须获得行政长官的书面同意。

（二）文义解释和体系解释方法的采用

在前述郑家富议员提出的《1999 年雇佣（修订）条例草案》的裁决中，〔63〕同前注〔17〕。政府当局和立法会主席都采用了体系解释和文义解释的方法。

政府当局指出：（1）香港特区行政机关的职能是制定及执行政策，以及提出法案及财政预算（《基本法》第62 条），而行政长官则获赋权拒绝接受经立法会通过的法案（《基本法》第49 条）。因此，有关行政机关就提出法案而获赋予的权力，明显是无约制的。至于立法机关，尽管根据《基本法》第64条、第73 条第4-6 项，立法会可以质询及辩论政府政策及其他关乎公众利益的事项，此等职能是有别于制订政策或提出法案以执行政策。此外，《基本法》第73 条并无提及立法会有职权制定政策。（2）政府当局接纳香港特区的立法机关是获赋予其本身的立法权力，但该项权力是受制于《基本法》所施加的条件、限制或程序。尽管第74 条是一项赋权条文，赋权予议员提出法案，但这条文亦同时对这项权力施加了条件及限制。相关条文对政府的广泛授权和对议员权力的限制，既明显体现了文义解释的方法，也体现出体系解释方法的运用。

主席指出：“在探索第74 条的涵义时，我注意到《基本法》第73 条就立法会职权作出规定。如果没有第74 条的规定，我们或许可以说立法会议员提出法案的权力是不受限制的。然而，第74 条明确说明，‘凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作的法案，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意’。因此，尽管立法会议员是可以向立法会提出法案，仍必须受制于第74 条的规定……因此，我认为第74 条属一项赋权条文，让立法会议员可提出法案，但同时亦就此施加条件及限制。”运用条文的通常含义把第73、74 条结合起来解读，体现出文义解释和体系解释的方法。

四、确定“涉及”和“政府政策”的奠基性含义

在就郑家富议员提出的《1999 年雇佣（修订）条例草案》的裁决中，〔64〕同前注〔17〕。范徐丽泰就《立法会议事规则》第51（4）条的个别词语提出了意见。由于《立法会议事规则》中采用的“涉及”“政府政策”都直接来源于《基本法》第74 条，所以可以作为主席解读《基本法》第74 条中这两个概念的方法。

（一）关于确立两个概念的方法

主席说：“政府当局认为郑议员提出的该《条例草案》‘涉及政府政策’，因此按《立法会议事规则》第51（4）条所规定，条例草案必须取得了行政长官的书面同意才可予以提出。在我就此表达意见前，我想在这里表明就第51（4）条的内容而言，我在就‘涉及’及‘政府政策’这两个词语得出意见时所会采用的一般做法。有关一般做法，我认为如果我尝试为这些词语下定义，我便是低估了其难度。我察悉到英国国会上议院1985 年就一宗个案所作的判决，法庭当时所研究的是，某一事项是否涉及循公诉程序的审讯。白礼治议员（Lord Bridge） 在判决中说：‘如果法定语言不够明确，即如这里的情况，那么便没有可能抽象地定出一项明确的测试，以决定任何个案是如何界定，因此，必须……按每宗个案的情况逐一作出考虑。’我认同这种说法。因此我就这些词语所得出的意见会成为准则，而我会在考虑每宗个案时，视乎个案的实况予以应用。”据此，主席提出要根据个案实际情况加以确定的解读方法。

（二）对“涉及”的理解

主席指出，“在评论郑议员的条例草案时，政府当局说如法案对有关事宜具有直接、间接、相应或附带影响，便应视之为‘涉及’该事宜。而郑议员认为循第74 条有目的的释义来看，该条是强烈建议法案必然是‘直接’涉及该条文所指的4 个范围，该条的限制才可得以应用。”可见，政府当局和议员理解不一致。政府对“涉及”作广义理解，而议员作限制性解读。主席指出：“我认为如避免使有关的法案受第51（3）及（4）条的范围所囿制，该法案的执行必不能对该项条文所订明的其中一个或多个范围带来实质影响。”据此，主席综合协调了政府当局和议员看法，采纳了他们各自合理的部分，对其中部分不予采纳。第一，强调不能过于“囿制”性地解读“涉及”的范围，议员将范围只限制在“直接涉及的四个范围”，明显具有局限性。主席没有采纳其观点。第二，强调法案执行是否产生实质影响，这是对政府当局观点的矫正，因为政府当局提出“间接、相应或附带影响”都属于“涉及”，而实际情况是，有些不属于实质性影响的政府政策事项不宜纳入“涉及”范围。此后，在后续裁决中反复适用和细化。

（三）对“政府政策”的理解

在主席作出裁决之前，政府当局提出的意见是，政府政策并不单指行政长官根据《基本法》第48（4）条及第56 条制定或决定的政策，同时亦包括政府正在制定中的政策及政府不制定任何政策的决定。可见，政府当局对“政府政策”作了广义的解读。

而郑议员关于“政府政策”的看法与政府当局明显不同，认为应该对“政府政策”作严格的限制性解读。（1）认为“政府政策”的释义应与《基本法》内“政策”一词的一般用法有所不同。他认为一项政策应该是一系列为了达到某个目的而订下的行动，而政府政策则纯粹是就行政当局为达到一个目的而采取的行动提供指引及作出决定。（2）认为制定中的政策不是政府政策。（3）进一步指出如有关政策要达至政府政策的地位，必须是由行政长官会同行政会议所作决定者。（4）强调“一旦法案制定成法律后，任何先前代替该法案而存在的政府政策即告取消……法例一旦生效，行政长官便不可再‘决定’对政策作出任何改变。该法律的存在及政府必须遵守法例的规定，禁止了该等改变。”

主席对“政府政策”的认识显然更倾向于赞同政府的看法，但也有限制。（1）认为第74 条所指的政府政策，是由行政长官或行政长官会同行政会议根据《基本法》第48（4）条及第56 条决定的政策。这采纳了政府的观点而拒绝了议员的观点。（2）在执行《基本法》以前，由前总督或前总督会同行政局决定而仍然生效的政策，亦属此列。（3）制定法案不会令政府当局拟透过法例执行的政府政策被取消。任何条例所产生的法律效力，均不会禁止行政长官就一项与法例中反映的现行政策有别的新政府政策作出决定。行政长官为执行新的政策所须做的，便是提出一项修订条例草案，或提出一项废除相关法例的条例草案。所以法例中所反映的政策属于政府政策。这一点在之后的多次裁决中获得继续确认和适用。（4）《立法会议事规则》第51（4）条所指的政府政策应包括：由行政长官授权的政府官员所决定的政策，由行政长官指定的政府官员在立法会或立法会的委员会所公布的政策。这是通过对涉及主体和公开公布的场所角度对“政府”及其“政府政策”所作更为宽松的解读，不同于议员的观点。可见，主席对“政府政策”的理解是很宽泛的。

但主席也对“政府政策”作了限制。（1）在该次裁决中指出：“就《议事规则》第51（4）条而言，我不会把在制定中的政策视作政府政策。”在此点上否定了政府当局的看法。（2）在其他案件中强调，不能把政策目的或目标混同于政府政策。在立法会主席就郑家富议员所提《2001 年强制性公积金计划（ 修订）条例草案》的裁决中，〔65〕同前注〔25〕。主席对二者进行了区别，限制了其范围。主席指出：“我须在这阶段指出，我认为局长不应在就条例草案提出观点时，把‘政府政策’与‘政策目的或目标’交替互用。政策目的或目标不过是一些理想，而在作出具体政策决定以达致该等政策目的或目标前，它们仍然都只是一些理想；政策决定必须是明确的，亦不应在不同时间有不同的演绎。诸如‘尽量照顾劳动人口，越多越好’，以及‘在其工作生涯完结时，能够累积足够的退休金’等言辞，只属相对概念，并不能协助我根据第51（3）及（4）条作出裁决。由于执行条例草案会对政府在强积金计划方面的政策带来实质影响，我裁定条例草案必须得到行政长官书面同意才可提交。”这说明主席对“政府政策”的把握也是有限的。

五、“涉及政府政策”测试标准的具体运用和细化

范徐丽泰担任第一至第三届主席迄今，在1999 年前述裁决中已奠定了基础，之后不断完善。

（一）对“涉及”的具体运用和完善

1.对“涉及”的进一步理解。在就何锺泰议员所提《2006 年香港城市大学（修订）条例草案》的裁决中，〔66〕同前注〔39〕。主席指出：“就‘涉及’一词，我亦曾经表明，法案的执行如对《议事规则》第51（4）条内订明的一个或多个范围造成实质影响，便属‘涉及’这些范围……我接纳局长的意见，同意就这方面而言是有政府政策存在……我裁定《2006 年香港城市大学（修订）条例草案》涉及《议事规则》第51（4）条所指的政府政策，所以必须得到行政长官书面同意才可提交。”在该裁决中，主席采用“实质影响”作为界定“涉及”的标准。

第四届立法会主席特别注重采用实质性影响的标准加以判断。在就石礼谦议员所提《2008 年香港科技大学（ 修订）条例草案》的裁决中，〔67〕同前注〔41〕。主席指出：“就‘涉及’ 一词，我亦曾经表明，法案的执行如对《议事规则》第51（4）条内订明的一个或多个范围造成实质影响，便属于‘涉及’这些范围。由于条例草案一经通过成为法例后，便会撤销行政长官委任公职人员为大学校董会成员的权力，所以我认为条例草案会对关乎委任香港科技大学校董会成员的政府政策有实质影响。因此裁定该《条例草案》涉及《议事规则》第51（4）条所涵盖的政府政策，须得到行政长官的书面同意才可提交。”

2.关于“实质性影响”的认定。前文指出，在就郑家富议员拟提出的《1999年雇佣（修订）条例草案》的裁决中，〔68〕同前注〔17〕。主席采用了实质性影响的标准判断是否构成“政府政策”。在就郑家富议员所提《2000年雇佣（修订）（第3 号）条例草案》的裁决中，〔69〕同前注〔24〕。主席指出：“由于执行条例草案会对现行政府政策造成实质影响，我裁定条例草案涉及政府政策，所以必须得到行政长官书面同意才可提交。”主席曾钰成在2013 年2 月22 日就梁继昌议员所提《2013 年专业会计师（修订）条例草案》的裁决中，〔70〕同前注〔49〕。认为整项《专业会计师条例》 清楚反映政府政策，而且他要考虑的是拟议修订是否对政府政策造成实质影响。

第一，最高、最低和附带限度。在2004 年就李家祥议员拟提出的《2004 年专业会计师（修订）条例草案》所作裁决中，主席范徐丽泰议员提到立法机关法律顾问的意见，即用以测试某项法案是否对政府所阐明的政府政策有实质影响所适用的尺度，并不是高至要求该法案必须对该政策有极重要的影响，也不是低至法案只是与该政府政策有细微的关系，以及一项法案若纯粹旨在修订条例，以处理一项政府政策所附带的问题，并不涉及政府政策。由于规管会计专业是政府政策，而李家祥议员拟提出的条例草案旨在公会理事会及其调查委员会加入由行政长官委任的业外人士，因此裁定拟议条例草案涉及政府政策。〔71〕同前注〔36〕。通过上限、下限和附带对“实质性”作了明确。第四届立法会主席坚持前主席的判断标准。特别注重采用实质性影响的标准判断是否构成“政府政策”。

第二，法律草案明显影响现行的政府政策，有关影响不是微不足道或极小的。在就李卓人议员拟提出的《2009 年强制性公积金计划（修订）条例草案》所作裁决中，〔72〕同前注〔42〕。主席曾钰成指出：“我认为，现行有关向强积金账户作出特别供款（即并非由计划成员及其雇主作出供款）的政府政策，已在《强积金条例》及《强积金规例》中明确地反映……李议员的条例草案明显是影响现行的政府政策，而有关影响不可以说是微不足道或极小的。”这是从否定方面考虑的标准。

主席在就陈伟业议员拟提出的《2009 年吸烟（公众卫生）（修订）条例草案》所作的裁决中指出：“陈议员的条例草案明显是影响政府政策，而有关影响不可以说是微不足道或极小的。”〔73〕同前注〔43〕。

第三，为免一项法案受《议事规则》第51（4）条所囿制，该法案必须不会对政府政策造成实质影响。在就李卓人议员拟提出的《2009 年强制性公积金计划（修订）条例草案》 所作裁决中，〔74〕同前注〔42〕。主席指出：“……前立法会主席凭所作出的多项裁决而确立的原则是，要使一项法案不为《议事规则》第51（4）条所囿制，则该项法案不能对此条所订明的其中一个或多于一个范围带来实质影响。”

在就林大辉议员所提《2009 年香港理工大学（修订）条例草案》的裁决中，主席指出：“我在过往所作的裁决曾经表明，为免一项条例草案受《议事规则》第51（4）条所囿制，条例草案必须不会对包括在法例中所反映政策的政府政策造成实质影响。条例草案提出的上述更改对《理大条例》所反映政府政策有实质影响。”〔75〕同前注〔44〕。在就其所提《2010 年香港理工大学（修订）条例草案》的裁决中，主席指出：“为免一项法案受《议事规则》第51（4）条所囿制，该法案必须不会对政府政策，包括法例中所反映的政策造成实质影响……然而，《2010 年修订条例草案》仍载有上文第8 段所述，与《2009 年修订条例草案》相同的建议，而我认为该等建议会对委任理大校董会成员的现行政府政策造成实质影响。”〔76〕同前注〔45〕。

在就陈茂波议员拟提交的《2011 年专业会计师（修订）条例草案》的裁决、〔77〕同前注〔47〕。就谢伟俊议员拟提交的《2013 年进出口（进出口（一般）规例）（修订）条例草案》的裁决、〔78〕同前注〔50〕。就吴亮星议员拟提交的《交通银行（香港）有限公司（合并）条例草案》所作的裁决中，〔79〕同前注〔51〕。主席都明确指出，过去的裁决已确立一项清晰原则：为免一项法案受《议事规则》第51（4）条囿制，该法案必须不会对政府政策造成实质影响。

第六届立法会主席梁君彦继续采用前主席的判断标准。在就陈振英议员拟提交的《交通银行（香港）有限公司（合并）条例草案》所作的裁决中，〔80〕同前注〔52〕。主席指出，前任立法会主席裁定该等法案全都涉及《议事规则》 第51（4）条所指的政府政策。过去的裁决已确立一项清晰原则：为免一项法案受《议事规则》第51（4）条所囿制，该法案必须不会对政府政策造成实质影响。

在就《2019 年侵害人身罪（修订）（域外法律效力）条例草案》的裁决时，〔81〕同前注〔53〕。主席梁君彦指出：“在决定条例草案是否涉及《议事规则》第 51（4）条所指的政府政策时，我遵循确立已久的原则，即为免一项法案受该条文囿制，该法案必须不会对政府政策造成实质影响……我认为条例草案显然涉及政府政策，因为条例草案会对有关法例所反映的现行政府政策（关乎在刑事司法管辖权方面奉行‘属地原则’及域外刑事司法管辖权的行使范围），造成实质影响。”

3.关于优劣标准。在就陈国强议员等所提《2001 年雇佣（修订）（第2 号）条例草案》的裁决中，〔82〕同上注。立法会主席指出：“在此事上，议员提出的意见只是关于该政策的优劣。正如我过往已指出，我根据《议事规则》第51 条作出的裁决，不应涉及考虑任何立法建议的优劣，不论该建议是由政府当局还是由议员提出。”

在就陈伟业议员拟提出的《2009 年吸烟（公众卫生）（修订）条例草案》所作的裁决中，〔83〕同前注〔35〕。主席指出：“至于陈议员在其解释中指出，暂缓禁烟规定的建议是要协助该等场所‘渡过经济寒冬’，这是一项关乎优劣的论断，而在根据《议事规则》作出裁决时，我不应考虑有关建议的优劣。”

在就梁家骝议员所提《2010 年医生注册（修订）条例草案》的裁决中，〔84〕同前注〔46〕。第四届主席指出：“至于梁议员认为他的建议可有效确保‘管理医疗组织’的专业水平，并指政府在落实医务总监的建议方面步伐缓慢，这是有关建议的优劣，我在根据《议事规则》裁定某项议员法案可否获准提交时，是不应考虑这些观点的。”

（二）关于“政府政策”范围的运用和完善

自第一届主席确定基本标准，之后不断对其适用并进一步明确其范围。

1.政府政策包括已在法例中反映的政策。在就梁耀忠议员提出的《假日（1999 年）条例草案》所作裁决中，〔85〕同前注〔20〕。主席指出：“我在较早时就议员拟提出的条例草案作出裁决时，当讨论到《基本法》第74条内的‘政府政策’一词时，已清楚表明了我的意见，即政府政策包括已在法例中反映的政策。于我看来，政府在1997 年10 月提出的条例草案，而该草案其后于1997 年12 月11 日被制定为《1997 年雇佣（修订）（第6 号）条例》，已明显反映出行政长官会同行政会议决定自1999 年起，为香港的雇员提供每年12 天法定假日。因此，我裁定梁耀忠议员的条例草案涉及根据《雇佣条例》，有关雇员的法定假日的政府政策。”在就陈国强议员所提《2000 年法律援助（修订）条例草案》的裁决中，〔86〕同前注〔22〕。主席指出：“我说过这些政策包括在法例中所反映的政策。我认为条例草案是涉及反映在《法律援助条例》内的政府政策。”在就李国宝议员等所提《道亨银行有限公司（合并）条例草案》的裁决中，〔87〕同前注〔29〕。主席信纳条例草案涉及有关管制银行、以法团利润抵销亏损及租务管制的政府政策。这些政策已在相关的法例内反映。在就李国宝议员所提《花旗银行（香港）有限公司（合并）条例草案》的裁决中〔88〕同前注〔37〕。，主席指出裁定该《条例草案》涉及《议事规则》第51（4）条所指的政府政策，须行政长官书面同意才可提交。

2.政府政策包括行政长官或行政长官会同行政会议所决定的政策。在相关裁决中，除肯定行政长官或者行政长官会同行政会议作出的政策属于《基本法》第74 条中的“政府政策”外，还有一些细微的值得注意的判断技术。

第一，法案对其他法律中的政府政策影响构成“政府政策”。主席在就陈荣灿议员所提《2000 年雇佣（修订）（第 2 号）条例草案》的裁决中〔89〕同前注〔21〕。指出：“在审议条例草案及考虑各有关方面所提出的论点时，我曾一度感到困惑，因为没有人提出条例草案是涉及政府对有关外籍家庭佣工执行司机职务的政策。其后，因为局长及立法机关法律顾问所发表的意见，认为有关条例草案不会达致陈荣灿议员的目的，亦不会导致《雇佣条例》内所反映的政策有任何改变，才清除了我的困惑。事实上，建议的条例草案的条文，按它们现有的措辞而言，是不会对陈荣灿议员宣称要改变的政策造成任何影响，因此亦不会涉及该政策。相反，条例草案所会影响的，是涉及在另一项法例（即《职业安全及健康条例》）内所反映的政府政策。”这说明，议员法案内容没有改变该法案中的政府政策，但会导致其他法律中的政府政策受影响，此时须行政长官同意。可见“政府政策”范围很广。

第二，法案可能对政府政策产生影响的可以构成“政府政策”。主席在就蔡素玉议员所提《2006 年林区及郊区（修订）条例草案》的裁决中〔90〕同前注〔40〕。指出：虽然一项法案并不抵触或重大偏离现行政策，但也不一定表示该法案与政府政策无关，蔡素玉议员的条例草案涉及政府保护树木的政策。

3.政府政策包括由行政长官指派的政府官员在立法会或其委员会上宣布的政策。主席在1999年裁决中确立该标准。主席在2001 年就李华明议员及单仲偕议员所提《公平竞争条例草案》的裁决中〔91〕同前注〔23〕。指出：“我在以往已作出的裁决内已说明我的观点，即‘政府政策’包括……由行政长官指派的公职人员在立法会或其委员会上颁布的政策。我认为条例草案涉及政府处理反竞争行为的政策。”

第五届立法会主席继续由曾钰成担任，继续采用之前标准判断“政府政策”。第六届立法会主席或立法会秘书根据主席指示继续运用之前的标准进行判断。

（三）其他问题

第六届立法会主席还遇到了其他一些问题。

1.接纳裁决前的咨询程序。就张超雄议员拟提交的《2019 年逃犯及刑事事宜相互法律协助法例（修订） （第2 号）条例草案》〔92〕同前注〔54〕。的答复中，主席指示立法会秘书卫碧瑶回复指出：“议员向立法会提交法案，必须符合《基本法》、现行法例及《议事规则》的相关规定，并遵循立法会的惯例，而涉及程序已载述于立法会网页内的‘立法会议员提交法案资料文件’（立法会B（3）9/16-17 号文件）。按照有关程序及惯例，议员提交法案前，应先就立法建议咨询相关事务委员会﹔之后主席会就法案书面征询政府当局的意见，并考虑提交法案议员的回应后，才会裁决法案是否符合《议事规则》第51（4）条的规定（即法案若涉及政府政策，则有关议员须获行政长官书面同意，方可提出）……基于以上所述，主席会按照既定程序及惯例，待你就法案咨询相关事务委员会后，才考虑你的法案是否符合《议事规则》。”在尹兆坚议员拟提交的《2019 年刑事司法管辖权（修订）条例草案》〔93〕同前注〔56〕。的答复中，立法会秘书卫碧瑶作了同样的回复。可见，不符合要求的议案无法获得立法会主席接纳。

2.涉及其他事项无须考虑“政府政策”。就张超雄议员拟提交的3 项法案《2020 年安老院（修订）条例草案》《2020 年残疾人士院舍（修订）条例草案》《2020 年侵害人身罪（修订）条例草案》所作的裁决，〔94〕https://www.legco.gov.hk/yr19-20/chinese/pre_rul/pre20200409-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日访问。梁君彦主席指出：“由于我信纳三项法案全都涉及《议事规则》第51（3）条所指的政府运作，我认为无须裁定该等条例草案是否涉及公共开支或政府政策。我裁定张超雄议员拟提交的3 项条例草案不可向立法会提出。”由于本次裁决只是附带提到“政府政策”，不需要采用此项标准。

六、结论

立法会主席积极主动行使《基本法》规定的权力，通过与政府、议员及立法会法律顾问等互动、交换看法等方式，将《基本法》中比较空洞的“涉及政府政策”予以具体化，这对于《基本法》的有效贯彻实施具有重要的意义。

从某种意义上说，《基本法》关于立法会议员提出法案的权力大小直接影响“行政主导”体制能否得到有效贯彻。对于议员提出法案权力大小和限制与否的权力并非完全属于特别行政区，甚至可以说这种权力属于中央事权。全国人大有权修改法律，全国人大常委会有权解释《基本法》来对《基本法》第74 条的规定予以具体化，但全国人大及其常委会并未对《基本法》第74 条作出更加明确的规定和解释。这一方面体现出最高权力机关对香港特别行政区的高度信任，以更好地实现特区自治权；另一方面，这种处理体现出中央的谦抑和尊重，符合权力配置的功能最适当和科学原则，属于国家治理现代化和科学化的具体举措。因为，相对而言，香港特别行政区立法会主席、政府和议员等更熟悉香港的情况，一定能找出更符合其实际情况的处理方法。具体意义如下：

1.立法会通过制定《立法会议事规则》，在判断“涉及政府政策”方面取得了主动权，使得《基本法》基于“行政主导”的体制而设立的过于偏向政府法律草案提出权，而严格限制议员提出法案权的情况得到一定程度的缓解，立法会法律的这种设置能调动议员提出法律草案的积极性。相比较来说，如果政府判断议员提出的法案是否“涉及政府政策”，反而有违反自然正义原则的嫌疑。

2.政府和议员对于《基本法》相关规定和《立法会议事规则》相关条文的理解有很大差别，这种情况是正常的。但立法会主席透过采用目的解释、体系解释和文义解释等方法解读《基本法》 第74 条，得出了正确的观点，立法会主席对《基本法》第74 条的理解和处理维护了“行政主导”的政治体制。从这个意义上说，立法会主席在维护香港政治体制方面发挥着重要的功能和作用。

3.主席通过对“涉及”的解释，既克服了政府权力过分扩大，又克服了议员对其过于限制的解读。总体来说，所确定的“实质性影响”标准是平衡双方不同主张的结果。主席对“实质性影响”的解读既避免把过于琐碎的事项纳入其中，也避免把重要的事项排除在外，是符合香港实际的标准。

4.主席对“政府政策”多方面的扩大性解释，如主体的多样性，不局限于狭义的特区政府；内容的丰富性，不局限于政府的行政事务；具有时间的历史延续性。更重要的是通过将“政府政策”包括了法例中的“政策”，使得即使属于立法会法律规制的事项，也同样可能会处于“政府政策”的范围内。如涉及刑事犯罪方面的立法事项，本属于法律保留事项，属于立法会立法权范围，但包含于其中的刑事政策被理解为政府刑事政策。通过这种方法的界定，“政府政策”可以说涉及特区自治的各个方面。如此，立法会议员要就此提出法律草案，其权力就非常小了，其结果是有助于促使“行政主导”体制更好地运作。